شماره دادنامه: 140431390001748498
تاریخ دادنامه: 1404/07/15
شماره پرونده: 0208058
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی سبحانی نیا
طرف شکایت: وزارت نیرو- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 4-5 و 4-11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/04/04 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (30 شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای 4-5 و 4-11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/04/04 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (30 شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"1- مستند به بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری و اصل لاضرر و قاعده اتلاف و قاعده ضمان (علی الید) و قاعده مصلحت در راستای اصل 50 قانون اساسی و اصل 156 مبنی بر عدم اضاعه حقوق عمومی و نقض مالکیت ملّی ثروت عمومی و به جهت خروج حدود اختیارات و صلاحیت‌های قانونی و عدم تجاوز از آن و اصل حاکمیت قانون و اصل انتظار مشروع و ترتّب حقوق اساسی بر حقوق عادی، آیین‌نامه‌ها و نظامات و توافق‌نامه‌ها و تاکید بر اولویت اصل بنیادین حفاظت از محیط زیست کشور، ضمن ابراز نگرانی نسبت به تملّک و تصاحب بستر و کرانه رودخانه‌ها از سوی شرکت‌های دولتی و از بین بردن مالکیت عمومی و ملی ابراز می‌دارد مستند به 24، 25 و 26 قانون مدنی و اصل 45 قانون اساسی مقدمه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوّب 1358، بیان شده است که طبق موازین اسلام زمین موات، ملک کسی شناخته نمی‌شود و در اختیار دولت اسلامی است و برابر ماده 1 قانون توزیع عادلانه آب مصوّب سال 1361، ذیل فصل اول با عنوان «مالکیت عمومی و ملّی آب» مقرّر داشته است: «براساس اصل 45 قانون اساسی آب‌های دریاها و آب‌های جاری در رودها و انهار طبیعی و دره‌ها و هر مسیری طبیعی دیگر اعم از سطحی یا زیرزمینی از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی است و طبق مصالح عامه از آنها بهره‌برداری میشود. مسیولیت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره‌برداری از آنها به دولت محوّل میشود.» و برابر ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب: «بستر انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و رودخانه‌ها اعم از این که دایم یا فصلی داشته باشند و مسیلها و بستر مرداب و برکه‌های طبیعی در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است.» برابر ماده (1) قانون حفاظت و بهره‌برداری از منابع آبزی جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1374، «منابع آبزی، آب‌های تحت حاکمیت و صلاحیت جمهوری اسلامی ایران را ثروت ملّی تلقّی کرده و حفظ و حراست از آن را از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران دانسته است.»
2- دولت نمی‌تواند انفال را در جهت جبران هزینه های خود به فروش یا مصرف برساند.
3- در اموال عمومی، دولت مالک ملک نیست. بلکه حق ولایت غیر مالکانه و صرفاً رابط نظارت، اداره و نگهداری است.
4- در سال 1401، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در جلسه شصت و هفتم، مصوبه مولّدسازی دارایی‌های دولت را به تصویب رساند. بر طبق این مصوبه، هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت به منظور شناسایی و تعیین تکلیف اموال غیرمنقول مازاد دولتی تشکیل گردید. کلّیه دستگاه ها، سازمان ها، واحدها و سایر عناوین دولتی و وابسته و تابعه دولت از جمله وزارتخانه‌ها، موسسات و دانشگاه ها، شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و موسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی و همچنین دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از این که قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقرّرات عام تبعیت نمایند، نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملّی نفت ایران، شرکت ملّی گاز ایران، شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و دریانوردی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، شرکت ملّی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران و دیگر شرکت‌هایی که کنترل و مدیریت آنها در اختیار دولت یا موارد فوق است، مشمول این مصوبه دانسته است.
در مصوبه مورد اعتراض با صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی کشور به نام وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای، «اموال و ثروت‌های عمومی» به «اموال دولتی» تبدیل گردیده، و هر آن، امکان شناسایی آنها به عنوان اموال مازاد دولتی و قرار گرفتن در فهرست واگذاری و فروش اموال مازاد وجود خواهد داشت و شورای نگهبان قانون اساسی در نظریه شماره 6101 مورخ 1361/08/08 پیرامون «طرح توزیع عادلانه آب»، اعلام می دارد: «در ماده 1 این که آب‌ها را از انفال ذکر نموده شرعاً صحیح نیست و پیشنهاد میشود نوشته شود از مشترکات است و در اختیار دولت است.»
بر این مبنا تقاضای ابطال بندهای 5 و 11 ماده (4) تفاهمنامه منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو به شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/04/04 با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره‌های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه‌ای سراسر کشور (30 شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 تاریخ 1402/04/04
با استعانت از خداوند متعال و در استمرار همکاری های بین وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور؛ موضوع اقدام های مشترک و تفاهم نامه ثبتی و برنامه اجرایی آن و نظر به نشست مشترک بین مدیران وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور جهت رفع موانع و محدودیت ها و نیز تسریع در صدور اسناد مالکیت حدنگاری و همچنین تثبیت حقوق ارتفاقی وزارت نیرو و شرکت های زیر مجموعه در جهت صیانت از اموال دولت و جلوگیری از هرگونه دخل و تصرّف اشخاص و مستندسازی اموال غیرمنقول تحت اختیار و مالکیت وزارت نیرو در راستای اجرای اصل 45 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و استمرار اجرای قانون جامع حدنگاری (کاداستر) قانون توزیع عادلانه آب خاصه ماده 2 و تبصره های آن، ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت و. .. این تفاهم نامه بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به نمایندگی آقای دکتر حسن بابایی معاون رییس قوه قضاییه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که در این تفاهم نامه به اختصار، نام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور «سازمان» نامیده میشود. از یک طرف و وزارت نیرو به نمایندگی آقای مهندس علی اکبر محرابیان وزیر نیرو که در این تفاهم نامه به اختصار نام وزارت نیرو «وزارت» نامیده میشود به شرح ذیل منعقد می‌گردد و طرفین ملزم به رعایت کلّیه مفاد آن می‌باشند.
...............................
4- تعهّدها:
..............................
5-4- با عنایت به تکلیف قانونی، شرکت های زیرمجموعه وزارت نیرو نسبت به ارایه درخواست با امضای بالاترین مقام شرکت متضمن نقشه و مدارک و مستندات محدوده مورد نظر اقدام و پیگیری موثر جهت اخذ اسناد مالکیت بستر تمام آبراهه ها و پیکره های آبی در سطح کشور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت نیرو (شرکت آب منطقه ای ذی ربط) از طریق ادارات ثبت اسناد می نمایند.
............................
11-4- در راستای تعیین تکلیف اراضی فاقد سابقه ثبتی تحت تولیّت و در اختیار وزارت و شرکت های زیر مجموعه سازمان با استفاده از ظرفیت های قانونی، از جمله قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند مصوّب 1390 همکاری و تسهیلات لازم را برای صدور اسناد مالکیت املاک مذکور که با اقرارنامه رسمی، صلح نامه، اسناد عادی یا مبایعه نامه و. .. خریداری نموده اند، معمول خواهد نمود.
...............................
این تفاهم نامه در شش بند و سه نسخه تهیه و تنظیم و تمامی توافق نامه های حاصل در چهارچوب این تفاهم نامه برای طرفین لازم الاجراست.- وزیر نیرو- معاون رییس قوه قضاییه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره /1402/72966/410 د مورخ 1402/12/27 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
" 1- مطالب مطروحه مبنی بر این که اسناد مالکیت صادره بستر رودخانه ها به نام وزارت نیرو یا قوه مجریه یا در مالکیت آنها است، مقرون به صحّت نیست و اساساً این اسناد از باب مالکیت اداری (مدیریتی) بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران (که همانا حکومت جمهوری اسلامی ایران است) صادر می‌گردد و نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران در مقوله مدیریت و اداره کلی آنها (حفاظت و نگهداری بستر رودخانه ها از طریق اقدامات اجرایی و قضایی و امثالهم) در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی به وزارت نیرو سپرده میشود، هر چند که این امر، نافی وظایف دستگاه های اجرایی دیگر در انجام وظایف قانونی خود در رودخانه ها (مانند پیشگیری و ممانعت و جلوگیری از آلودگی منابع آب یا حفاظت از اکوسیستم آنها) نخواهد بود.
2- صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه ها، ناشی از تکلیف قانونگذار در مواد 3 و 9 قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور (مصوّب 1393) مبنی بر صدور سند مالکیت حدنگار برای کلّیه املاک تحت اداره وزارت نیرو می‌باشد. تثبیت مالکیت اموال دولتی و صدور اسناد مالکیت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارتخانه متولی مندرج در قانون، به معنا و مفهوم مالکیت در حقوق خصوصی نبوده و مالکیت در حوزه حقوق عمومی به مفهوم دستگاه می‌باشد که اراده خود را از طریق قانون و مجاری ذیربط اعمال می‌نماید.
3- شایان ذکر است سابقاً تفاهمنامه سه‌جانبه مورخ 1397/04/19 فی‌مابین وزارت نیرو، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به همین دلیل مورد شکایت واقع و دادنامه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 9909970905811726 مورخ 1399/11/07 مبنی بر عدم ابطال توافق نامه مذکور صادر و اشعار می‌دارد؛ تفاهمنامه سه‌جانبه مورخ 1397/04/19 مغایر قانون و خارج از اختیار وضع نشده است و بند 2 تفاهمنامه یاد شده هم تصریح دارد که «بستر رودخانههای دایمی و فصلی، مسیلها و انهار طبیعی تعیین شده توسط وزارت نیرو، مشمول اخذ سند توسط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری نمی‌گردند و چنانچه قبلاً به اشتباه سند بستر رودخانه به عنوان مصادیق مذکور صادر شده باشد از طریق واحدهای ثبتی با هماهنگی ادارات منابع طبیعی و آبخیزداری اصلاح میشود»، که در متن تفاهمنامه نیز (بند 4-6) به عنوان مستند قانونی به آن اشاره شده است. رای به عدم ابطال صادر گردیده است و دادنامه مذکور در اختلاف نظر این وزارت با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری برای صدور اسناد بستر رودخانه‌ها و آبراهه‌های کشور عزیز اسلامی ایران؛ قاطع و رافع اختلاف فی‌مابین می‌باشد و همچنین به موجب دادنامه قطعیت یافته هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره 140231390000238703 مورخ 1402/02/05 بر صلاحیت انحصاری وزارت نیرو (شرکت های آب منطقه ای استان ها) در تعیین بستر رودخانه ها و عدم تسرّی مالکیت اشخاص بر بستر رودخانه ها مورد حکم واقع گردیده است. به عبارت دیگر به موجب تفاهم نامه مذکور، مالکیت بستر رودخانه‌ها در اختیار وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای قرار نمی‌گیرد. لذا موجبی برای ابطال آن متصوّر نمی‌باشد.
النهایه با تاکید بر این نکته که اسناد مالکیت صادره در محدوده‌های مزبور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران بوده و ذکر نام وزارتخانه یا شرکت‌های دولتی صرفاً جنبه نمایندگی داشته و با عنایت به این که، دادنامه قطعیت یافته هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و نیز دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موید تجویز و لزوم صدور سند مالکیت بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت نیرو می‌باشد، لذا تقاضای رسیدگی و اتّخاذ تصمیم شایسته مبنی بر ردّ شکایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47024 مورخ 1404/06/12 اعلام کرده است که:
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0208058 مورخ 1404/01/18 ؛
موضوع بندهای 4-5 و 4-11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/04/04 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو، در جلسه مورخ 1404/05/29 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
- از آنجا که تعدادی از موارد ذکر شده براساس شرع و آن گونه که در اصل 45 قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است، با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقّی شده است- هرچند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کند- اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است، نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/07/15 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47024 مورخ 1404/06/12 در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «از آنجا که تعدادی از موارد ذکرشده براساس شرع و آنگونه که در اصل 45 قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است، با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقّی شده است- هرچند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کند- اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق بند 4-5 و 4-11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/22340/60/100 مورخ 1402/04/04 منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری