شماره دادنامه: 140431390002614334
تاریخ دادنامه: 1404/10/09
شماره پرونده: 0303562
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت سفیران سلامت و رفاه اترک
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 3 ماده 1، ماده 11، تبصره یک ماده 12، بند (ط) تبصره 2 ماده 12 و بند (س) ماده 13 از آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره برداری بیمارستان‌ها مصّوب 1383/12/24 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: شرکت سفیران سلامت و رفاه اترک به موجب دادخواستی ابطال تبصره 3 ماده 1، ماده 11، تبصره یک ماده 12، بند (ط) تبصره 2 ماده 12 و بند (س) ماده 13 از آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره برداری بیمارستان ها مصّوب 1383/12/24 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" اینجانب کوروش ارزمانی مدیر عامل شرکت تعاونی سهامی عام سفیران سلامت و رفاه اترک به استحضار می رسانم که در سال 1400 اقدام به تاسیس این شرکت و با هدف تامین برخی نیازهای اساسی سلامت استان از جمله بیمارستان نمودم ولی علی رغم اولویت بالای موارد مورد نظر شرکت، معاونت درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با آیین‌نامه های داخلی که بعضاً مغایر قوانین می‌باشد مانع این شرکت و باعث تاخیر فراوان در فعالیت های شرکت گردیده است.
یکی از موانع موجود، برداشت آن ها از واژه موسّس می‌باشد به طوری که علی رغم نگاه مثبت رییس جدید اداره صدور پروانه های وزارت بهداشت متاسفانه هیات مدیره شرکت را به رسمیت نشناخته و تنها موسّسین شرکت را محق پیگیری و اخذ مجوّز می دانند. این موضوع از کانال های مختلف پیگیری گردید و حتی از وزارت تعاون طی نامه شماره 24381 مورخ 1402/02/13 در این خصوص به صراحت اعلام نظر شده است و اعلام کرده اند که پس از تاسیس شرکت به استناد مواد 107 و 108 قانون تجارت شرکت های سهامی به وسیله هیات مدیره اداره می‌شود و دارای اختیارات به شرح ماده 118 می‌باشد ولی متاسفانه معاونت درمان همچنان بر نظر خود اصرار داشته و از قانون تمکین نمی کند.
با عنایت به موارد فوق الذکر از آن مقام عالی تقاضا دارد کلّیه آیین‌نامه ها و مقرّرات داخلی وزارت بهداشت که با مواد قانونی 107، 108 و 118 قانون تجارت مغایرت دارند من جمله در "آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره برداری بیمارستان ها" را لغو و اختیار معرّفی موسّس بیمارستان و اداره شرکت به وسیله هیات مدیره شرکت را به رسمیت بشناسند."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شد، وی به موجب لایحه ای که به شماره 4645504 مورخ 1403/11/28 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده به طور خلاصه اعلام کرده است:
" 1- موضوع مورد پیگیری این شرکت ایجاد بیمارستان می‌باشد و بنابراین آیین‌نامه اختصاصی مورد اشاره "آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره برداری بیمارستان ها" می‌باشد.
2- در تمامی آیین‌نامه های فوق و به ویژه "آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره برداری بیمارستان ها" هیچ اشاره‌ای به هیات مدیره نشده و بلکه مستقیماً مسیولیت را متوجه هیات موسّس می داند که تبصره 3 ماده 1، ماده 11، ماده 12 و تبصره 1 این ماده، بند (ط) تبصره 2 ماده 12 و بند (س) ماده 13 این آیین‌نامه همه مسیولیت را متوجه هیات موسّس می داند.
3- مشکل اصلی برداشت اشتباه کارشناسان وزارت بهداشت از واژه موسّس می‌باشد و اعلام کرده اند که موسّسین بیمارستان باید همان موسّسین شرکت باشند و در صورتی که موسّسین شرکت واجد شرایط نباشند باید تغییر کنند و آگهی تغییرات در روزنامه رسمی آگهی شده و ارایه گردد.
4- با پیگیری انجام شده و با مداخله ریاست مرکز صدور پروانه وزارت بهداشت در نهایت با اخذ تعهّد محضری مبنی بر خروج یکی از اعضای موسّس شرکت، در نهایت موافقت نامه بیمارستان برای این شرکت صادر شده است ولی اعتقاد ما این است که برداشت معاونت درمان وزارت بهداشت با قوانین بالادستی مغایرت دارد و باید در تمامی آیین‌نامه های این وزارت هیات مدیره جایگزین هیات موسّس شرکت شود."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره‌برداری بیمارستان ها مصوب 1383/12/24 وزارت بهداشت، درمان آموزش پزشکی
ماده 1- بیمارستان یک موسّ0سه پزشکی است که با استفاده از امکانات تشخیصی، درمانی، بهداشتی، آموزشی و پژوهشی به منظور درمان و بهبودی بیماران سرپایی و بستری به صورت شبانه روزی تاسیس می‌گردد.
........
تبصره 3- موسّسین یا هیات مدیره بیمارستان های عمومی موظف هستند حداقل 20% ظرفیت تخت های مصوّب بیمارستان تحت مدیریت خود را به بستری کردن بیماران داخلی و اطفال اختصاص دهند.
ماده 11- رعایت مفاد آیین‌نامه اجرایی قانون اجازه تاسیس مطب در بکارگیری پزشکان (عمومی و متخصّص) به عنوان مسیول فنّی و یا پزشک همکار از سوی موسّس یا موسّسان و مسیولان فنّی بیمارستان الزامی است.
تبصره: اعضای هیات علمی تمام وقت جغرافیایی دانشگاه ها/ دانشکده ها نمی توانند در بیمارستان ها، درمانگاه ها و. ... غیر سازمانی خود فعالیت نمایند.
ماده 12- اهمّ وظایف موسّسان به شرح ذیل می‌باشد:
..........
تبصره 1- جهت اخذ موافقت اصولی برای دایر نمودن واحدهای پیراپزشکی کلیه موسّسان و مسیولان فنّی جویای کار واحدهای یاد شده باید از قبل آمادگی خود را برای همکاری با بیمارستان اعلام نموده باشند. لازم به تاکید است که کلّیه واحدهای فوق الذکر جزء لاینفک بیمارستان بوده و حق نصب تابلو در خارج بیمارستان را نداشته و نباید دارای ورودی مستقل خارج از بیمارستان باشد. این واحدها نمی توانند از بیمارستان منفک و در خارج از آن کار کنند. حقوق مکتسبه برای ذی نفعان منحصراً در بیمارستان قابلیت اجرا دارد.
تبصره 2- افزایش بخش های بالینی و پاراکلینیک به غیر از داروخانه، آزمایشگاه و رادیولوژی منوط به اخذ مجوّز جداگانه در چهارچوب نظام سطح بندی خدمات و ضوابط هر یک از آیین‌نامه های مربوطه بوده و جزء لاینفک بیمارستان محسوب می‌گردد.
...........
ط- تعهد کتبی موسّسان مبنی بر همکاری با وزارت و دانشگاه/دانشکده ذی ربط در هنگام بروز حوادث غیرمترقبه و یا اعلام نیاز از طرف آن ها.
ماده 13- اهمّ وظایف مسیولان فنّی بیمارستان عبارتند از:
س- اعلام نواقص و تخلّفات ارتکابی در نوبت های کاری بیمارستان از وظایف و دستورالعمل های مربوطه (از جهت اقدامات خلاف موازین اسلامی، قانونی، شیون پزشکی و اخلاقی کادر پزشکی و پیراپزشکی) به موسّس بیمارستان، وزارت، دانشگاه/دانشکده مربوطه، سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران و سایر مراجع ذی ربط.
..........
ماده 35- این آیین‌نامه در 35 ماده و 36 تبصره جایگزین آیین‌نامه قبلی و به استناد ماده 24 قانون مربوط به مقرّرات امور پزشکی و دارویی و خوردنی و آشامیدنی مصوّب 1334 (با اصلاحات بعدی) در تاریخ 1383/12/24 به تصویب رسید و با رعایت آیین‌نامه تاسیس مطب مصوّب هیات وزیران و قوانین سازمان نظام پزشکی و سایر مقرّرات قابل اجرا است. با ابلاغ این آیین‌نامه، آیین‌نامه های قبلی مرتبط با تاسیس بیمارستان ملغی می‌گردد.- وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی. "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره 107/330 مورخ 1404/02/06 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" شایان ذکر است در بند (7-1) سیاست های کلی سلامت مصوّب 1393/01/18 «تولیت نظام سلامت شامل سیاست گذاری های اجرایی، برنامه ریزی های راهبردی، ارزشیابی و نظارت» بر عهده «وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی» قرار داده شده است.
برابر بند (الف) ماده 72 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1395/12/14 در اجرای سیاست های کلی سلامت تولیت نظام سلامت، از جمله بیمه سلامت شامل سیاست گذاری اجرایی، برنامه ریزی های راهبردی، ارزشیابی، اعتبار سنجی و نظارت را در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متمرکز کرده است.
مطابق ماده 8 قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوّب سال 1364 کلّیه موسّسات و واحدهای بهداشتی و درمانی و پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیر دولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه ریزی این وزارتخانه قرار گیرند.
بند 1 آیین‌نامه اجرایی ماده 8 قانون فوق الذکر مقرر می دارد، اجازه تاسیس مراکز و موسّسات پزشکی خصوصی فقط به اشخاص حقیقی و حقوقی که مدارک آن ها توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تایید شده و صلاحیت آنان به تایید کمیسیون موضوع ماده 20 قانون مربوط به مقرّرات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی و اصلاحات بعدی آن برسد، داده می‌شود.
به موجب ماده 1 قانون مربوط به مقرّرات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی، ایجاد هر نوع موسّسه پزشکی نظیر بیمارستان، زایشگاه، تیمارستان، آسایشگاه، آزمایشگاه، پلی کلینیک، موسّسات فیزیوتراپی، الکتروفیزیوتراپی و. ... به هر نام و عنوان باید با اجازه وزارت بهداری و اخذ پروانه مخصوص باشد، متصدّیان موسّسات مزبور ملزم به رعایت مقرّرات فنّی مذکور در آیین‌نامه مربوط می‌باشند.
برابر ماده 24 قانون مزبور اعلام شده است، وزارت بهداری مکلّف است بلافاصله پس از تصویب این قانون آیین‌نامه های مربوطه را تهیه و به مورد اجرا بگذارد.
برابر ماده 20 قانون مذکور، به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می خواهند در موسّسات پزشکی و داروسازی مصرّح در ماده یکم عهده دار مسیولیت فنّی گردند و یا تقاضای صدور یکی از پروانه های مربوط به این قانون را بنمایند و رسیدگی به صلاحیت ورود و ساخت داروهای اختصاصی کمیسیون هایی به نام کمیسیون های تشخیص در وزارت بهداری به ریاست معاون وزارت بهداری تشکیل می‌گردد و رای اکثریت قطعی خواهد بود. بر اساس تبصره 5 ماده 20 قانون مزبور، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌تواند اجازه تشکیل کمیسیون های قانونی موضوع ماده 20 را به دانشگاه ها یا دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، واگذار نماید.
بر این اساس اختیار تعیین شرایط موسّس در خصوص موسّسات پزشکی و داروخانه ها وفق قوانین و مقررات بر عهده این وزارتخانه بوده و کمیسیون ماده 20 موظّف به بررسی شرایط موسّس وفق ضوابط و مقرّرات اعلامی وزارت بهداشت است. با عنایت به مراتب فوق آیین‌نامه تاسیس و اداره بیمارستان ها به تصویب وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده است که ضوابط و مقرّرات مربوطه در چندین نوبت اصلاح شده است.
شایان توجه این که بیمارستان یک موسّسه درمانی محسوب می‌گردد و ضوابط و تشریفات تاسیس و بهره‌برداری از آن نیز در قوانین و مقرّرات فوق الذکر اعلام شده است. بنابراین استناد به قانون تجارت برای تاسیس موسّسه درمانی فاقد وجاهت بوده و در هیچ یک از ضوابط و مقرّرات نیز اشاره نشده است که موسّسات درمانی برای تاسیس موظّف به رعایت مواد قانون تجارت می‌باشند.
در این ارتباط لازم به توضیح است، به موجب ماده 1 آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره برداری بیمارستان ها مصوّب سال 1383 بیمارستان یک موسّسه پزشکی است که با استفاده از امکانات تشخیصی، درمانی، بهداشتی، آموزشی و پژوهشی به منظور درمان و بهبودی بیماران سرپایی و بستری به صورت شبانه روزی تاسیس می‌گردد.
همچنین بر اساس ماده 3 آیین‌نامه فوق الذکر: اقدام به تاسیس هر نوع بیمارستان، منوط به کسب موافقت اصولی و اجازه تاسیس از وزارت می‌باشد.
ماده 4 آیین‌نامه مذکور اشعار داشته: اجازه تاسیس به کسانی داده می‌شود که صلاحیت آنها مطابق ضوابط تعیین شده به تایید کمیسیون قانونی رسیده باشد.
با توجه به این که بیمارستان موسّسه درمانی می‌باشد لذا بر اساس تبصره 2 ماده مذکور شرایط تاسیس و شرایط موسّسان اعلام گردید. اشاره می‌نماید این شرایط در سال 1389 جهت تسهیل در تاسیس بیمارستان به موجب بخشنامه شماره 100/305994 مورخ 1389/09/09 وزیر وقت تغییر یافت و بر اساس بخشنامه اصلاحی مصوّب گردید، در صورتی که شخص حقوقی متقاضی تاسیس بیمارستان باشد ضروری است نصف به علاوه یک نفر از موسّسین (افرادی که به عنوان موسّس از سوی شرکت معرفی می‌شوند و اسامی ایشان در ظَهر پروانه درج می‌شود) ازگروه پزشکی (حداقل لیسانس و بالاتر) با عضویت حداقل یک نفر پزشک باشد.
لازم به توضیح است، با عنایت به این که بیمارستان ها موسّساتی برای خدمات رسانی به مردم می‌باشند و شرکت تجاری یا موسّسه تجاری محسوب نمی گردند لذا شرایط تاسیس و موسّسان ایشان متفاوت از شرکت ها و موسّسات تجاری بوده و تاکید بر حضور پزشک (حداقل یک نفر) در جمع موسّسین بیمارستان نیز در راستای همین امر و جلوگیری از تضییع حقوق مردم بوده است. ضمن این که قانونگذار نیز بر همین اساس تعیین ضوابط تاسیس موسّسات پزشکی را بر عهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده است.
بر این اساس و با عنایت به این که تمامی اقدامات وفق ضوابط و مقرّرات صورت گرفته، صدور حکم به رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/09 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با عنایت به این که در شرکت های تجاری تعریف، ماهیت، اختیارات و مسیولیت های هیات موسّس به شرح مقرر در مواد 6 تا 20 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت با موازین حقوقی حاکم بر موضوع هیات مدیره که احکام آن در مواد 107 تا 129 لایحه قانونی مذکور بیان شده متفاوت است و در واقع تشکیل هیات موسّس اصولاً موقتی است و هیات مذکور وظیفه تاسیس شرکت را بر‌عهده دارد در حالی که هیات مدیره پس از ثبت شرکت تشکیل می‌شود و به صورت دایم عهده‌دار اداره امور جاری و نمایندگی شرکت است، بنابراین در فرضی که شخص حقوقی، موسّس بیمارستان یا درصدد تاسیس آن باشد، حاکم شدن قواعد و مسیولیت ها بر هیات موسّس شخص حقوقی به جای هیات مدیره آن مغایر با مبانی، ارکان و ترتیبات قانونی اداره شرکت های تجاری است و از این حیث اطلاق تبصره (3) ماده 1، ماده 11، تبصره (1) ماده 12، بند (ط) تبصره (2) ماده 12 و بند (س) ماده 13 از آیین‌نامه نحوه تاسیس و بهره‌برداری بیمارستان ها که متضمّن این حکم است نسبت به مواردی که موسّس بیمارستان شخص حقوقی باشد، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری