رای شماره 1003 مورخ 1396/10/05هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1003

تاریخ دادنامه: 5/10/1396

کلاسه پرونده: 95/1258

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

گردش کار: معاون نظارت و بازرسی امور سیاسی و قضایی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 206250-4/10/1395 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم دیوان عدالت اداری

با سلام وتحیت

احتراماً به استحضار می رساند در بررسی عملکرد اداره کل رفاه، تعاون و بهداشت نهاد ریاست جمهوری مشخص گردید، علیرغم تصریح ماده 23 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره های ذیل آن، نهاد ریاست جمهوری هزینه های نگهداری و اداره مهمانسرا و... را از محل اعتبارات آن نهاد پرداخت می‌نماید. این موضوع مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور واقع شد و اعلام گردید از پرداخت هرگونه وجه بابت این گونه موارد خودداری شود. مسئولان وقت نهاد ریاست جمهوری جهت رفع ایراد سازمان بازرسی کل کشور، نسبت به اخذ مصوبه شماره 14190/91/م/ت39721ه--9/5/1391 هیات وزیران اقدام و نهاد ریاست جمهوری را از مصادیق تبصره (1) ماده 23 قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب نمودند. این در حالی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری چنین شیوه و طریقی پیش بینی نشده است. بر اساس مصوبه مذکور مقرر گردید:

1- با توجه به وظایف قانونی نهاد ریاست جمهوری در تامین برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی مربوط به آنها و ضرورت رعایت موازین امنیتی و حفاظتی در تامین خدمات یاد شده، نهاد ریاست جمهوری از مصادیق تبصره (1) ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب می‌شود.

2- این تصویب نامه از ابتدای سال 1387 لازم الاجرا است. مصوبه مذکور مورد ایراد هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی واقع شد و هیات مذکور طی نامه شماره 2301/م/ه-/ب-13/10/1391 اعلام نمود:

«1- به موجب تبصره (1) ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاههایی که بر اساس وظایف قانونی خود برای ارائه خدمات به مردم عهده دار انجام برخی از امور- موضوع قانون- می‌باشند با رعایت احکام این فصل از حکم این ماده مستثنی می‌باشند، نظر به اینکه بند (1) مصوبه ناظر به تامین برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور می‌باشند، از حیث خارج بودن مفاد مصوبه از شمول قانون، مغایر قانون است.

2- بند (2) مصوبه نیز ناظر به عطف بماسبق نمودن تاریخ اجرای مصوبه از ابتدای سال 1387، مبیناً بر ایراد فوق، مغایرت قانون است.»

با عنایت به ایرادات وارده، مصوبه مذکور طی شماره 2421/91/م/ت39721ه--3/2/1392 به شرح زیر اصلاح گردید.

«1- تصویب نامه شماره 14190/91/م/ت39721ه--9/5/1391 به شرح زیر اصلاح می‌شود: با توجه به لزوم ارائه برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی آنها، نهاد ریاست جمهوری مجاز است برای تامین خدمات یاد شده در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی) با رعایت ضرورت موازین امنیتی و حفاظتی در ارائه خدمات یاد شده اقدام نماید.

2- اقداماتی که قبلاً در زمان اعتبار تصویب نامه یاد شده صورت گرفته است، نیازی به تجدیدنظر ندارد.»

با عنایت به بررسیهای انجام شده، مصوبه مذکور مورد ایراد هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته و نهاد ریاست جمهوری تاکنون نسبت به پرداخت هزینه های نگهداری و اداره مجتمع های رفاهی و... از محل اعتبارات خود اقدام می‌نماید. این در حالی است که مصوبه مذکور دارای ایراد قانونی به شرح زیر می‌باشد:

قانونگذار در تبصره (1) ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاههایی که بر اساس وظایف قانونی خود برای ارائه خدمات به مردم عهده دار انجام برخی امور مورد اشاره در متن ماده مذکور می‌باشند را مستثنی نموده و نهاد ریاست جمهوری در شمول دستگاههای مذکور نبوده و بر اساس وظایف قانونی عهده دار ارائه خدمت به مردم در مواردی نظیر مهمانسرا، زایر سرا، واحدهای درمانی و... نمی‌باشند. بنابراین مصوبه مذکور با تبصره (1) ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد. همچنین قانونگذار، در تبصره 1 ماده 23 قانون مذکور، مجوزی برای هیات وزیران مبنی بر مستثنی نمودن برخی دستگاههای اجرایی از جمله نهاد ریاست جمهوری از قانون در نظر نگرفته است."

متن مصوبه شماره 2421/91/م/ت39721ه--3/2/1392 هیات وزیران به قرار زیر است:

"هیات وزیران در جلسه مورخ 18/1/1392 به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:

1- تصویب نامه شماره 14190/91/م/ت39721ه--9/5/1391 به شرح زیر اصلاح می‌شود: با توجه به لزوم ارائه برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی آنها، نهاد ریاست جمهوری مجاز است برای تامین خدمات یاد شده در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی) با رعایت ضرورت موازین امنیتی و حفاظتی در ارائه خدمات یاد شده اقدام نماید.

2- اقداماتی که قبلاً در زمان اعتبار تصویب نامه یاد شده صورت گرفته است، نیازی به تجدیدنظر ندارد."

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 3797/96م-6/3/1396 توضیح داده است که:

"جناب آقای دربین

مدیرکل محترم هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

1- سازمان بازرسی کل کشور مصوبه موصوف را مغایر با ماده 23 قانون مدیریت خدمات کشوری عنوان و درخواست ابطال آن را نموده است. متن مصوبه یاد شده بدین شرح است: « با توجه به لزوم ارائه برخی خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی آنها، نهاد ریاست جمهوری مجاز است برای تامین خدمات یاد شده در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی) با رعایت ضرورت موازین امنیتی و حفاظتی در ارائه خدمات یاد شده اقدام نماید.» ایراد سازمان بازرسی در حالی است که ماده 23 قانون مزبور ناظر به ممنوعیت « ایجاد» و «اداره» هرگونه مهمانسرا، زائر سرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضاهای ورزشی، تفریحی و نظایر آن توسط دستگاههای اجرایی است لیکن متن این مصوبه ناظر به اقدام نهاد ریاست جمهوری در «ارائه» و «تامین» خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی است و الفاظ یاد شده به منزله ایجاد و اداره آنها نمی‌باشد. در بیان این تمایز و به عنوان نمونه، در مواد 17 و 86 همان قانون (به رغم وجود ماده 23)، دستگاههای اجرایی مکلف به «تامین» خدمات از بخش غیر دولتی و «تامین» شرایط بهداشتی و ایمنی برای کارمندان خود شده اند که این موضوع موید نظر قانونگذار در تفاوت بین الفاظ مزبور است. بدیهی است نحوه اجرای این مصوبه از طریق روش های مختلف قانونی، نظیر: تامین خدمات از بخشهای غیر دولتی (ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری)، اداره مراکز موجود از طریق خودگردان درآمد- هزینه (ماده 44 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت- مصوب 1384، تنفیذی در ماده 224 قانون برنامه پنجم توسعه) و...، می‌باشد.

2- اجازه مقرر در متن مصوبه مورد نظر جهت تامین خدمات موصوف منوط به « رعایت چارچوب قوانین و مقررات مربوط و نیز پرداخت از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی)» شده است. لازم به ذکر است علاوه براجازه قانونگذار به هزینه کرد اعتبارات رفاهی در قوانین بودجه سنواتی، در مفاد سایر قوانین و مقررات جاری نیز دستگاههای اجرایی امکان (و گاه الزام) به ارائه خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی به کارکنان را دارند. به عنوان نمونه، ماده 40 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت دایر بر اجازه به دستگاههای دولتی در هزینه کرد اعتبارات رفاهی کارکنان جهت ارائه تسهیلات رفاهی و تشویق آنان...، ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری در امکان پرداخت کمکهای رفاهی در موارد مختلف به کارکنان، مواد 85 و 86 همان قانون مبنی بر الزام دستگاههای اجرایی به تحت پوشش بیمه تکمیلی پایه و درمان کارکنان و ایجاد محیط مناسب کار و تامین شرایط بهداشتی و ایمنی و... قابل ذکر است.

3- علاوه بر موارد یاد شده، لازم به ذکر است متن مصوبه مورد اشاره به دنبال ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی به مصوبه 14190/91/م/ت39721-9/5/1391، جایگزین مصوبه اخیرالذکر شده و سابقاً و در اجرای قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی، به مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده لیکن مورد ایراد آن مرجع قرار نگرفته است لذا مغایرتی بین مفاد مصوبه و قانون وجود ندارد.

در خاتمه با عنایت به موارد یاد شده و اینکه مصوبه مورد اشاره در چارچوب موازین قانونی مربوطه صادر گردیده و مغایرتی با ماده 23 قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر موازین قانونی ندارد، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/10/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به اینکه استثناء مذکور در تبصره 1 ماده 23 قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر دستگاه هایی است که بر اساس خصایص و وظایف قانونی خود عهده دار انجام امور رفاهی، درمانی، آموزشی و ورزشی می‌باشند لذا بهره مندی اختصاصی و محول نمودن امور فوق الذکر به نهاد ریاست جمهوری که وفق ماده 17 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری به منظور اداره امور نظارت رئیس جمهور مندرج در قانون اساسی تشکیل شده است مغایر ماده 23 قانون مدیریت خدمات کشوری و قسمت اخیر اصل 138 قانون اساسی است و تسری اعتبار مصوبه به قبل از تصویب آن به نحو موصوف در بند 2 مصوبه، مغایر با مفاد ماده 4 قانون مدنی می‌باشد. لذا مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع