شماره دادنامه: 140431390001036409
تاریخ دادنامه: 1404/04/31
شماره پرونده: 0300429
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: 1- اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه 2- فرمانداری شهرستان کنگاور 3- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (7) از مصوبات جلسه مورخ 1402/03/16 ستاد مسکن شهرستان کنگاور
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 9336 مورخ 1403/01/18 اعلام کرده است که:
" 1- ستاد مسکن شهرستان کنگاور طی بند (7) جلسه مورخ 1402/03/16 مقرر نموده که شهرداری مبلغ حدودی 35/000/000 ریال را به عنوان هزینه صدور پروانه ساختمانی طرح‌های نهضت ملّی مسکن دریافت نماید. بند (1) جلسه مورخ 1402/03/01 اشعار می دارد: «با توجه به اختصاص زمین مسکونی برای اقشار کم درآمد در طرح نهضت ملّی مسکن (41 هکتار فاز 2) مقرّر گردید شهرداری کنگاور نسبت به صدور پروانه ساخت با لحاظ نمودن تخفیف برای هر طبقه با دریافت حدود مبلغ 35 میلیون ریال اقدام نماید».
2- مصوبه فوق الذکر بنا به مراتب ذیل مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات واضع میباشد:
الف- هرچند که مواد 16 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب سال 1387/02/25 و ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوّب 1394/01/02، نمونه هایی از تجویز اعطای تخفیف در پرداخت عوارض توسط قانونگذار است، لیکن در ماده 14 قانون جهش تولید مسکن مصوّب 1400 تخفیف در هزینه صدور هر پروانه ساختمانی در کلّیه برنامه های حمایتی مسکن را 30 درصد تعیین نموده و در خصوص محاسبه عوارض پروانه ساخت به صورت قیمت مقطوع برای هر واحد اشاره ای نشده است.
ب- در تفاهم نامه صدور پروانه ساختمانی در طرح های حمایتی مسکن دولت جمهوری اسلامی ایران فی مابین وزرای کشور و راه و شهرسازی به شماره 243173 مورخ 1401/12/01 به استانداران به عنوان روسای شورای مسکن استان اختیاری از باب تعیین هزینه پروانه ساختمانی به صورت مقطوع داده نشده است و در بند 2 بخش (ب) تعیین و پرداخت عوارض پروانه ساختمانی تفاهم نامه مزبور کلّیه هزینه های صدور پروانه ساختمانی در پروژه های حمایتی تامین مسکن با معرفی وزارت راه و شهرسازی یا واحدهای تابعه را حداقل 30 درصد تخفیف موضوع ماده 14 قانون جهش تولید مسکن و براساس درصدی از مبلغ کل عوارض متعلّقه تعیین نموده است.
ج- در ماده 17 قانون ساماندهی و حمایت از تولید مسکن؛ یکی از اهداف تشکیل شورای مسکن را هماهنگی و پیگیری در صدور مجوّزها و عوارض مربوطه عنوان نموده و طبق بند 7 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان؛ وظیفه هماهنگی و پیگیری بر عهده شورای مذکور گذاشته شده و اختیاری به شورای مزبور و به تبع آن شورای مسکن شهرستان از باب تعیین میزان عوارض صدور پروانه ساختمانی داده نشده است.
د- مطابق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی؛ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست های عمومی دولت از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر میباشد. کما این که در تبصره 2 ذیل بند 2 بخش (ب) تفاهم نامه صدور پروانه ساختمانی در طرح های حمایتی مسکن دولت جمهوری اسلامی ایران فی مابین وزرای کشور و راه و شهرسازی نیز به شهرداری ها اجازه کاهش بیشتر هزینه های پروانه ساختمانی با تصویب شورای اسلامی شهر داده شده است.
ه - از طرفی، مطابق بند 7 بخش (الف) ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب 1401/04/01 مبنای عوارض صدور پروانه ساختمانی قیمت های معاملاتی موضوع ماده 64 قانون مالیات های مستقیم مصوّب 1366/12/03 با اصلاحات و الحاقات بعدی که براساس متراژ بنا، با توجه به شاخص ها از جمله نوع مصالح، قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (مسکونی، تجاری، اداری و. ...) و نوع مالکیت قابل محاسبه و وصول میباشد و تعیین میزان مقطوع آن به دلیل عدم یکسان بودن متراژ زمین و ارزش معاملاتی متفاوت برخلاف عدالت میباشد. چرا که قطعات زمین و واحد اختصاصی به متقاضیان طرح جهش تولید مسکن در شهرستان مزبور از حیث موقعیّت و مساحت دارای شرایط متفاوت می‌باشند و اخذ عوارض پروانه ساخت به میزان مقطوع بابت پروانه‌هایی با مساحت متفاوت به نوعی تبعیض ناروا و مغایر با بند 9 اصل سوم قانون اساسی تلقّی می‌گردد.
3- با توجه به مراتب فوق، تعیین مبلغ حدودی 35 میلیون ریال جهت صدور پروانه ساخت واحدهای ساختمانی طرح جهش تولید مسکن توسط ستاد مسکن شهرستان کنگاور مغایر با بند 9 اصل 3 قانون اساسی، ماده 14 قانون جهش تولید مسکن و بند 2 بخش (ب) تفاهم نامه صدور پروانه ساختمانی در طرح های حمایتی مسکن تلقّی می‌گردد و به استناد بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی و بند 7 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان ها خارج از وظایف و اختیارات واضع آن میباشد.
بنا به مراتب فوق، نظر به این که بند (7) جلسه مورخ 1402/03/16 ستاد مسکن شهرستان کنگاور مبنی بر تعیین مبلغ حدودی 35 میلیون ریال جهت صدور پروانه ساخت واحدهای ساختمانی طرح جهش تولید مسکن مغایر با بند 9 اصل 3 قانون اساسی، ماده 14 قانون جهش تولید مسکن و بند 2 بخش (ب) تفاهم نامه صدور پروانه ساختمانی در طرح های حمایتی مسکن تلقّی می‌گردد و به استناد بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی و بند 7 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان ها خارج از وظایف و اختیارات واضع آن میباشد.
فلذا خواهشمند است دستور فرمایید؛ در راستای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ابطال بند (7) جلسه مورخ 1403/03/16 ستاد مسکن شهرستان کنگاور از تاریخ تصویب در دستورکار هیات عمومی دیوان قرار گیرد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" مصوبات جلسه ستاد مسکن شهرستان کنگاور مورخ 1402/03/16
.......................
ردیف - عنوان مصوبه - دستگاه اجرایی و پیگیری کننده - مهلت اقدام
7 - با توجه به اختصاص زمین مسکونی برای اقشار کم درآمد در طرح نهضت ملّی مسکن (41 هکتار فاز 2) مقرّر گردید شهرداری کنگاور نسبت به صدور پروانه ساخت با لحاظ نمودن تخفیف برای هر طبقه با دریافت حدود 35 میلیون ریال اقدام نماید- شهرداری کنگاور-"
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه به موجب لایحه شماره 1642812 مورخ 1403/05/02 توضیح داده است که:
"1- براساس ماده 16 قانون ساماندهی تولید و عرضه مسکن کلّیه طرح های تولید مسکن ویژه گروه های کم درآمد مشمول تخفیف حداقل پنجاه درصدی هزینه های عوارض ساخت و ساز و تراکم ساخت و تقسیط بدون کارمزد باقیمانده می‌باشند.
2- براساس ماده 17 قانون یاد شده اعضای شورای مسکن مشتمل بر عضو با ریاست استاندار استان است که وفق بند این ماده شهرداری شهر مربوطه از اعضای این شورا میباشد که در تمام جلسات شورا حضور داشته و حق رای دارد.
3- براساس ماده یک آیین‌نامه شرح وظایف و اختیارات شورای مسکن استان تعیین گردیده است که براساس بند هفتم هماهنگی و پیگیری تعیین و اعلام عوارض پروانه و تراکم ساخت و نحوه اعمال تخفیف و تقسیط از وظایف شورا آورده شده است که با توجه به حضور شهردار در جلسه شورای عالی مسکن و موافقت با تعیین عوارض صدور پروانه ساختمانی توسط شورا (با رعایت حداقل سی درصد تخفیف موضوع ماده 14 قانون جهش تولید مسکن) مقرّر در بند دوم از بخش (ب) تفاهم نامه منعقده فی مابین وزارت کشور (مرجع بالادستی شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهر) و وزارت راه و شهرسازی به شماره 243173 تاریخ 1401/12/01 مصوبه شوراهای مسکن با تایید شورای عالی مسکن با ریاست رییس جمهور (ماده دو قانون جهش تولید مسکن) النهایه توسط وزارت کشور به استانداران سراسر کشور جهت اجرا ابلاغ و توسط استانداری ها در استان ها (ریاست شورای مسکن دراستان) و فرمانداری ها در شهرستان ها به شهرداری استان و شهرستان ها جهت اقدام به تعیین و اعلام عوارض ساختمانی ابلاغ گردیده است (نامه شماره 127187 تاریخ 1401/07/19 شورای عالی مسکن) که با این ابلاغ، عملاً موضوع توسط شهرداری ها هم بدون آن که مورد اعتراضی واقع گردد به انجام رسیده است و این خود نشانگر آن است که به طور قطع با هماهنگی شهرداری، شورای اسلامی شهر نیز مصوبه شورای مسکن تاریخ 1402/03/16 را وفق بند اول از بخش (ب) تفاهم نامه مورد اشاره مورد تصویب و موافقت قرارداده است، لذا با این تایید و تنفیذ و اجرایی نمودن مصوبه شورای مسکن گویی تعیین عوارض ساختمانی توسط شهرداری ها با تصویب شورای شهر صورت گرفته است و این موضوع هیچ گونه مغایرتی با خروج از حدود صلاحیّت ها نخواهد داشت زیرا آنچه که مهم و ملاک عمل است حمایت از تامین مسکن گروه های ضعیف و کم در آمد در مسیر خانه دارشدن است. لذا در خاتمه با عنایت به مراتب معروضه استدعای صدور حکم بر رد شکایت شاکی را دارد."
مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 26/8743 مورخ 1403/04/30 توضیح داده است که:
" طرف شکایت مطروحه براساس دادخواست بدوی، اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه و استانداری استان کرمانشاه میباشد و شاکی، شکایتی بر علیه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه مطرح ننموده است.
با توجه به موارد فوق و چون بنیاد مسکن طرف دعوی نیست و به جهت حفظ حقوق بیت المال و حساب 100 حضرت امام (ره) صدور دستورات مقتضی مورد استدعاست."
همچنین فرماندار شهرستان کنگاور نیز به موجب لایحه ای (فاقد شماره و تاریخ) در پاسخ به شکایت مذکور توضیح داده است که:
" پس از تصویب صورتجلسه مذکور و با کسب اطّلاع از این که به موجب تفاهم نامه صدور پروانه ساختمانی در طرح های حمایتی مسکن دولت جمهوری اسلامی ایران فی مابین وزرای کشور و راه و شهرسازی به شماره 243173 مورخ 1402/12/01 به استانداری به عنوان روسای شورای مسکن استان اختیاری از باب تعیین هزینه پروانه ساختمانی داده نشده صورتجلسه بند 7 مورخ 1402/03/16 اجرایی اعلام نگردیده و شهرداری کنگاور نیز به موجب صورتجلسه مذکور مورخ 1402/03/16 نسبت به صدور پروانه مبلغ 35/000/000 ریال بابت هزینه صدور پروانه دریافت ننموده که جهت اثبات اظهارات خود گواهی شهرداری کنگاور مبنی بر این که اخذ هزینه صدور پروانه به موجب دفترچه عوارض محلی بوده و صورتجلسه مورخ 1402/03/16 به هیچ عنوان اجرا نگردیده و ادعای سازمان بازرسی زمانی وارد میباشد که شهرداری کنگاور در راستای صورتجلسه مذکور هزینه صدور پروانه اخذ می نمود در صورتی که صورتجلسه مذکور پس از کسب اطلاع از مغایرت با تفاهم نامه مذکور اجرایی اعلام نگردیده و هیچ گاه مورد استناد شهرداری کنگاور قرار نگرفته و گواهی مذکور نیز صحّت اظهارات و ادعا را به اثبات می رساند لذا نظر به این که صورتجلسه مورد استناد سازمان بازرسی اجرا نگردیده که ابطال شود تقاضای رد دعوای مطروحه مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/04/31 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس ماده 17 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال 1387 به منظور هماهنگی، پیگیری تامین نهاده‌‌های مورد نیاز تولید و عرضه مسکن از جمله زمین، مصالح ساختمانی، خدمات زیربنایی و روبنایی مجوّزها و عوارض مربوطه، بسترسازی و تسهیل جریان تحقّق مفاد این قانون در هر استان شورای مسکن استان با عضویّت شهردار شهر مربوط (حسب مورد) تشکیل می‌شود. ثانیاً به موجب ماده 16 قانون مذکور: «کلّیه طرح های تولید مسکن ویژه گروه های کم درآمد و طرح های تولید مسکن در بافت های فرسوده شهرها مشمول تخفیف حداقل پنجاه درصد هزینه‌های عوارض ساخت و تراکم ساخت و تقسیط بدون کارمزد باقیمانده میباشد...» ثالثاً براساس ماده 14 قانون جهش تولید مسکن مصوب سال 1400: «هزینه صدور و تمدید پروانه ساختمانی، گواهی پایان کار ساختمان کلّیه برنامه‌های حمایتی وزارت راه و شهرسازی با سی درصد تخفیف، محاسبه و دریافت می‌شود.» بنا به مراتب مذکور در هیچ یک از قوانین و مقررات ستادی به نام ستاد مسکن شهرستان پیش‌بینی نشده و از طرفی شورای مسکن استان نیز اختیاری مبنی بر تعیین هزینه صدور پروانه به صورت مقطوع نداشته و همچنین با توجه به تفاوت واحدهای مسکونی از حیث متراژ و سایر خصوصیات و ویژگی ها، تعیین هزینه صدور پروانه به صورت مقطوع موجب ایجاد تبعیض ناروا شده و مغایر با بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است و بر این اساس بند 7 از مصوبات جلسه مورخ 1402/03/16 ستاد مسکن شهرستان کنگاور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری