هیات وزیران در جلسه 1400/4/9 به پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای بند (الف) ماده (5) و تحقق اهداف جدول شماره (2) ماده (3) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1395 - تصویب کرد:
1 - سند ارتقای بهره وری بخش ساختمان به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت میباشد، تعیین میشود.
2 - وزارت راه و شهرسازی موظف است گزارش پیشرفت اقدامات و برنامه های مندرج در این سند را در مقاطع زمانی شش ماهه تهیه و به سازمان ملی بهره وری ایران ارایه نماید.
3 - سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان ملی بهره وری ایران مکلفند گزارش تجمیعی اقدامات صورت گرفته برای این سند را به صورت سالانه به هیات وزیران ارسال نمایند.
4 (اصلاحی 1400/07/18)- این سند پس از ابلاغ و اجرای آزمایشی به مدت یک سال، با پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و تایید سازمان ملی بهره وری ایران قابل بازنگری خواهد بود که با تصویب هیات وزیران ابلاغ میگردد.
معاون اول رئیس جمهور - اسحاق جهانگیری
سند ارتقای بهره وری بخش ساختمان
بند «الف» ماده (5) قانون برنامه ششم توسعه کشور مقرر داشته است که "دستگاه های اجرایی برای محور قرار دادن رشد بهره وری در اقتصاد ضمن اجرایی نمودن چرخه مدیریت بهره وری در مجموعه خود، تمهیدات لازم را برای عملیاتی نمودن این چرخه در واحدهای تحت تولیت خود با هماهنگی سازمان ملی بهره وری ایران فراهم نموده و گزارش سالانه را به آن سازمان ارائه نمایند." بر این اساس، راهنمای اجرایی بند «الف» ماده (5) قانون برنامه ششم توسعه از سوی سازمان اداری و استخدامی کشور ابلاغ شد با این هدف که دستگاه های اجرایی با اجرای چرخه بهره وری، اهداف بهره وری بخش های اقتصادی مندرج در جدول (2) ماده (3) قانون برنامه ششم توسعه را محقق نمایند.
بخش ساختمان یکی از بخش های نه گانه اقتصادی است که شاخص های رشد ارزش افزوده، رشد بهره وری کل عوامل تولید و رشد عوامل تولید (نیروی کار و سرمایه) آن طی سال های برنامه ششم توسعه به ترتیب 5 /7، 8 /2و 7. /4 درصد هدفگذاری شده است. عملکرد این بخش در رشد ارزش افزوده، رشد بهره وری کل عوامل و رشد عوامل تولید (نیروی کار و سرمایه) طی سال های برنامه ششم توسعه به ترتیب 3 /1-، 1- و 3 /0- درصد گزارش شده است.
فهرست
1 - پیشگفتار 3
2 - مقدمه 4
3 - مسائل اساسی بهره وری بخش 5
4 - اهداف 6
چشم انداز 6
اهداف کمی یا کیفی 6
5 - اولویت های سیاستی 7
6 - برنامه های عملیاتی 8
7 - دوره اجرا 8
8 - نحوه اجرا 8
9 - نحوه بازنگری 9
1 - پیش گفتار
چنانچه نقش اصلی دولت در ساختار حکمرانی را تسهیل گری و هماهنگی برای اجرای کارآمد و موثر فعالیت های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بدانیم تا بر اساس آن رفاه اجتماعی در سطح مورد انتظار حاصل شده و منافع ملی به شکل عادلانه و پایدار میان افراد جامعه و نسل ها توزیع شود، رویکرد مدیریت و برنامه ریزی مبتنی بر مبانی و اصول بهره وری از اهمیت زیادی برخوردار خواهد بود. تخصیص سرمایه ها و منابع ملی به فعالیت ها و برنامه های توسعه ای یا امور جاری نهادها و واحدهای اقتصادی برای تولید کالا و خدمات در بخش های اقتصادی گوناگون، تنها در چارچوب و الگوهای بهره وری موجب تضمین پایداری و حصول اهداف رشد و توسعه اقتصادی میگردد.
به طور کلی، رشد اقتصادی از دو طریق تزریق منابع تولید (شامل نیروی کار و سرمایه) و افزایش بهره وری در استفاده از منابع تولید حاصل میشود، رویکرد اول ناظر به گسترش کمیت ظرفیت های اقتصادی است و رویکرد دوم ناظر بر ارتقای کیفیت و مدیریت بهتر استفاده از منابع موجود یا بهره وری است. در نتیجه رشد اقتصادی از حاصل جمع رشد مقدار منابع به علاوه رشد بهره وری کل عوامل (TFP) به دست میآید. بهره وری عوامل کل یکی از نسبت های متعارف مورد استفاده در برنامه های توسعه اقتصادی است که نشان دهنده میزان بهره وری از منابع نیروی کار و سرمایه میباشد و در برنامه ششم توسعه مورد استفاده قرار میگیرد.
شناخت دقیق اهداف، مولفه های درونی و محیطی اثرگذار بر کارآمدی اقدامات و تحقق سطح مطلوب رضایت ذینفعان، در تدوین سیاست ها و برنامه های دستگاه های اجرایی کشور مورد تاکید قرار گرفته است. از سوی دیگر، نگرش مساله محور مبتنی بر شناخت عوامل بازدارنده و محرک ارتقای بهره وری در چهار سطح درون واحد اقتصادی، محیط خرد، محیط کلان و مواهب و مخاطرات محیطی کمک می کند تا حوزه های کلیدی عدم توفیق در اهداف به درستی شناسایی شده و متناسب با آن راهکار بهبود پیشنهاد شود.
برای دستیابی به اهداف کمی بهره وری در برنامه ششم، لازم است دستگاه های اجرایی مجموعه ای از برنامه های اجرایی و فعالیت های نظام مند طراحی و اجرا نمایند که مستقیم یا غیرمستقیم منجر به ارتقای بهره وری بخش های اقتصادی شود. بخشی از این اقدامات توسط دستگاه مسئول بخش و بخش دیگر توسط سایر دستگاه های اجرایی انجام میشود. لذا در هر یک از بخش های اقتصادی یک وزارتخانه به عنوان دستگاه مسئول تحقق اهداف و منتخبی از دیگر دستگاه ها به عنوان همکار تعیین شدند.
سازمان ملی بهره وری ایران به عنوان متولی امر حرکت بهره وری در کشور، با تدوین و ابلاغ راهنمای اجرایی بند (الف) ماده (5) قانون برنامه ششم توسعه راهبری حرکت ملی بهره وری در بخش های اقتصادی را برنامه ریزی و عملکرد دستگاه های اجرایی کشور برای تحقق اهداف مندرج در قانون را پایش می کند. انتظار می رود با استقرار چرخه بهره وری در واحدهای ستادی و استانی دستگاه های اجرایی کشور و تداوم رویکرد مدیریت مساله محور در تدوین سیاست ها و برنامه های دستگاهی و بخشی، ظرفیت های مغفول مانده اقتصاد کشور فعال شده و زمینه توسعه و رشد پایدار محقق شود.
2 - مقدمه
رویکرد ارتقای بهره وری عوامل تولید در سیاست ها، راهبردها و برنامه های عملیاتی دستگاه های اجرایی کشور در حوزه های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در اسناد بالادستی از جمله سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، سیاست های کلی اصلاح نظام اداری، برنامه جامع بهره وری کشور و قوانین پنج ساله برنامه توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی (برنامه چهارم، پنجم و ششم) مورد تاکید قرار گرفته است.
این امر در قالب ماده 5 قانون برنامه ششم توسعه، مبنای ارزیابی وضعیت بهره وری دستگاه های اجرایی کشور با هدف تحقق سهم بهره وری در ماده 3 این قانون قرار گرفته است. سازمان ملی بهره وری ایران، به عنوان متولی حرکت بهره وری در کشور، وظایف و نقش ذینفعان بهره وری در کشور را مطابق با برنامه جامع بهره وری کشور (مصوب سال 1394 هیات وزیران) تعیین کرده است.
سطوح مختلف سیاست گذاری و برنامه ریزی برای ارتقای بهره وری در کشور به موجب سیاست های کلی برنامه ششم توسعه و پس از آن در مواد 3 و 5 این برنامه تصریح شده است در بند (الف) این ماده قانونی، دستگاه های اجرایی کشور مکلف به اجرایی نمودن چرخه بهره وری و تدوین برنامه های عملیاتی ارتقای بهره وری شده اند. بر این اساس با توجه به پراکندگی فعالیت ها و بازخورد نامطلوب عملکرد دستگاه ها در اجرای این تکلیف، سازمان ملی بهره وری ایران فراتر از وظایف محوله قانونی و به منظور راهبری حرکت بهره وری در کشور، راهنمای اجرایی بند الف ماده 5 قانون برنامه ششم را تدوین نمود و در آبان ماه سال 1397 به امضای معاون محترم رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور به دستگاه های اجرایی ابلاغ کرد.
در این راهنما، استقرار چرخه بهره وری در قالب ده گام، با بهره گیری از رویکرد مساله شناسی و بهبود مستمر و مفاهیم پایه ای و استاندارد بهره وری مورد توجه قرار گرفته است. در گام های 1 و 2 این راهنما از طریق تشکیل و تقویت کمیته های بهره وری در سطح دستگاه های اصلی، سازمان ها و شرکت های تابعه، تشکیل کارگروه های کارشناسی و برگزاری کارگاه ها و جلسات آموزشی نسبت به زمینه سازی و ساختارسازی برای ارتقای بهره وری اقدام شد.
در ادامه (گام های 3 و 4) از طریق جمع آوری آمار و ارقام مربوط به زیربخش ها و فعالیت دستگاه ها، تعیین مسئولیت های ارتقای بهره وری و اولویت بندی فعالیت ها، هدفگذاری بهره وری کل عوامل در زیربخش ها و فعالیت ها صورت گرفت.
در گام های 5 و 6 دستگاه اجرایی به شناسایی مشکلات و موانع بهره وری در سطوح مختلف، شامل واحدهای اقتصادی فعال، محیط کسب و کار و سطح کلان در رشته فعالیت/ زیربخش های منتخب پرداختند. در مرحله بعد دستگاه ها در چارچوب مدل چندسطحی،علت ها و ریشه های مسائل مذکور را شناسایی کرده و برای رفع این علل راه حل هایی (اقدامات اساسی) را در چارچوب مذکور طراحی نمودند. مجری این راه حل ها میتواند خود دستگاه مسئول، واحدها یا شرکت ها و سازمان های تابعه آن و یا سایر دستگاه های اجرایی کشور باشد.
نکته مهم و قابل ذکر این است که برای هر راه حل (اقدام اساسی) تعریف شده، یک شاخص کلیدی عملکرد برای سنجش پیشرفت برنامه های اجرایی بهره وری تعریف و برای آن هدفگذاری کمی صورت می پذیرد.
در گام های 7 و 8 پس از انتخاب بسته ای از بهترین راه حل ها (اقدامات اساسی) که میتواند همزمان در سطوح مختلف مدل چندسطحی طراحی شده باشند، برای هر کدام از اقدامات اساسی تعریف شده یک برنامه اجرایی تدوین و پس از تائید سازمان ملی بهره وری ایران و در قالب سند بهره وری بخش (سند حاضر) به کلیه دستگاه های اجرایی جهت اجرایی سازی،ابلاغ میشود.
آنچه در ادامه آمده است ماحصل تلاش وزارت راه و شهرسازی و شرکت ها و سازمان های تابعه آن در شناسایی مسائل و تنگناهایی است که در صورت مرتفع شدن میتوانند دستیابی این مجموعه را به اهداف ارتقای بهره وری بخش ساختمان تسریع نمایند.
3 - مسائل اساسی بهره وری بخش
تدوین راهنمای اجرایی بند الف ماده 5 قانون برنامه ششم توسعه با رویکرد مساله محور و به منظور شناسایی و حل مسائل بهره وری و رقابت پذیری در سطوح مختلف صورت پذیرفت. این دستورالعمل به دنبال آن است که با رویکردی نظام مند مسائل مطرح در چهار سطح درون واحدهای اقتصادی (که وابسته به کیفیت حکمرانی شرکتی و مدیریت و عملیات واحدهای اقتصادی (بنگاه های اقتصادی) است، محیط اقتصاد خرد (که وابسته به سیاست ها، اقدامات و خدمات عمومی دستگاه های اجرایی بخشی است)، محیط اقتصاد کلان (که متاثر از سیاست ها، اقدامات و خدمات عمومی دستگاه های فرابخشی است) و مواهب و مخاطرات برون زا (که میزان ارزش اقتصادی یا هزینه اقتصادی ناشی از آنها وابسته به اقدامات در سه سطح فوق است) را برای بخش های اقتصادی و با مسئولیت دستگاه های اصلی شناسایی کند. در ادامه مسائل شناسایی شده با تاکید بر اولویت های راهبردی بخش ساختمان که در دستور اقدامات بهبود بهره وری وزارت راه و شهرسازی قرار گرفته اند آمده است.
- کمبود عرضه مسکن در استطاعت
- عدم استفاده از ظرفیت مسکن موجود
- مصرف بالای انرژی در مراحل ساخت و بهره برداری
- کیفیت پایین سازه های احداث شده
- کاهش کیفیت ساخت و سازهای ساختمان های دولتی و عمومی
- کاهش ذخایر زمین های دولتی و عدم تکافوی منابع زمین دولتی جهت اجرای طرح های مسکن
- عدم شناسایی آثار پرونده های حقوقی بر سایر اقدامات مرتبط با اراضی
- ایجاد و اعمال هزینه های مالی، حقوقی و نگهداری در خصوص پروژه های راکد و سنواتی
4 - اهداف
چشم انداز
تعیین مراکز جمعیتی و تعادل مطلوب بین جمعیت و وسعت شهرها در سطح کشور به منظور برنامه ریزی عمران منطقه ای و استفاده بهتر از منابع سرزمین نظیر خاک و آب و جلوگیری از ایجاد مشکلات شهری در اثر رشد و توسعه ناموزون آن ها و در نتیجه اتلاف منابع اقتصادی و انسانی کشور، مدیریت یکپارچه زمین با همکاری دستگاه های اجرایی، تامین رفاه اجتماعی در زمینه مسکن، مشارکت در ساماندهی بازار سرمایه در امر زمین و مسکن، کمک به حفظ تعادل اقتصادی از طریق اعمال سیاست های تشویقی و استفاده از سرمایه گذاری در امر ساختمان و مسکن، راهبری تحقیقات ساختمانی به منظور ایمن سازی ساختمان ها در قبال حوادث طبیعی، استفاده بهتر از منابع و مصالح محلی و افزایش کیفیت مصنوعات ساختمانی، هماهنگی و تمرکز در تهیه و اجرای طرح ها و ساختمان های دولتی و عمومی در سطح کشور و دستیابی به هدف 8 /2 درصدی ارتقای بهره وری مصرح در قانون برنامه توسعه ششم
اهداف کمی یا کیفی
مطابق با جدول (2) ماده 3 قانون برنامه ششم توسعه به منظور دستیابی به رشد اقتصادی متوسط سالانه هشت درصد (8 %)، متوسط رشد سالانه بهره وری کل عوامل تولید برای بخش ساختمان 8 /2 درصد تعیین گردیده است.
با توجه به اینکه طراحی نظام مند اقدامات بهبود بهره وری در مراحل نوزادی خود قرار دارد و تا رسیدن به مراحل بلوغ همچنان مسیری طولانی باقی است، با دید واقع بینانه نباید انتظار تحقق کامل هدف مورد اشاره را تنها با اجرای دور اول چرخه مدیریت بهره وری داشت. از آنجا که بهره وری تلاشی مستمر و همیشگی است، نیل به این مهم نیازمند استمرار اقدامات، بازبینی اهداف و دقت نظر بیشتر در سال های آتی است.
5 - اولویت های سیاستی
پس از شناسایی مسائل دستگاهی و بخشی، راه حل های غلبه بر عوامل بازدارنده بهره وری با تبادل نظرات تخصصی کارشناسی تعیین و از بین آن ها بهترین راه حل ها انتخاب شدند. راه حل های مورد نظر که در راهنمای اجرایی اقدامات اساسی نامیده میشوند بایستی مشتمل بر راهبرد و سیاست اجرایی بوده و لازم است نماگر کلیدی عملکرد برای هر اقدام اساسی تعریف گردد و دستگاه مجری آن نیز مشخص شود. راهبردها در واقع حوزه های اصلی تعریف برنامه های اجرایی هستند. این حوزه ها متناظر با مولفه های معرفی شده در مدل 4 سطحی عوامل موثر بر بهره وری (در سطح درون واحد اقتصادی، محیط کسب و کار خرد و عوامل محیطی) هستند. سیاست ها با توجه به ماهیت و ماموریت دستگاه اجرایی طراحی شده و در مورد راهبردهای سطح خرد میبایست به تفکیک واحدهای اقتصادی دولتی و غیردولتی تنظیم شوند. اقدامات اساسی منبعث از راهبردهای تدوین شده و در چارچوب سیاست های وضع شده بوده و انتظار می رود در صورت اجرای اثربخش آنها شاخص های بهره وری بهبود یابد.
اولویت های سیاستی بخش ساختمان که در کارگروه خبرگی بررسی و به تایید سازمان ملی بهره وری ایران رسیده است به قرار زیراست.
- واگذاری زمین دولتی به صورت 99 ساله یا فروش اقساطی
- راه اندازی سامانه ملی املاک و اسکان
- راه اندازی و راهبری دو سیستم گزارش گیری مجزا و یکپارچه در سطح کشور با قابلیت اتصال و تبادل اطلاعات از شهرداری ها و شرکت های برق و گازرسانی
- تهیه سند ملی صنعتی سازی
- یکپارچه سازی صدور پروانه های نظام مهندسی
- بازبینی و اصلاح قوانین نظام مهندسی
- تدوین و اصلاح قوانین بالادستی و تهیه بستر قانونی مناسب جهت متمرکز شدن ساخت و سازهای دولتی و عمومی توسط سازمان مجری ساختمان ها و تاسیسات دولتی و عمومی با بکارگیری آخرین فناوری های علمی بر اساس اهمیت و نوع کاربری هر پروژه و حذف دستگاه های موازی
- تعیین تکلیف پروژه های راکد و سنواتی در حوزه مسکن
- راه اندازی زیرسیستم حقوقی سامانه یکپارچه مدیریت اراضی و مستغلات
- تدوین طرح تامین هدفمند زمین های دولتی
6 - برنامه های عملیاتی
روند تدوین و نهایی سازی برنامه های عملیاتی بخشی /دستگاهی فرایندی زمان بر بوده که از زمان ابلاغ راهنمای اجرایی در آبان ماه 1397 تا پایان سال 1399 به طول انجامید. در طی این فرایند جلسات متعدد کارشناسی جهت تبیین رویکرد راهنما، کمک به بومی سازی کاربرگ ها، همگام کردن دستگاه های اجرایی با چارچوب پیشنهادی، پاسخگویی به ابهامات و سوالات مطرح شده و آموزش مفاهیم پایه و پیشرفته بهره وری و مساله شناسی برگزار شد. این ارتباط پیوسته و تعاملی در طول این فرایند هیچگاه متوقف نشد. پس از تعیین اولویت های سیاستی توسط دستگاه های متولی هر بخش، به منظور صحت سنجی اولویت های ارائه شده جهت اقدام از صاحب نظران برجسته هر یک از حوزه های تخصصی درخواست شد در کارگروه خبرگی که بدین منظور تشکیل شده بود جهت بهره مندی از نظرات ایشان شرکت نمایند. برنامه ارتقای بهره وری بخش ساختمان که با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سازمان ملی بهره وری ایران تدوین شده است، توسط این سازمان ابلاغ خواهد شد.
7 - دوره اجرا
ابتدای سال 1400 تا انتهای سال 1401
8 - نحوه اجرا
رویکرد کلان و یکپارچه نسبت به اتخاذ سیاست های مناسب رشد بهره وری در کشور مستلزم جدیت دستگاه های فرابخشی و هماهنگی بالای دستگاه های اصلی متولی بخش های اقتصادی است. در این راستا و به منظور ارائه ابزارهای تشویقی، انگیزشی یا تنبیهی موثر برای تسریع در جلب مشارکت کمیته های بهره وری دستگاه های اجرایی کشور در زمینه استقرار چرخه بهره وری و تکمیل اجرای برنامه های عملیاتی ارتقای بهره وری، با هماهنگی سیاستی بوجود آمده بین سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور در الزام انجام تکالیف انجام تکالیف قانونی با موضوع سهم بهره وری در رشد اقتصادی، دستگاه های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب قوانین بودجه ای سال های 1399 و 1400 موظف شدند در موافقتنامه های متبادله با سازمان سازمان برنامه و بودجه کشور، اعتبارات لازم این موضوع را در برنامه ای با عنوان «ارتقای بهره وری» پیش بینی نمایند. تخصیص اعتبار سه ماهه این برنامه منوط به ارسال گزارش عملکرد از سوی دستگاه ها به سازمان ملی بهره وری ایران و سازمان برنامه و بودجه کشور و تایید عملکرد از سوی سازمان ملی بهره وری ایران است. آییننامه اجرایی این تبصره قانونی در طول سال های اجرای سند توسط سازمان ملی بهره وری ایران تدوین خواهد شد.
9 - نحوه بازنگری
با توجه به ماهیت پویای اقتصاد، معرفی پیوسته فناوری های جدید و ابزارهای بهره ورانه لازم است که این سند بر اساس اولویت های سیاستی هر بخش به صورت دوره ای بازنگری شود. با توجه به ماهیت چرخه ای رویکرد حاکم بر برنامه ها، انتظار می رود با پایان هر دور از اجرای چرخه نتایج حاصله با توجه به نماگرهای کلیدی عملکرد هر یک از اقدامات اساسی مورد بررسی قرار بگیرند. چنانچه اهداف مد نظر به صورت کامل محقق نشده باشد علل عدم تحقق آنها بررسی شده و بر پایه بازخورد اخذ شده از سازمان ملی بهره وری ایران، اقدامات اساسی اصلاح و یا جایگزین شوند. در صورت رضایت بخش بودن نتایج، دستگاه اجرایی مسئول با بررسی عوامل کلیدی موفقیت اقدامات اساسی راهکارهای لازم را برای تثبیت اقدامات اساسی و نیز توسعه آن به سایر سازمان ها یا واحدهای تابعه طراحی و اجرا خواهد کرد.