شماره پرونده: ه- ع/0002090 شماره دادنامه: 140009970906011250 تاریخ: 9/11/1400
شاکی: آقای حسن احتسابی چافجیری
طرف شکایت: استانداری گیلان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 24895/12/88/90 مورخ 1399/12/13 صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان
شاکی دادخواستی به طرفیت استانداری گیلان به خواسته ابطال بخشنامه شماره 24895/12/88/90 مورخ 13/12/1399 صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
با عنایت به اینکه مستفاد از دادنامه شماره 336 مورخ 20/6/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی هیات های مصرح در قانون کار به طرفیت از دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری حصراً به دعاوی کارگران موضوع ماده 124 این قانون مربوط بوده و به دیگر اشخاص تسری ندارد و توجه به مفاد دادنامه 1088 مورخ 17/10/1399 وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایت اشخاص غیر از مشمولین ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری در صلاحیت هیات های مصرح قانون کار نمیباشد، لذا علیرغم ابلاغ دادنامه مذکور بعضاً مشاهده شده است که این هیات ها کمافی السابق نسبت به پذیرش صلاحیت و رسیدگی و صدور حکم محکومیت دوایر دولتی از جمله در نمونه پیوست اقدام می نمایند. علی ایحال از آنجائی که بر اساس تبصره ذیل ماده 109 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تبعات عدم اجرای آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری پیش بینی شده است که در راستای حفظ حقوق دولتی، در صورت مشاهده عمل برخلاف آراء مارالبیان، بر اساس تبصره مذکور عمل و تبعات قانونی امر بر عهده مستنکف/مستنکفین خواهد بود.
مراتب جهت آگاهی و دستور اقدام لازم به حضور ارسال میگردد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1-به استناد مفاد مواد 157 تا 166 قانون کار هیات تشخیص و هیات حل اختلاف دو مرجع قضاوتی مستقل از وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی یا هر نهاد دیگری هستند و حق دخالت در تصمیمات و اعمال مراجع حل اختلاف برای استانداری گیلان و یا هر نهاد و سازمان دیگری وجود ندارد. بنابراین اگرچه از لحاظ تشکیلاتی مراجع حل اختلاف کار در محل ادارات تعاون کار و رفاه اجتماعی تشکیل شده و وابسته به قوه مجریه هستند، اما از نظر قانون، قوه مجریه حق دخالت در تصمیمات آنان را ندارد و مراجع دادرسی کار دارای استقلال سازمانی هستند.
2- استخدام اشخاصی که نیروی کار خود را در اختیار دیگری می گذارند و در برابر دریافت حقوق یا مزد به استخدام او در می آیند خواه طرفشان فرد باشد یا شرکت یا موسسه یا دستگاه باید بر اساس ملاک های مشخصی باشد و حمایت قانون یا مقررات استخدامی معینی را دارا باشند. در مواردی که شمول مقررات استخدامی خاص نسبت به فردی مورد تردید باشد، در صورت انجام کار تابع توسط فرد، وی مشمول قانون کار خواهد بود. زیرا، شمول قانون کار نسبت به تمامی کسانی که کار تابع مشتمل بر (1- تبعیت حقوقی (دستوری) 2- تبعیت اقتصادی و 3- انجام کار به صورت شخصی «کارگران») انجام می دهند و کارفرمایان صحیح است و رابطه شان از مصداق های رابطه کارگری و کارفرمایی به شمار می آید و «اصل» محسوب میشود.
3- به استناد ماده 188 قانون کار «اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات استخدامی... مشمول مقررات این قانون نخواهند بود» از این رو در مواردی که شمول مقررات استخدامی (خواه قانون استخدام کشوری «مدیریت خدمات کشوری» و خواه مقررات استخدامی خاص) نسبت به فردی مسلم باشد، در عدم شمول مقررات کار نسبت به او تردیدی وجود ندارد.
4- با عنایت به مقدمه آیین دادرسی کار مصوب 7/11/1391 یکی از اصول 5 گانه و خاص دادرسی کار همانا اصل «فنی و تخصصی بودن» رسیدگی است به این معنا که مرجع در خصوص هر پرونده شکایتی یا دعوای مطروحه باید به طور خاص و جزیی و با توجه به ادعاهای مطرح شده و ادله ابرازی از سوی اصحاب دعوی و مستندات موجود به دعوا رسیدگی و امکان صدور حکمی کلی بدون مد نظر قرار دادن شرایط و مستندات خاص هر پرونده برای مراجع حل اختلاف کار وجود نداشته و دادرسین کار از صدور چنین احکامی منع گردیده و با عنایت به اهمیت موضوع، این شیوه از رسیدگی (فنی و تخصصی بودن رسیدگی) یکی از اصول خاص و 5 گانه دادرسی کار قرار گرفته و بدان اشاره شده است و بر همین اساس تلقی و اظهار نظر نویسنده بخشنامه (مدیر کل محترم دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان) خطاب به مدیر کل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان گیلان در خصوص تشخیص صلاحیت بعضی از هیات ها (مراجع حل اختلاف کار) مبنی بر رسیدگی و صدور حکم در خصوص شکایات اشخاصی که به طرفیت دوایر دولتی اقامه دعوا نمودهاند و تلقی موضوع به عنوان استنکاف مدیر کل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان گیلان یا روسای هیات ها از آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری با ابعادی چنین گسترده (رونوشت بخشنامه به تمامی مدیران دستگاه های اجرایی استان صادر شده است) جدای از اینکه خلاف اصل فنی و تخصصی بودن رسیدگی در دادرسی کار بوده، مضافا دخالت آشکار در صلاحیت اعطایی از سوی قانون گذار به مراجع حل اختلاف کار و نیز نقض اصل استقلال مراجع حل اختلاف کار میباشد.
5- آرای شماره 199 مورخ 17/2/1398 و 915 مورخ 8/5/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دلالت بر ممنوعیت دخالت در تصمیم گیری مراجع حل اختلاف کار و نقض اصل استقلال این مراجع دارد. اما بخشنامه معترض عنه دلالت بر تلقی نادرست جایگاه مدیرکل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان در مراجع حل اختلاف کار، اعمال فشار بر روند دادرسی هیات های پیش بینی شده در قانون کار (مراجع حل اختلاف کار)، دخالت در تصمیم گیری مراجع حل اختلاف کار و نقض اصل استقلال این مراجع داشته و از حدود اختیارات مدیرکل محترم دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری خارج بوده، لذا خواستار ابطال بخشنامه مذکور می باشم.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به موجب لایحه شماره 13383/12/80/1400 مورخ 4/7/1400 به طور خلاصه توضیح داده است که:
ایرادات شکلی:
1- نظر به تبصره ذیل ماده 3 قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب 1316، احکام موضوع قانون راجع به وظایف و اختیارات استانداران مصوب 1339 به ویژه ماده 1 و نیز ماده 2 لایحه قانونی اختیارات استانداران کشوری جمهوری اسلامی ایران مصوب 1359، نظارت و بازرسی بر کلیه دستگاه های دولتی و عمومی از اختیارات استانداری میباشد و استاندار نماینده عالی دولت در اجرای سیاست های آن محسوب میشود از این رو با توجه به شرح وظایف دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری در راستای ارایه طریق، ابلاغ آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دستگاه های اجرایی که فوریت در اجرای آن میتواند از تضییع حقوق بیت المال جلوگیری نماید، دادنامه شماره 1088 مورخ 18/9/1399 و 336 مورخ 20/6/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دستگاه های اجرایی ابلاغ شد، فلذا این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف استانداری نمیباشد.
2- مرقومه موضوع شکایت مکاتبه اداری بوده و بخشنامه محسوب نمی شود. مکاتبه مذکور خطاب به مدیرکل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان بوده فلذا شخصیت حقوقی وی منصرف از اعضای هیات های مصرح قانون کار میباشند و خلط آن با یکدیگر توسط شاکی امری ناصواب است چرا که ابلاغ این مکاتبه تکلیفی برای هیات ها از جهت آمره بودن ایجاد نکرده و هم اکنون نیز علیرغم فحوی مکاتبه، هیات ها به موضوعات متنازع فیه به شرح بعدی رسیدگی می نمایند.
3- مکاتبه موضوع شکایت فاقد امر الزام آور بوده و صرفاً اطلاع رسانی از بعد دفاعیه دستگاه های اجرایی به منظور نقض آراء هیات های کار در محاکم عمومی میباشد.
ایرادات ماهوی:
1- مستفاد از ماده 157 قانون کار هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما و کارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار، قرارداد کارآموزی، موافقت نامه های کارگاهی یا پیمان های دسته جمعی باشد... حل و فصل خواهد شد. همانطور که مشخص است در این نص عبارت کارفرما، کارگر و کارآموز و قرارداد که بر مواد 1-2-3-4-7-9 قانون کار دلالت دارد، از اهمیت برخوردار است فلذا نظر به اینکه در امور اداری اصل بر عدم اختیار است مگر به تصریح قانون و در قوانین و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه های اجرایی عمدتاً استخدام و به کارگیری بر 4 نوع حصر شده که عبارت است از: رسمی، پیمانی، قراردادی و کارگری که نوع کارگری آن موضوع تبصره 1 ماده 4 قانون استخدام کشوری و نیز ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری منحصراً تابع قانون کار میباشند. از این رو هرگونه جذب و به کارگیری دیگری قانوناً غیر ممکن است. به عبارتی هر نوع به کارگیری خارج از حالات و مجوزات و تشریفات قانونی گفته شده، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و تکالیف دستگاه های اجرایی محسوب میشود که در تبصره ذیل ماده 51 و ماده 52 قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز از مجوزات این قانون، تصرف غیر قانونی در اموال عمومی اطلاق شده است و در ماده 598 و 602 قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات این امر وصف کیفری دارد. بنابراین وصف مجرمانه موصوف به طرفیت شخصیت حقوقی دستگاه اجرایی حق مکتسبه به همراه نمی آورد تا هیات های رسیدگی کار نسبت به آن رای صادر نمایند چرا که مرجع رسیدگی به امر یاد شده یا محاکم کیفری از جمله دادسرا بوده و یا دیوان عدالت اداری از حیث احراز وقوع تخلف و مرجعیت قانون کار صرفاً در خصوص مشمولانی که وفق مواد گفته شده به عنوان کارگر با طی تشریفات قانونی و اخذ مجوز در دستگاه اجرایی به کارگیری شده اند حصر شده و قابل توسعه در موارد دیگر نیست.
2- بر اساس ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقوقی یا حقوقی به کیفیت مطروحه در بند های سه گانه این ماده در حیطه صلاحیت دیوان عدالت اداری است فلذا شکایت از دستگاه و نیز مامور دولتی در کلیه موارد اعم از موضوعات کار به غیر از انحصار مربوط به کارگران دستگاه های اجرایی موضوع قوانین ما نحن فیه استخدامی، در صلاحیت دیوان عدالت اداری میباشد. نظر به اینکه وفق ماده 188 قانون کار، اشخاص تابع قانون استخدام کشوری و دیگر قوانین و مقررات استخدامی مستثنی از قانون کار محسوب میشوند و اشخاص وفق قوانین جاری کشور از جمله قانون تجارت حمل بر دو شخصیت حقیقی و حقوقی میشوند و با توجه به اطلاق عبارت اشخاص در این ماده، کلیه شخصیت های حقوقی اعم از دستگاه های اجرایی نیز تابع آن محسوب میشوند که علی القاعده در صورت تبعیت از قوانین و مقررات استخدامی خاص، مستثنی از قانون کار بوده و صرفاً در مواردی که قوانین و مقررات استخدامی ایشان تجویز کرده باشد، تابع قانون کار محسوب خواهند شد. از این رو توسعه شمولیت قانون کار در مواردی از رابطه کاری که در قوانین و مقررات استخدامی دستگاه های اجرایی پیش بینی نشده است امکان صلاحیت هیات های رسیدگی موضوع قانون کار را به دعاوی مربوطه ممکن نمینماید به عنوان مثال دعوای افرادی که بر خلاف قانون توسط اراده فاسد ماموران دستگاه های اجرایی به کارگیری شده اند، نمی تواند حقی را ناشی از اجرای قوانین کار برای آنها به وجود آورد و صرفاً مرجع تظلم خواهی ایشان دیوان عدالت اداری، از حیث احراز وقوع تخلف خواهد بود. لذا حائز اهمیت است که صلاحیت دو گانه در امر مذکور مترتب نخواهد بود به عبارتی هم امکان شکایت به هیات های مصرح قانون کار در خصوص افراد بکارگرفته شده قانونی وجود داشته باشد و هم امکان رسیدگی در شعب دیوان. از این رو همان طور که بیان شد، مرجعیت قضایی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به این دسته از دعاوی صاحب صلاحیت میباشند.
3- مکاتبه مورد اعتراض شاکی محترم متعرض به صلاحیت ذاتی هیات های رسیدگی نبوده و اتفاقاً تاکید مینماید که رسیدگی دعاوی مشمولان قانون کار از جمله مشمولان ماده 124 میبایست توسط هیات های کار صورت پذیرد اما بدیهی است که ادعای سایر افراد علیه دستگاه های اجرایی که دارای قوانین و مقررات استخدامی خاص، حسب حکم ماده 188 قانون کار، قابل رسیدگی نیست چرا که در صلاحیت ذاتی هیات های موضوع قانون کار به غیر از موضوع کارگران مصرح در قوانین استخدامی حکم به اعاده به کار یا محکومیت مالی دستگاه اجرایی ممکن نیست زیرا اولاً به حکم تحذیر از ایجاد تعهد زائد بر اعتبار موضوع مواد 92 قانون محاسبات عمومی، بند ح ماده 28 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 مصوب 1393 و ماده 71 قانون احکام دائمی توسعه و بند ت ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه، هر نوع محکومیت ناشی از آراء اداره کار در خصوص دعاوی افراد خارج از موضوع تبصره ذیل ماده 4 قانون استخدام کشوری و ماده 124 قانون مدیریت و نظایر آن، زائد بر اعتبار محسوب میگردد و تادیه آن جرم است. ثانیاً وفق تبصره ذیل ماده 16 قانون گزینش، هرگونه پرداختی بدون تائیدیه گزینش خلاف قانون است که با توجه به عدم اخذ مجوزات قانونی جذب این دسته از افراد، محکومیت های هیات های کار به نفع افراد موصوف صراحتاً خلاف قانون مارالبیان خواهد بود. ثالثاً محکومیت های هیات های مصرح قانون کار برای افراد فاقد رابطه قانونی کار با دستگاه اجرایی، تکلیفی برای دستگاه های صادر کننده مجوز و نیز تامین کننده بودجه مانند سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه ایجاد نمی کند و در واقع محکومیت های این هیات ها مبنی بر اعاده به کار، اساساً منجربه جذب مازاد بر نیاز و خارج از تشریفات قانونی و بدون مجوز سازمان های اخیر الذکر خواهد شد که متاسفانه رویه فعلی این هیات ها تا کنون چنین تالی فاسد گسترده ای را به همراه داشته است.
4- سال هاست که برخی از افراد ضمن تبانی با ماموران دولتی و عمومی غیر دولتی، طی آراء هیات های موضوع قانون کار که عمدتاً بدون حضور عضو قضایی تشکیل میشود، بدون تشریفات و مجوزات قانونی، به خدمت به دستگاه های اجرایی اعاده شدند و یا به نحوی سابقه دولتی یا عمومی غیر دولتی برای خود ایجاد و نسبت به محکومیت مالی این دستگاه ها اقدام نمودند. بر اساس صلاحیتی که هیات های مصرح در قانون کار در دعاوی موضوع به کارگیری های غیر قانونی افراد در دستگاه های اجرایی پذیرفته اند، بدون در نظر گرفتن قوانین خاص حاکم بر این دستگاه ها و به صرف حضور شکات و یا بکارگیری ایشان ناشی از اراده فاسد ماموران دولتی یا عمومی غیر دولتی و بدون مجوزات قانونی الزم، بعضاً حکم به اعاده به کار آن هم تا 30 سال خدمت و بعضاً نیز حکم به محکومیت های مالی از قبیل بیمه و حقوق و مزایا و... علیه دستگاه های اجرایی صادر نمودند که با توجه به منفعت دو طرف، عمدتاً اعتراضی صورت نپذیرفته و آراء این هیات ها قطعی و اجرا شد و
این فرایند همچنان ادامه دارد.
5- در آراء اشاره شده در متن مکاتبه مورد اعتراض نیز صراحتا در بخش ثانیاً دادنامه 1088 هیات عمومی آورده است: ثانیاً: طبق ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 صرفاً آن دسته از کارکنانی که طبق مقررات قانون کار و در مشاغل کارگری که توسط سازمان امور اداری و استخدامی اعلام شده مشغول به کار هستند، مشمول قانون کار خواهند بود. همانطور که از این فراز بر می آید هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز رسیدگی طی قانون کار را منحصر به کارگران موضوع ماده 124 قانون مدیریت به شرح گفته شده مشغول به کار هستند دانسته فلذا امکان توسعه آن به افراد دیگر عملاً ممکن نیست. این استانداری اعتقاد دارد، چون دستگاه های اجرایی دارای قوانین و مقررات خاص استخدامی هستند مستفاد از ماده 188 قانون کار و حصر قوانین و مقررات استخدامی، هیات های مصرح در قانون کار صرفاً در حدودی که قانون و مقررات استخدامی حاکم برای کارگران آن دستگاه اجرایی تعیین کرده است صلاحیت رسیدگی به دعاوی را دارند و چنانچه اشخاصی خارج از مجوزات قانونی در این دستگاه ها بکارگرفته شوند اولاً تصرف غیر قانونی در اموال عمومی است و ثانیاً در صورت اعتراض منحصراً دیوان عدالت اداری مرجع تظلم خواهی ایشان از حیث احراز وقوع تخلف مامور دولتی خواهد بود. در جمع مواد مارالذکر، هرگونه تعهد زائد بر اعتبار از قبیل پرداخت حقوق و مزایا و بیمه یا اعاده به کار اشخاص فاقد رابطه استخدامی قانونی آن هم توسط آراء هیات های مصرح در قانون کار، جرم تلقی شده است.
در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، ادعای مغایرت با شرع مطرح نگردیده است.
پرونده شماره ه- ع/0002090 مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 24895/12/88/90 مورخ 13/12/1399 صادره از مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان در جلسه مورخ 3/11/1400 هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضا به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی:
اولا براساس ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 «به کارگیری نیروی انسانی در برخی از مشاغل که سازمان اعلام میدارد در سقف پست های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی براساس قانون کار امکانپذیر میباشد.»
ثانیا به موجب رای وحدت رویه شماره 1088 مورخ 18/9/1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مقرر گردیده: «... اولاً: قانون حاکم بر روابط استخدامی کارکنان دولتی و دستگاههای متبوع، علی الاصول قوانین و مقررات استخدام دولتی بوده و طبق ماده 188 قانون کار نیز اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی، از شمول قانون کار خارج میباشند. ثانیاً: طبق ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 صرفاً آن دسته از کارکنانی که طبق مقررات قانون کار و در مشاغل کارگری که توسط سازمان امور اداری و استخدامی اعلام شده مشغول به کار هستند، مشمول قانون کار خواهند بود و در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 336 - 20/6/1391 نیز اعلام شده است در مواردی که اشخاص به صورت قراردادی مطابق تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری به کارگیری شدهاند، مشمول قانون کار نیستند....»
بنابراین در بخشنامه معترض عنه صرفا تبعات عدم اجرای آراء هیات عمومی آنهم در قالب تبصره ماده 109 قانون دیوان عدالت اداری تذکر داده شده است و موارد مذکور در ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 و رای وحدت رویه شماره 1088 مورخ 18/9/1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری را بیان گردیده و متضمن حکمی در جهت ایجاد محدودیت در صلاحیت هیات های تشخیص و حل اختلاف اداره کار نبوده و مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام صادر کننده آن و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون مذکور ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمد جواد انصاری
رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
دیوان عدالت اداری