هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/97/1889 - 97/1888 - 97/1773 شماره دادنامه: 18- 9809970906010016
تاریخ: 31/1/98
شاکی: آقایان عبدالحسین هزارخانی و علی حسنی و شرکت الکوزی آریا البرز
طرف شکایت: ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز - مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور - وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 39 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالای دخانی مصوب 1387
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: 1- بند 7 مصوبه جلسه 52 ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز که مقرره مورد شکایت به استناد آن تصویب شده، به موجب دادنامه شماره 984 - 983 مورخ 14/9/1386 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است و الزام به اجرای مقرره مورد شکایت غیر قانونی و بلا اثر میباشد. 2- به موجب ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، تصمیمات ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز به منظور سیاستگذاری، برنامه ریزی، هماهنگی و نظارت در حوزه امور اجرایی، پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالا و ارز است و پس از امضای رئیس جمهور صرفاً برای دستگاه های اجرایی لازم الاجراست. این در حالی است که مقرره مورد شکایت ناظر بر ایجاد تکلیف برای اشخاص خصوصی از طریق شرکت دخانیات است و ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در مقام قانونگذاری قرار گرفته است. 3- به موجب ماده 44 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ماده 2 قانون تاسیس سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی و بند «پ» ماده 1 آییننامه اجرایی ماده 27 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، مرجع قانونی رسیدگی کننده به جرایم مربوط به قاچاق، دادسرای انقلاب و سازمان تعزیرات حکومتی میباشد و طبق مواد 3، 11، 18، 44 و 53 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و ماده 2 قانون تاسیس سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی این ترتیب مقرر شده است که پس از ضبط کالای قاچاق و اعمال مجازات های نقدی و شخصی بر فردی که مرتکب جرم قاچاق شده است، اموال مکشوفه در صورت قابلیت مصرف جهت فروش از طریق مزایده تحویل سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی میگردد و پس از فروش، وجوه ماخوذه به حساب خزانه واریز میشود. در رابطه با کالاهای قاچاق دخانی نیز رعایت ترتیبات فوق ضروری است و به همین دلیل مقرره مورد شکایت که بر مبنای آن مجازاتهایی خاص در خصوص شرکتهای مرتبط با کالاهای قاچاق مکشوفه اعمال میگردد، مغایر با ترتیبات فوق و مواد قانونی یاد شده است. 4- بر اساس اصول حقوقی، مسئولیت جرم با مرتکب آن میباشد و ماده 2 قانون مجازات اسلامی نیز بر آن تاکید دارد. از این رو مسئول شناختن شرکتهای وارد کننده دخانیات بابت جرمی که بزهکاران و قاچاقچیان مرتکب آن میشوند، مغایر با ماده فوق و آیه شریفه « و لا تزر وازره وزر اخری » میباشد. به علاوه شرطی که مجهول و غرری باشد موجب جهل طرفین به عوضین میگردد و شرعاً فاسد و مفسد است و طبق فتوای آیت الله العظمی صافی گلپایگانی، به طور کلی مجازات غیر متخلف که هیچ گونه دخالتی در تخلف ولو به نحو تسبیب ندارد، جایز نیست. (لازم به ذکر است که شاکی به موجب نامه مورخ 23/8/1397 که به شماره 97-1773-9 ثبت هیات عمومی شده، انصرف خود را از بعد شرعی موضوع خواسته اعلام کرده است.) 5- مقرره مورد شکایت که تجویزی برای دستگاه های اجرایی در اخذ وجه از اشخاص حقیقی و حقوقی است، با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که اشعار میدارد دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص توسط وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی ممنوع میباشد، مغایرت دارد. 6- مطابق ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز صلاحیت وضع قانون در هیچ قالبی از جمله دستورالعمل مورد شکایت را ندارد و در مواد مختلف این قانون از جمله مواد 13، 18 و 27، تهیه آییننامه های اجرایی توسط ستاد و با تصویب هیات وزیران میباشد که موید عدم صلاحیت قانونگذاری ستاد در خصوص مواردی مانند موضوع مقرره مورد شکایت است. 7- طبق ماده 53 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالای دخانی، با توجه به اصل 127 قانون اساسی، کلیه دستگاهها مکلف به اجرای مفاد آن میباشند. این در حالی است که طبق نامه های شماره 2124/30/81 مورخ 2/10/1381 و شماره 2766/30/82 مورخ 24/1/1382 تفسیر شورای نگهبان در خصوص اصل 127 قانون اساسی به این شرح است که اصل 127 مربوط به امور اجرایی است و شامل تصویب نامه ها و آییننامه ها و دستورالعمل ها نمیباشد و تصویب نامه های مربوط به این اصل برای اجرا باید به اطلاع ریاست مجلس شورای اسلامی برسد که این امر در خصوص مقرره مورد شکایت صورت نگرفته و به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی نرسیده و توسط رئیس جمهور ابلاغ نشده است.
متن مقرره مورد شکایت: 39- با توجه به مصوبه جلسه 52 ستاد، شرکت دخانیات بر اساس شروط ضمن عقد با شرکت های وارد کننده، فرآورده های دخانی قاچاق مکشوفه تقلبی و غیر تقلبی مربوط به این شرکتها را که در داخل کشور دارای نمایندگی مجاز هستند منهدم و بهای فروش آن را بر اساس نرخ مصوب شرکت دخانیات از نمایندگی های مجاز اخذ و به حساب خزانه واریز و 50% سهم سازمان کاشف را محاسبه و جهت واگذاری به سازمان کاشف مربوطه به خزانه اعلام مینماید. تبصره 1: شرکت دخانیات کلیه فرآورده های دخانی قاچاق مکشوفه تقلبی و غیر تقلبی مربوط به شرکتهای تولید خارجی که در داخل کشور دارای نمایندگی مجاز نیستند و یا سیگارت های مکشوفه قاچاق از نوع تولید داخل یا تولید تحت لیسانس شرکت را منهدم مینماید. تبصره 2: در صورتی که شرکت دخانیات ایران بابت تامین وجوه 50% حق السهم سازمان های کاشف از محل انهدام فرآورده های دخانی قاچاق مکشوفه با مشکل مواجه باشد، با محاسبه بهای فروش سیگارت های انهدامی با همکاری ستاد مرکزی نسبت به اخذ مجوزهای لازم بابت تامین اعتبار از محل درآمد واردات کالای دخانی و یا از محل حق انحصار دریافتی اقدام مینماید.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: مدیر کل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 219738/60 مورخ 23/8/1397 مواردی را در پاسخ مطرح کرده که خلاصه آن به شرح زیر میباشد: 1- قانونگذار همواره تجارت و بازرگانی مواد دخانی به طور اعم و واردات و صادرات سیگار را به طور اخص از حقوق انحصاری دولت دانسته و سیگارت و سایر کالاهای دخانی را با عنوان کالای مجاز مشروط معرفی کرده که هر چند کالای مجاز محسوب میشوند ولی تجارت آنها به دلیل انحصار دولتی مشروط به اخذ مجوز از دولت است. طبق ماده 1 قانون اصلاح قانون انحصار دخانیات مصوب 1310، مواد 5، 8 و 12 قانون اساسنامه شرکت دخانیات ایران و ماده 4 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، کلیه عملیات بازرگانی دخانیات شامل واردات، صادرات، خرید و فروش و توزیع سیگار و سایر مواد دخانی در انحصار دولت قرار داده شده و دولت با انعقاد قراردادهای عاملیت و یا اخذ تعهدات و تضامین لازم در چارچوب قانونی مدنی و ماده 10 آن و سایر الزامات قانونی حسب مورد اقدام به صدور مجوز یا پروانه صادرات و واردات و توزیع کالای دخانی مینماید و هرگز ملزم به واگذاری دائمی یا موقت بخشی از حق انحصار خود از طریق قراردادهای عاملیت مجاز و صدور مجوز برای کلیه شرکتها و موسسات تجاری نمیباشد. هیات وزیران طی تصویب نامه شماره 80681/ت 46360 ه- مورخ 27/4/1391، وظایف و اختیارات حاکمیتی را از شرکت دخانیات منتزع و به وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقال داده است. لذا دولت جمهوری اسلامی ایران، حقوق مربوط به انحصار شرکت دخانیات به شرح مذکور در قوانین فوق الذکر را به وزارت صنعت، معدن و تجارت (مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور) واگذار کرده است. به دنبال صدور فرمان مورخ 12/4/1381 مقام معظم رهبری در خصوص تشکیل ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، این ستاد تشکیل شد و به موجب بند 7 مصوبه جلسه 52 این ستاد در تاریخ 13/2/1384 مقرر شد که کلیه 6 قلم کالاهای مکشوفه قاچاق که ردیف 6 آن کالاهای دخانی میباشد، معدوم شده و سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی از عرضه و فروش این 6 قلم کالا اکیداً خودداری مینماید. ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال 1387 و در جلسه 89 خود، دستورالعمل مورد شکایت را وضع کرد و در ماده 39 آن مقرره شد، شرکت دخانیات براساس شروط ضمن عقد با شرکتهای وارد کننده فرآورده های دخانی کالاهای قاچاق مکشوفه تقلبی و غیر تقلبی مربوط به این شرکتها را که در داخل کشور دارای نمایندگی مجاز هستند، منهدم و بهای فروش آنها را بر اساس نرخ مصوب از نمایندگی های مجاز اخذ و به حساب خزانه واریز مینماید. متعاقباً ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز بند 7 مصوبه جلسه 52 را که در مورد معدوم کردن کالاهای قاچاق بود، حذف کرد و موضوع معدوم کردن کالای قاچاق دخانی مذکور در ماده 39 مقرره مورد شکایت منتفی گردید. اما موضوع وصول معادل بهای فروش کالای قاچاق دخانی از نمایندگی های مجاز شرکتهای تولید کننده کالای قاچاق دخانی لغو نشده و به قوت خود باقی است. 2- دولت جمهوری اسلامی ایران براساس قوانین مختلف، مجوز رسمی عاملیت مجاز در امر واردات سیگار تولیدی یک شرکت خارجی را فقط به نماینده انحصاری آن شرکت تولید کننده خارجی در ایران اعطا می کند و معادل 100 درصد بهای تمام شده واردات قانونی سیگار تولیدی آن شرکت خارجی را تحت عنوان انواع حقوق و عوارض دولتی از شرکت فوق دریافت می کند. نظر به اینکه چنانچه سیگار قاچاق تولیدی یک شرکت خارجی که در ایران مجوز عاملیت رسمی و انحصاری واردات را دارد کشف گردد، ولو آنکه آن شرکت یا نماینده رسمی آن دخالت مستقیم در امر قاچاق نداشته و قاچاقچی واقعی مجازات گردد، باز هم مهم ترین منتفع قاچاق سیگار به ایران خود شرکت تولید کننده خارجی میباشد که سهمی مهم از بازار سیگار ایران را خواهد داشت، لذا نماینده رسمی و عامل انحصاری آن شرکت وفق مقرره مورد شکایت (ماده 39 دستورالعمل) تعهدات لازم را در قالب یک تعهدنامه مستقل موضوع ماده 10 قانون مدنی می سپارد تا معادل قیمت بهای فروش سیگارهای قاچاق تولیدی همان شرکت خارجی را بر اساس نرخ مصوب به خزانه واریز نماید. بنابراین ماهیت مبلغی که از شرکت دریافت میشود هرگز مجازات و جریمه موضوع مواد 18 و 53 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نیست، بلکه جبران خسارتی است که در اثر واردات قاچاق سیگار تولیدی یک شرکت خارجی وارد میشود. این تعهدنامه که در راستای جبران خسارت ناشی از قاچاق سیگار منعقد میگردد تابع توافق طرفین و ماده 10 قانون مدنی و الزامات حقوق قراردادها میباشد. 3- شرکت الکوزی آریا البرز تعهدات مالی خود را در خصوص جبران خسارت وارده انجام نداده و تعهد نامه ای کتبی مبنی بر جبران خسارت موضوع ماده 39 دستورالعمل مورد شکایت را به امضا رسانده است. ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در دستورالعمل مورد شکایت هیچ شان قانونگذاری و وضع مجازات برای خود قائل نبوده و استناد به اصل شخصی بودن جرم و مجازات و یا ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با مواد 18 و 53 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز وجاهت حقوقی ندارد. زیرا مخاطب دستورالعمل مورد شکایت، شرکتهای وارد کننده کالاهای دخانی هستند و مخاطب مواد قانونی فوق قاچاقچیان و مرتکبین بزه قاچاق میباشند. 4- وزارت صنعت، معدن و تجارت وفق بندهای 1، 4 و 5 مصوبه 80681/ت 46360 ه- مورخ 27/4/1391 هیات وزیران مکلف به وصول حقوق دولت وفق مفاد قرارداد های عاملیت واردات و تعهد نامه رسمی داده شده به این وزارتخانه میباشد و در راستای اجرای موازین فوق اقدام به مطالبه وجه کرده است. 5- شاکی با تحریف تفاسیر شورای محترم نگهبان در خصوص اصل 127 قانون اساسی، مدعی شده است که در نظر شورای نگهبان کلمه دستورالعمل مورد استفاده قرار گرفته است. در حالی که در نظریات شورای نگهبان در خصوص این اصل اعلام شده است که اصل 127 مربوط به امور اجرایی است و شامل تصویب نامه ها، آییننامه ها و اساسنامه ها نمی شود. بنابراین، دستورالعمل مورد شکایت بر اساس اختیارات ناشی از اصل 127 قانون اساسی تدوین و ابلاغ گردیده و هیچ خللی بر آن وارد نمیباشد.
نماینده حقوقی ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز به موجب لایحه تقدیمی ثبت شده به شماره 97-1888-9 در دفتر اداره کل هیات عمومی مواردی را در پاسخ به دادخواست شاکیان مطرح کرده است. که عیناً منطبق با مفاد لوایح تقدیمی توسط مدیر کل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت میباشد.
نظریه تهیهکننده گزارش: براساس ماده 14 قانون جامع کنترل و مبارزه ملّی با دخانیات مصوب 1385: «عرضه، فروش، حمل و نگهداری فرآوردههای دخانی قاچاق توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی ممنوع و مشمول مقررات راجع به قاچاق کالا است.» در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392 حکم خاصی در خصوص قاچاق سیگار و سایر فرآوردهای دخانی بیان نشده است و در این خصوص باید به احکام کلّیتر این قانون مراجعه کرد. وزارت صنعت، معدن و تجارت در لایحه دفاعیه خود به درستی تصریح کرده است که براساس موازین قانونی مختلف از جمله مواد 1 و 3 قانون اصلاح قانون انحصار دخانیات، ماده 5 قانون اساسنامه شرکت دخانیات ایران، ماده 4 قانون جامع کنترل و مبارزه ملّی با دخانیات و ماده 13 آییننامه اجرایی قانون مذکور، سیگار از جمله مصادیق کالاهای مجاز مشروط میباشد. یعنی کالایی است که اگرچه مجاز است، ولی تجارت آن به دلیل وجود انحصار دولتی مشروط به اخذ مجوز از دولت میباشد. در بند «ج» ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392، کالای مجاز مشروط تعریف شده است و براساس این تعریف: «کالای مجاز مشروط، کالایی است که صدور یا ورود آن علاوه بر انجام تشریفات گمرکی حسب قانون نیازمند به کسب مجوز قبلی از یک یا چند مرجع ذیربط قانونی است.» بنابراین، با عنایت به این تعریف و با توجه به موازین قانونی مختلفی که بر لزوم اخذ مجوز قبلی از دولت برای واردات سیگار تاکید دارند، این امر محرز میشود که سیگار از جمله مصادیق کالای مجاز مشروط (موضوع تعریف بند «ج» ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز) میباشد. در ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مقرر شده است که: «هر شخص که مرتکب قاچاق کالا و ارز و حمل و یا نگهداری آن شود، علاوه بر ضبط کالا یا ارز، به جریمههای نقدی زیر محکوم میشود:
الف. کالای مجاز: جریمه نقدی یک تا دو برابر ارزش کالا
ب. کالای مجاز مشروط: جریمه نقدی معادل یک تا سه برابر ارزش کالا
پ. کالای یارانهای: جریمه نقدی معادل دو تا چهار برابر ارزش کالا
با توجه به حکم مقرر در این ماده روشن است که قانونگذار اولاً با ذکر عبارت «هر شخص که مرتکب قاچاق کالا و ارز و حمل و یا نگهداری آن شود.» جنبه شخصی ارتکاب جرم قاچاق را مدنظر داشته و دامنه شمول مرتکبین آن را به اشخاص دیگر و از جمله نمایندگیهای مجاز وارد کننده کالای قاچاق شده که دخالتی در قاچاق کالا ندارند، توسعه نداده است. ثانیاً قانونگذار جریمه نقدی مشخصی را نیز برای مرتکبین قاچاق کالای مجاز مشروط که سیگار هم از مصادیق آن میباشد، تعیین کرده است و از این رو، وضع هرگونه جریمه نقدی دیگر توسط ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز برای قاچاق کالاهای مجاز مشروط در حکم قانونگذاری بوده و خارج از حدود اختیارات این ستاد میباشد. بنا به مراتب فوق، بند 39 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالای دخانی مصوب 1387 مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز بوده و ابطال آن قابل پیشنهاد است. تهیهکننده گزارش: دکتر زینالعابدین تقوی
رای هیات تخصصی
به موجب ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392، یکی از اهداف تشکیل ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، پیشگیری از ارتکاب جرم قاچاق میباشد و مصوبه مورد شکایت نیز در راستای پیشگیری از ارتکاب جرم قاچاق مقرر کرده است که پس از انهدام فرآوردههای دخانی مکشوفه، بهای فروش آنها براساس شروط ضمن عقد از شرکتهایی که دارای نمایندگی مجاز فروش فرآوردههای فوق هستند، اخذ شود. در حقیقت، با توجه به اینکه براساس ماده 4 قانون جامع کنترل و مبارزه ملّی با دخانیات مصوب 1385: «سیاستگذاری، نظارت و مجوز واردات انواع مواد دخانی صرفاً توسط دولت صورت میگیرد.» و با عنایت به اینکه به موجب تصویبنامه شماره 80681 ت 46360 ه- مورخ 27/4/1391 هیات محترم وزیران، حقوق دولت در خصوص انحصار دخانیات از شرکت دخانیات ایران منتزع و به وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقال یافته؛ بنابراین وزارتخانه فوق میتواند برمبنای این صلاحیت و در چهارچوب ماده 10 قانون مدنی اقدام به انعقاد قراردادهای عاملیت با نمایندگان فروش فرآوردههای دخانی نماید تا این نمایندگان با سپردن تضامین لازم متعهد شوند که معادل بهای فروش سیگارهای قاچاق تولیدی شرکت خارجی مورد نمایندگی خود را به حساب خزانه واریز کنند. بنا به مراتب فوق، نظر به اینکه مقرره مورد شکایت براساس قراردادهای وزارت صنعت، معدن و تجارت با نمایندگان فروش فرآوردههای دخانی تنظیم شده و تعهد نمایندگان فروش فرآورده های دخانی به پرداخت بهای فروش کالاهای دخانی قاچاق مبتنی بر شروط ضمن عقد میباشد، بنابراین مصداق مجازات و جریمه نبوده و وضع آن مغایرتی با قانون نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویبکننده آن نمیباشد، لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست محترم دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است.
سید کاظم موسوی- رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری