شماره دادنامه: 140431390002614402
تاریخ دادنامه: 1404/10/09
شماره پرونده: 0400473
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان (موضوع تصویب نامه شماره 94395/ت 60027ه مورخ 1401/06/02 هیات وزیران)
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره 494674 مورخ 1403/12/25 اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند؛ قانونگذار در ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان چنین مقرّر کرده است:
«در راستای توسعه صنایع دانش بنیان مرتبط با انرژی های تجدیدپذیر و توسعه بازار برای این صنایع و تولید برق پاک در محل مصرف، صنایع با قدرت بیشتر از یک مگاوات موظّفند معادل یک درصد (1%) از برق مورد نیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه های تجدیدپذیر تامین نمایند و این میزان در پایان سال پنجم حداقل به پنج درصد (5%) برسد در غیر این صورت وزارت نیرو موظّف است درصد ذکر شده از برق مصرفی این صنایع را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه نموده و از صنایع اخذ نماید. مبالغ فوق ضمن تفکیک از قبوض برق، به میزان پنجاه درصد (50%) با رعایت اصل پنجاه و سوم (53) قانون اساسی، مستقیماً صَرف خرید تضمینی برق تجدیدپذیر می‌گردد. به میزان بیست و پنج درصد (25%) نیز پس از واریز به حساب خزانه داری کل کشور به حساب معاونت علمی و فناوری رییس جمهور واریز می‌گردد تا صَرف حمایت از آزمایشگاه ها، شرکت های دانش بنیان، شتاب دهنده ها و سایر موارد مرتبط با توسعه برق گردد و مابقی از طریق خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم‌بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس می‌شود صنایعی که ملزم به خرید در بهابازار (بورس) انرژی هستند، می‌توانند درصد فوق را از برق تجدیدپذیر عرضه شده در بازار (بورس) انرژی خریداری نمایند. آیین‌نامه اجرایی این ماده حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون توسط معاونت علمی و فناوری رییس جمهور با همکاری وزارتخانه های نیرو و صنعت، معدن و تجارت تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.»
در همین راستا هیات وزیران طی تصویب نامه شماره 94395/ت 60027 ه مورخ 1401/06/02 با موضوع «آیین‌نامه اجرایی ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان» نحوه اجرای ماده قانونی فوق الذکر را تبیین نموده است.
هیات وزیران، در بند 3 ماده 5 تصویب نامه شماره 94395/ت 60027 ه مورخ 1401/06/02 مقرّر کرده است که بیست و پنج درصد (25%) از مبالغ اخذ شده از صنایع، بابت ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان به حساب صندوق نوآوری و شکوفایی به منظور پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس واریز گردد؛ در صورتی که قانونگذار در ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان مقرّر کرده وجوه موردنظر از طریق خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس شود نه این که به حساب صندوق نوآوری و شکوفایی واریز شود. به عبارت دیگر از نظر قانونگذار تسهیلات مذکور می‌بایست از طریق بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران پرداخت شود یعنی از طریق شبکه بانکی کشور، در حالی که صندوق نوآوری و شکوفایی یکی از سازمان های وابسته به نهاد ریاست جمهوری (معاونت علمی و فناوری رییس جمهور) است و با تصویب مفاد بند مذکور، وجوه مورد بحث عملاً از چرخه شبکه بانکی خارج و به حساب صندوق نوآوری و شکوفایی واریز می‌شود. از طرف صندوق موصوف صرفاً می‌تواند براساس اساسنامه و مقرّرات مربوط به شرکت های دانش بنیان تسهیلات پرداخت نماید در حالی که جامعه هدف مورد نظر قانونگذار بخش خصوصی (در معنای عام) به منظور احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس است.
بنا به مراتب بند 3 ماده 5 تصویب نامه شماره 94395/ت 60027ه مورخ 1401/06/02 هیات وزیران در خصوص نحوه مصرف وجوه دریافتی از صنایع بابت ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان مغایر با ماده قانونی یادشده و خارج از اختیارات قانونی واضع تشخیص و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" تصویب نامه شماره 94395/ت 60027ه مورخ 1401/06/02 هیات وزیران
وزارت نیرو- وزارت صنعت، معدن و تجارت- وزارت علوم، تحقیقات و فناوری- وزارت راه و شهرسازی- وزارت جهاد کشاورزی- معاونت علمی و فناوری رییس جمهور
هیات وزیران در جلسه 1401/05/26 به پیشنهاد معاونت علمی و فناوری رییس جمهور (با همکاری وزارتخانه های نیرو و صنعت، معدن و تجارت) و به استناد ماده (16) قانون جهش تولید دانش بنیان مصوّب 1401- آیین‌نامه اجرایی ماده مذکور را به شرح زیر تصویب کرد:
آیین‌نامه اجرایی ماده (16) قانون جهش تولید دانش بنیان
ماده 1-. ....................
........................
ماده 5- توانیر موظّف است با هماهنگی خزانه داری کل کشور تا زمان تعیین شده در تبصره 2 ماده 4 این آیین‌نامه نسبت به ایجاد زیرساخت لازم برای تفکیک مبالغ ناشی از اجرای این آیین‌نامه از مبدا پرداخت، اقدام نماید به گونه ای که مبالغ دریافتی به شرح زیر مستقیم به حساب ذی نفعان مربوط واریز گردد:
1-. ....................
2-. ...................
3- بیست و پنج درصد (25%) به صندوق نوآوری و شکوفایی براساس قوانین و مقرّرات مربوط، مطابق با رویّه تعیین شده توسط کارگروه به منظور پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس.
تبصره- مادامی که زیرساخت لازم به منظور واریز مبالغ از مبدا صورت نپذیرفته باشد، خزانه داری کل کشور موظّف است براساس اعلام وزیر نیرو، درصدی از کلّیه وصول های قبوض برق مصرفی مشترکین را به شرح این ماده به صورت علی‌‌الحساب به حساب ذی نفعان واریز نماید.- معاون اول رییس جمهور"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 57372/63671 مورخ 1404/04/28، ضمن ارسال نامه های شماره 5288902 مورخ 1403/03/03 وزارت صنعت، معدن و تجارت، 11/140297 مورخ 1404/04/11 معاونت علمی و فناوری و اقتصاد دانش بنیان ریاست جمهوری و 074928 /ص/1404 مورخ 1404/03/22 صندوق نوآوری و شکوفایی و تاکید بر مفاد آنها اجمالاً به طور خلاصه به شرح ذیل توضیحاتی داده است:
" صدر ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان طی نامه شماره 68524/ه ب مورخ 1401/07/20 رییس مجلس شورای اسلامی مورد ایراد قانونی قرار گرفت و پس از اصلاحیه هیات وزیران به شماره 148866/ت60567ه مورخ 1401/08/18 عدم مغایرت مصوبه مذکور به موجب بند 62 جدول پیوست نامه شماره 87513/ه ب مورخ 1401/09/13 رییس مجلس شورای اسلامی به استناد قانون نحوه اجرای اصول هشتاد و پنج (85) و یکصد و سی هشتم (138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات پس از آن، احراز گردید. همچنین بر رعایت اصل پنجاه و سوم (53) قانون اساسی و تشریفات قانونی تاکید شده است و در نامه رییس مجلس شورای اسلامی واریز مبالغ مندرج در بندهای سه گانه ماده (5) آیین‌نامه به حساب سه دستگاه مذکور در این ماده جهت هزینه کَرد، محل ایراد قرار نگرفته است.
با توجه به این که مرجع تصویب اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی، هیات وزیران است، واگذاری وظایف و اختیاراتی به صندوق مزبور، همچون «ارایه خدمات مالی و تسهیلاتی به شرکت ها و موسسات و فعالیت های دانش بنیان به صورت اعطای کمک بلاعوض و یارانه و تسهیلات کوتاه مدّت و بلند مدّت و ارایه خدمات ضمانت نامه ای به صورت مستقیم و غیر مستقیم» توسعه نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس با مشارکت فناوری های نو، طبعاً ذیل این حوزه قرار می‌گیرد. همچنین برابر عنوان و متن قانون از جمله بند (الف) ماده 1 مبنی بر عبارت «توانایی های فناورانه داخلی»، قانون ناظر بر تولید دانش بنیان است فلذا حمایت صرف آیین‌نامه اجرای آن از تولید دانش بنیان، نقضی بر آن محسوب نمی شود ضمن آن که انتقال فرآیند اعطای تسهیلات از مسیر شبکه بانکی سنّتی به صندوق نوآوری که سابقه تخصّصی در ارزیابی طرح های فنّاورانه دارد، با هدف افزایش بهره وری، کاهش دیوان سالاری بانکی و هدفمند شدن منابع عمومی صورت پذیرفته و کاملاً با فلسفه قانون جهش تولید دانش بنیان هم راستا است.
فلسفه انتخاب صندوق نوآوری و شکوفایی از سوی هیات وزیران برای عاملیت تسهیلات موضوع بند 3 ماده 5 آیین‌نامه مورد شکایت را در تبصره 3 ذیل ماده آخر این مقرره باید جستجو نمود که «یکی از معیارهای اصلی اولویت نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس برای بهره مندی از تسهیلات موضوع این آیین‌نامه» را «استفاده از محصولات و خدمات دانش بنیان و یا محصولات ساخت داخل» دانسته و لذا بدیهی است صندوق فوق الذکر با توجه به شناخت، تجربه و اشراف بر موضوع تامین مالی و حمایت از محصولات و خدمات دانش بنیان به عنوان عامل مالی، این تسهیلات را در چهارچوب مصوبه مورخ 1400/12/18 هیات امنای صندوق انتخاب شده است.
مطابق اصل پنجاه و سوم قانون اساسی و ماده 15 آیین‌نامه مزبور، اولاً تمام وجوه ابتدا در مسیر قانونی خزانه داری کل کشور قرار می‌گیرد؛ ثانیاً تخصیص وجوه به صندوق نوآوری نیز مطابق احکام مصوّب و از طریق خزانه داری صورت می پذیرد.
بند (ب) ماده 4 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اختیارات بانک مرکزی را در 11 مورد احصاء نموده، که پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی و امثال آن اصولاً در دایره موارد ذکر نشده است.
برای پی بردن به مُراد قانونگذار از این عبارت باید به وظایف قانونی و مصرّح بانک مرکزی توجه نمود. بنا به جزء 18 بند (الف) ماده 4 قانون یاد شده، بانک مرکزی موظّف به ایفای نقش به عنوان بانکدار انحصاری دولت است و از این رو تمامی حساب های خزانه داری کل کشور نزد بانک مرکزی افتتاح شده و همچنین مطابق با ماده 49 قانون مذکور، دولت و تمامی دستگاه های موضوع ماده 29 قانون برنامه پنج ساله ششم [توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، موظّف به انجام عملیات از طریق این حساب ها هستند.
در نتیجه عبارت «از طریق خزانه داری و بانک مرکزی» ناظر به تمرکز درآمدها نزد خزانه داری و بانک مرکزی و تعیین محل تخصیص است و نه تعیین دریافت کننده مبالغ تخصیصی و عامل پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی.
بنابراین متن قانون در مقام تعیین مُجرا و عامل پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی نبوده و این امر مطابق با رویه معمول به آیین‌نامه اجرایی هیات وزیران سپرده شده است تا عاملی را که این وظیفه قانونی را اجرایی می کند، تعیین نماید.
با عنایت به قسمت انتهای ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان که تصویب آیین‌نامه اجرایی را بر عهده هیات وزیران قرار داده است می توان گفت که الزامات تصویب آیین‌نامه اجرایی، دارا شدن اختیار تعیین «فرآیندهای اجرایی» مرتبط و در چهارچوب قانون برای هیات وزیران است و یکی از مصادیق تعیین فرآیندهای اجرایی، تعیین صندوق نوآوری و شکوفایی به عنوان عامل مالی و متولّی تامین مالی و حمایت از محصولات و خدمات دانش بنیان با در نظر گرفتن نقش قانونی خزانه داری کل کشور (اصل 53) و بانک مرکزی است. لذا از این حیث خدشه ای بر صلاحیت قانونی هیات وزیران وارد نیست.
در خصوص «صندوق نوآوری و شکوفایی بنا به اساسنامه و مقرّرات مربوط تنها می‌تواند به شرکت های دانش بنیان تسهیلات پرداخت نماید در حالی که جامعه هدف موردنظر قانونگذار، بخش خصوصی (در معنای عام) به منظور احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس است» به استحضار می رساند:
اولاً در متن قانون «پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه» آمده است. هرچند لفظ بخش خصوصی به کار رفته در قانون فاقد قید است؛ اما هیچ صراحتی دال بر عمومیت و اراده عموم افراد بخش خصوصی در آن نشده است. به عبارت دقیق تر لفظ «بخش خصوصی به کار رفته در قانون مطلق است و نه عام. به این ترتیب ادّعای بکارگیری بخش خصوصی در معنای عام از سوی سازمان بازرسی کل کشور محل ایراد است. در نتیجه هیات وزیران در مقام تعیین مصداق می‌تواند افرادی از بخش خصوصی- و نه همه آنها- را واجد شرایط دریافت این تسهیلات قرار دهد و این امر تعارض و مخالفتی با قانون نداشته و در نتیجه بند مورد ایراد در آیین‌نامه مصوّب قابل ابطال نیست.
ثانیاً چنانچه دریافت کنندگان این تسهیلات را، مشتمل بر شرکت های غیر دانش بنیان نیز بدانیم با توجه به آن که مرجع تصویب اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی، هیات وزیران است، تصویب وظایف و اختیاراتی برای صندوق توسط همان مرجع خارج از اساسنامه، بلامانع و مسبوق به سابقه است. بنابراین چنانچه اعطای تسهیلات به فعّالان بخش خصوصی غیر دانش بنیان نیز از سوی هیات وزیران در نظر گرفته شده باشد، این امر خارج از اختیارات قانونی واضع آیین‌نامه محسوب نشده و در نتیجه بند مورد ایراد در آیین‌نامه مصوّب قابل ابطال نیست.
ثالثاً به نظر می‌رسد اعطای تسهیلات به بخش خصوصی غیر دانش بنیان نیز در شرایطی تعارضی با اساسنامه صندوق نداشته باشد. در بند 4 ماده 3 اساسنامه صندوق که موضوع فعالیت صندوق را تعیین می کند، «ارایه خدمات مالی و تسهیلاتی به شرکت ها و موسسات و فعالیت های دانش بنیان» به عنوان یکی از فعالیت های صندوق ذکر شده است؛ با این حال در بند 13 ماده فوق «سایر حمایت ها و کمک های مالی بر اساس مصوبه هیات امناء» آمده است که نشان دهنده امکان ارایه حمایت هایی غیر از اعطای تسهیلات به شرکت های دانش بنیان مشروط به تصویب هیات امنای صندوق است. هیات امنای صندوق نوآوری و شکوفایی مورخ 1400/12/18 مصوّب نمود که «صندوق مُجاز به انجام عاملیت و استفاده از منابع سایر دستگاه ها مطابق با الزامات آنها است» به این ترتیب به صندوق اجازه داده شده است تا نسبت به اخذ عاملیت اقدام نموده و عملیات را مطابق با شرایط واگذارنده اعتبار به انجام رساند. از این رو با توجه به مصوبه هیات امنای صندوق، عاملیت منابع و پرداخت تسهیلات از محل آن به فعّالان بخش خصوصی برای احداث نیروگاه های خورشیدی- مطابق با اساسنامه - امکان پذیر خواهد بود. صندوق با اخذ عاملیت تخصیص تسهیلات مزبور، هیچ الزامی به تخصیص آنها منحصراً به شرکت های دانش بنیان ندارد و مطابق قانون و آیین‌نامه وجوه مزبور به کلّیه شرکت های خصوصی و ذی صلاح می‌تواند تخصیص یابد.
در جدول شماره (9) (شماره طبقه بندی 56) قانون بودجه سال 1403 کل کشور از «اعتبارات موضوع ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان (50% ساتبا، 25% سهم صندوق نوآوری و شکوفایی و 25% سهم معاونت علمی ریاست جمهوری)» سخن به میان آمده و قانون بودجه سالانه کل کشور درسال 1403 نیز بر مصوبه هیات وزیران مُهر تایید نهاده است. بنا به مراتب فوق، تقاضای رد شکایت خواهان را دارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/09 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان مصوّب 1401/02/11: «در راستای توسعه صنایع دانش بنیان مرتبط با انرژی های تجدیدپذیر و توسعه بازار برای این صنایع و تولید برق پاک در محل مصرف، صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک مگاوات موظّفند معادل یک درصد از برق مورد نیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه های تجدیدپذیر تامین نمایند و این میزان در پایان سال پنجم حداقل به پنج درصد برسد. در غیر این صورت وزارت نیرو موظّف است درصد ذکرشده از برق مصرفی این صنایع را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه نموده و از صنایع اخذ نماید. مبالغ فوق ضمن تفکیک از قبوض برق، به میزان پنجاه درصد با رعایت اصل پنجاه و سوم قانون اساسی مستقیماً صَرف خرید تضمینی برق تجدیدپذیر می‌گردد، به میزان بیست و پنج درصد پس از واریز به حساب خزانه‌داری کل کشور به حساب معاونت علمی و فناوری رییس‌جمهور واریز می‌گردد تا صَرف حمایت از آزمایشگاه ها، شرکت های دانش بنیان و شتاب دهنده‌ها و سایر موارد مرتبط با توسعه برق گردد و مابقی از طریق خزانه‌داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس می‌شود...» با توجه به این که قانونگذار در قسمت اخیر ماده مذکور مقرّر نموده است که مابقی مبالغ موضوع این ماده (یعنی بیست و پنج درصد) از طریق خزانه‌داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس می‌شود و در بند 3 ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان مقرّر شده است که بیست و پنج درصد از مبالغ مزبور به صندوق نوآوری و شکوفایی واریز می‌گردد تا به منظور پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه های تجدیدپذیر کوچک مقیاس پرداخت شود و در این مقرره عاملیت صندوق نوآوری و شکوفایی در پرداخت تسهیلات کم بهره جایگزین عاملیت خزانه‌داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در انجام این امر شده، لذا بند 3 ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 16 قانون جهش تولید دانش بنیان با ماده 16 قانون مذکور مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری