بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ت/ 0200121 شماره دادنامه سیلور: 140231390001817459 تاریخ: 17/07/1402
شاکی: 1- محمود جلالی نجف آبادی 2- زهره نقابی نجف آبادی
طرف شکایت: 1- شورای عالی شهرسازی و معماری ایران 2- اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 و 4 و 5 و 5- 4 و 5 و 18 مصوبه مورخ 3/12/94 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
شاکی دادخواستی به طرفیت 1- شورای عالی شهرسازی و معماری ایران 2- اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهانبه خواسته ابطال بندهای 1 و 2 و 4 و 5 و 5- 4 و 5 و 18 مصوبه مورخ 3/12/94 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
مصوبه مورخ 3/12/94 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درجلسه مورخ 3/12/1394طرح جامع شهر نجف آباد را پیرو مباحث جلسه 19/11/1394 خود و صورتجلسات 7/11/1394 و 25/11/1394 کمیته فنی مورد بررسی قرار داد و مقرر نمود طرح پس از رعایت موارد مشروح زیر، توسط دبیرخانه شورای عالی به عنوان مصوبه شورا ابلاغ گردد.
1- عناوین کاربری ها مطابق طرح تدقیق سرانه ها اصلاح گردد.
2- کاربری های خدمات فراشهری، منطقه ای و شهری با خدمات هفت گانه در حد سرانه های مصوب شورای عالی اصلاح و ارائه گردد.
3- اراضی مثلث شکل مجاور شهرک ویلاشهر، ضمن تاکید بر تامین اراضی خدماتی موضوع ماده 101 قانون اصلاحی قانون شهرداری ها با کاربری مسکونی کم تراکم مطابق ضوابط طرح و نصاب تفکیک حداقل 500 متر در طرح تثبیت شود. «تفکیک به جزء» در این قطعات ممنوع است.
4- با عنایت به وجود سطح قابل توجهی از اراضی زراعی و باغ در داخل محدوده شهر، جهت حفاظت و صیانت از باغات موجود داخل محدوده، مقرر گردید:
4-1- با همکاری شهرداری نجف آباد، سازمان جهاد کشاورزی استان و اداره کل راه و شهرسازی استان و ظرف مدت دو ماه، نقشه ممیزی باغات داخل محدوده طرح جامع به تفکیک «وضعیت دایر و مخروبه بودن آنها، مساحت باغات، وضعیت مالکیت و سایر جهات موثر»، تهیه و به کمیته فنی ارائه شود.
4-2- حداکثر 20% از سطح کل باغات و صرفاً در باغاتی که مطابق نقشه موضوع بند فوق مخروبه شناسایی شوند، در قطعات بزرگ و ترجیحاً نزدیک بافت کالبدی به کاربری های انتفاعی (خصوصاً تجاری - خدماتی شهری و فراشهری در مقیاس شهر و مجموعه شهری) تغییر یابند و مابقی تحت کاربری باغ و کشاورزی در طرح تثبیت میگردد. سند مذکور پس از تایید کمیته فنی به عنوان سند جامع اقدامات شهرداری در حوزه صیانت و ساماندهی باغات، در قالب اسناد طرح جامع ابلاغ و ملاک عمل خواهد بود.
4-3- مابقی 80 % باغات باقی مانده، تحت کاربری باغات و کشاورزی در محدوده طرح تثبیت و ضوابط ساخت و ساز در آنها به شرح زیر خواهد بود:
4- 3- 1- هر گونه «تفکیک به جزء» باغات در هر شرایطی ممنوع است و شهرداری به هیچوجه مجاز به صدور پروانه ساخت به باغات تفکیک شده نمیباشد.
4- 3- 2- ضوابط ساخت و ساز در باغات با مساحت بیشتر از 2000 متر، دقیقاً مطابق دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری میباشد.
4-3-3- احداث بنا در باغات با مساحت کمتراز 2000 مترمربع، حداکثر در 10% سطح اشغال و در یک طبقه مجاز خواهد بود. حداکثر مساحت زیر بنا در باغات با مساحت کمتر از 2000 متر مربع، 150 متر مربع میباشد.
4-4- شهرداری نجف آباد موظف است کلیه منافع حاصل از توافقات انجام شده با مالکین اراضی تغییرکاربری یافته موضوع بند 2 را، صرفاً جهت تملک عرصه های باغی نزدیک به بافت کالبدی و تبدیل آنها به فضای سبز شهری مصرف کند. وظیفه نظارت بر تحقق این امر بر عهده کمیته ای متشکل از نمایندگان استانداری، راه و شهرسازی، شهرداری و جهاد کشاورزی استان است.
4- 5 - تا تهیه نقشه ممیزی و تصویب آن در کمیته فنی شورای عالی، کلیه کاربری های پیشنهادی روی اراضی باغی و زراعی اعم از باغ مسکونی و خدمات فراشهری مقیاس مجموعه شهری و شهر حذف و کلیه سطوح باغی و زراعی شهر تحت کاربری باغ و کشاورزی در محدوده طرح جامع تثبیت میگردد.
5 - شورای عالی الحاق سطح قابل توجهی از اراضی واقع در جنوب غربی شهر با کاربری مسکونی، جهت تخصیص به ایثارگران شهر نجف آباد را با توجه به عدم نیاز شهر و نیز عدم تناسب سطح پیشنهادی با تعداد ایثارگران شهر فاقد توجیه کارشناسی تشخیص داد و مقرر نمود سطوح پیشنهادی مذکور متناسب با تعداد دقیق ایثارگران مشمول، توسط اداره کل راه و شهرسازی استان مجدداً مورد بررسی قرار گیرد و نهایتاً متناسب با سرانه های مسکونی و خدماتی شهر اراضی مورد نیاز حداکثر در سقف 100 هکتار به محدوده شهر الحاق شود. نقشه تفکیکی اراضی الحاقی با رعایت دقیق ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری تهیه و پس از تایید دبیرخانه شورای عالی در اسناد ابلاغی طرح جامع لحاظ شود.
18- کلیه ضوابط ارائه شده برای کاربری باغ مسکونی حذف و ضوابط مذکور مطابق دستور العمل ماده 14 برای اراضی باغی داخل محدوده ارائه شود.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
مطلق مصوبه مورخ 15/8/1384 کمیسیون ماده 5 بند 57 ملک اینجانبان به مشخصات ثبتی فرعی 10 اصلی 353 بخش ثبتی 11 ناحیه 7 نجف آباد بلوار شهیدان حجتی کوی شهید اسماعیلی بن بست شقایق پلاک 55 ملک مذکور در کاربری مسکونی قرار گرفته و در تاریخ 23/11/1391 پروانه ساختمان به نام مالک محمود جلالی نجف آبادی با کاربری مسکونی صادر و اینجانب محمود جلالی نجف آبادی حدود سال 1392 شروع به ساخت و ساز نموده که 123 متر ساخت انجام و طبقه همکف را احداث نمودم در سال 1394 بهمن ماه نیز تمدید پروانه نمودم که آن زمان هم کاربری ملک مسکونی بود ولی متاسفانه در سال 3/12/1394) اعلامیه مورخ 12/6/1395 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طرح جامع بازنگری کاربری ملک را به باغ و اراضی تغییر می دهد که به شرح ذیل این امر مغایر با اصول مسلم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و شرع مقدس و قوانین موضوعه آرا، وحدت رویه و نظریات مشورتی به شرح ذیل میباشد و با توجه به دلایل ابرازی تقاضای اعمال ماده 87 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ابطال مصوبه در بنود معنونه از تاریخ تصویب مورد تقاضاست.
وحدت ملاک از اصول 36 و 166 پوند 2 اصل 156 قانون اساسی که کلیه امور مصوبات نهادهای دولتی میبایست با رعایت موازین قانونی و عدالت اسلام انجام پذیرد قسمت دوم اصل 17 قانون اساسی از لحاظ مغایرت با شرع مقدس با توجه به نظر فقهی لاضرر و لاضرار گرفت حق که مستلزم ضرر به حقوق مکتسبه شاکی میباشد خلاف مسلم شرع مقدس است.
2- بر اساس نظریه فقهی الناس مسلطون علی اموالهم هیچ کس شرعا نمی تواند حقوق اموال اشخاص دیگر را سلب نماید.
3- با عنایت به رای شماره 93 مورخ 8/11/1387 هیات عمومی دیوان عدالت اداری حقوقی که جز حقوق مکتسبه افراد باشد وجود مقررات بعدی سبب زایل شدن این حقوق نمی گردد.
عطف بماسبق نشدن تصمیمات اداری
5- رای شماره 793 مورخ 8/11/1380 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اصل رعایت حقوق مکتسبه، اصل حمایت از انتظارات مشروع اصل عطف بماسبق نشدن تصمیمات و اقدامات اداری
6- ملاک تشخیص حقوق مکتسبه پروانه های صادر شده توسط شهرداریسیت
7- نامه شماره 24/6/1400- 27576/102 فقهای معزز شورای نگهبان اطلاق مصوبه مورد شکایت جهت حکم به خروج اراضی از محدوده شهر در مواردی که به حقوق مکتسبه افراد خللی وارد کند خلاف شرع است.
8- بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن
9- ماده 12 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر
10- ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری تحقق حقوق مکتسبه منوط است به 3 شرط صدور پروانه ساختمانی انطباق مفاد پروانه با طرحهای توسعه و عمران شهری و ضوابط آن، احداث یا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار جز در موارد مصرح قنونی کمیسیون ماده 5 اساسا حق تغییر کاربری قطعات و پلاکهای از اراضی را ندارد وآنچه در حوزه وظایف و اختیارات کمیسیون است تعیین طرح تفصیلی شهر و تفسیر بعدی طرح است و ملاکها و اقتضائات طرح تفصیلی کاملا متفاوت از تغییر کاربری قطعات معین است.
ماده 55 شهرداری بند 24
رای شماره 79 مورخ 16/7/1373حق مکتسبه ناشی از صدور پروانه واحداث بنا بر این اساس و مطالب معروضه مصوبه متنازع فیه حق مکتسبه ای را که از سال 1390 برای اینجانبان ایجاد شده بود را متزلزل نموده و برخلاف قائده لاضرر موجبات ضرر اینجانبان را ایجاد نموده است همچنین کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بدون ذکر جهات و مبانی لزوم تغییرات و اخذ نظر کارشناس مجاز به تغییر کاربری نمیباشد لذا تقاضای صدور حکم به بطلان بنود مصوبه متنازع فیه مطابق با ستون شکایت مورد تقاضاست.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در پاسخ به شکایت به موجب جوابیه ثبت شده به شماره 867279 مورخ 27/2/1402 اجمالاً پاسخ داده است که اولاً ایراد به بندهای مورد اعتراض کلی است و منجز نمیباشد. ثانیاً همان گونه که برای آن هیات محترم معلوم است ایراد مطروحه کلاً در حوزه باغات و مربوط به اراضی باغی و کشاورزی است. استحضار دارند که قانون گذار به دلیل اهمیت باغات و اراضی کشاورزی در ماده 14 قانون زمین شهری مقرر نموده است: "تبدیل و تغییر کاربری، افراز و تقسیم و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی و یا آیش با رعایت ضوابط و مقررات وزارت مسکن (راه) و شهرسازی و مواد این قانون (زمین شهری) بلااشکال است." بنابراین با عنایت به عموم و اطلاق حکم قانونی، چنانچه برابر قانون نوعیت ملکی باغ تشخیص داده شود در لوای قانون و مشمول این حکم است و مصوبات کمیسیون ماده 5 باید از این حکم قانونی تبعیت نمایند. شورای عالی نیز در مقام اجرای این قانون باغات را از ضوابط عام طرح جامع خارج و مشمول قواعد دستور العمل مورد نظر مقنن نموده است. در واقع آنچه در مفاد مصوبه مورد اعتراض آمده است صرفاً تکرار مفاد دستورالعمل برای تاکید بر رعایت آن بوده است.
مجدداً قانون گذار برای صیانت از اراضی کشاورزی و باغهای واقع در محدوده شهرها، در ماده 6 قانون اصلاح قانون حفظ و کاربری اراضی کشاورزی مصوب 1385 ماده 9 را به قانون مذکور الحاق مینماید در این ماده عنوان میگردد؛ به منظور حمایت از تداوم کاربری اراضی زراعی و باغها واقع در داخل محدوده قانونی شهرها و شهرکها که در طرحهای جامع و تفصیلی دارای کاربری کشاورزی میباشند دولت و شهرداریها موظفند تسهیلات و خدمات شهری را مطابق تعرفه فضای سبز شهرداری ها در اختیار مالکان قرار دهند."
ثالثاً خروج اراضی علی اطلاق صورت نپذیرفته و موکول به شناسایی وجود ضرورت در توسعه شهر و مقید به حدوث شرایطی است که در متن مصوبه به روشنی به آنها پرداخته شده است و صرفاً مشمول اراضی میگردد که برابر مطالعات تخصصی خارج از نیاز شهر برای توسعه بوده است.
من حیث المجموع ملاحظه میگردد آنچه در بندهای مورد اعتراض تحت عنوان ضوابط و بایدهای مربوط به باغات است تماماً تحت حاکمیت قانون و اختیارات حاصل از آن بوده و مصرح در قوانین مجلس و تعرف قانونی طرح جامع بوده است و اساساً با موضوع آراء استنادی شاکی مربوط به هیات محترم عمومی دیوان عالی در تطابق نیست لذا تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
اولا بر اساس بند 2 ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353: «طرح جامع شهر طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی - صنعتی - بازرگانی - اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندیهای عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویتهای مربوط بآنها تعیین میشود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم میگردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجدیدنظر خواهد بود.» بر اساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و اصلاحی مصوب 1388 و 1389 نیز مقرر گردیده: «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام میشود. تغییرات نقشه های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری موثر باشد باید به تایید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.»، لذا بررسی و تصویب طرح های جامع شهر در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی میباشد.
بنابه مراتب مذکور تصویب طرح جامع شهر نجف آباد از جمله بندهای 1 و 2 و 4 و 4-5 و 5 و 18 در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده و مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکی نداشته و به لحاظ قانونی قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
ثانیا بر اساس بند 2 ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 مقرر گردیده: «در صورتی که مصوبهای به لحاظ مغایرت با موازین شرع و سایر جهات، برای رسیدگی مطرح باشد، ابتدا موضوع از لحاظ مغایرت مصوبه با جهاتی غیر از مغایرت با موازین شرع، در دیوان مورد رسیدگی قرار میگیرد و دیوان نسبت به آن اتخاذ تصمیم میکند. در صورتی که دیوان، مصوبه و مفادی که مورد شکایت شرعی قرار گرفته است را به طور کلی ابطال کند و اثر آن را به زمان تصویب تسری دهد، موضوع پرونده بدون استعلام از شورای نگهبان مختومه میشود و در سایر موارد، بعد از اظهارنظر دیوان، موضوع به همراه نظر دیوان و اسناد و مدارک پرونده با رعایت ترتیبات مذکور در بند (1) این ماده و تبصره آن به شورای نگهبان ارسال میگردد و نظری که مطابق ترتیبات مقرر از سوی فقهای شورای نگهبان صادر میشود، ملاک عمل دیوان قرار میگیرد. در این موارد چنانچه مصوبه از سوی فقهای شورای نگهبان مغایر شرع اعلام شود، هیات عمومی مطابق نظر فقهای شورای نگهبان بلافاصله نسبت به اعلام بطلان مصوبه اقدام میکند.»؛ با عنایت به اینکه شاکی تقاضای ابطال بندهای 1 و 2 و 4 و 4-5 و 5 و 18 طرح جامع شهر نجف آباد مصوب جلسه مورخ 1394/12/03 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را به لحاظ مغایرت با قواعد شرعی «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» و «الناس مسلطون علی اموالهم» مطرح نموده است و این هیات بندهای 1 و 2 و 4 و 4-5 و 5 و 18 مصوبه مذکور را از لحاظ قانونی قابل ابطال تشخیص نداده است؛ بنابراین در صورت قطعیت رای صادرشده، پرونده در راستای بند 2 ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 جهت اظهار نظر فقهای محترم شورای نگهبان در رابطه با بعد شرعی موضوع، به آن شورا ارسال میگردد.
سعید کریمی
رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری