بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0200511 شماره دادنامه سیلور: 140431390000973307 تاریخ: 1404/04/25
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: هیات وزیران، سازمان امور اداری و استخدامی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل تصویب نامه 35960 مورخ 1365/05/19 مصوب هیات وزیران، 2- ابطال کل اساسنامه سازمان شهرداری ها با اصلاحات بعدی مصوب سازمان امور اداری و استخدامی و یا بخش های اعلامی آن
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران، سازمان امور اداری و استخدامی کشور به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
1-تصویب نامه شماره 35960 مورخ 1365/05/19:
هیات وزیران در جلسه 1365/05/08 بنا به پیشنهاد شماره 27445 مورخ 1364/11/20 وزارت کشور موافقت نمودند در اجرای ماده 62 قانون شهرداری ها، سازمان شهرداریهای کشور برای وظایفی که قانوناً به عهده وزارت کشور می‌باشد به صورت سازمان مستقل و وابسته به وزارت کشور تاسیس گردد. کلیه اعتبارات متعلق به شهرداریها که قانون وصول و بین شهرداریها تقسیم و ایصال می‌گردد در اختیار سازمان مذکور خواهد بود، تا طبق مقررات جاری اقدام نماید. سازمان شهرداریهای کشور از محل اعتبارات فوق الذکر اداره خواهد شد به طوری که هیچگونه بار مالی برای دولت نداشته باشد اساسنامه این سازمان ظرف مدت یک ماه توسط وزارت کشور تهیه و پس از تایید سازمان امور اداری و استخدامی کشور به مرحله اجراء گذارده خواهد شد.
2-اساسنامه سازمان شهرداریهای کشور مصوب 1365/06/08 وزارت کشور مصوب سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور:
فصل اول: کلیات
ماده 1- در اجرای مفاد ماده 62 قانون شهرداریها و تصویبنامه جلسه مورخ 1365/05/08 هیات محترم وزیران به منظور ایجاد هماهنگی در امور شهرداریها و آموزش کارکنان شهرداریها و همچنین هدایت و نظارت بر فعالیتهای شهرداریها وو اجرای وظایفی که قانونا در این رابطه به عهده وزارت کشور گذاشته شده است سازمان شهرداریهای کشور که در این اساسنامه (سازمان) نامیده می‌شود تشکیل می‌گردد.
ماده 2- سازمان دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و به صورت وابسته به وزارت کشور اداره خواهد شد.
ماده 3- مرکز سازمان در تهران است و سازمان همیاری شهرداریهای استان به عنوان دفاتر آن در استانها وظایف این سازمان را عهده دار خواهد بود.
ماده 4- سازمان حسب تشکیلاتی که به تصویب سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور خواهد رسید. در رشته های مختلف مورد نیاز شهرداری ها کارشناسان و مهندسین و متخصصین دارای مدارک علمی و تخصصی را در اختیار میگیرد.
فصل دوم: هدف و وظایف و حدود اختیارات سازمان
ماده 5- اهداف سازمان هدایت و نظارت بر فعالیتهای شهرداریها در حدود وظایف محوله به وزارت کشور و پشتیبانی های مالی فنی اجرایی و مدیریتی از شهرداریهای و سازمانهای وابسته به آنها در زمینه های مختلف باحداکثر استفاده از امکانات موجود در چارچوب سیاست های دولت.
ماده 6:
وظایف و حدود عملیات سازمان:
1 - تشکیل بانک اطلاعات به منظور جمع آوری اطلاعات و آمارهای مربوط به شاخص های عمران شهری و تجزیه و تحلیل آنها برای تصمیم گیری و استفاده در طراحی و برنامه ریزی و بهبود امور و مسایل شهری وشهرداریها.
2- ایجاد مراکز پژوهشی به منظور انجام مطالعات و بررسیهای مربوط به شهرداریها و مطالعه و بررسی مداوم مسایل سازمانی و روشهای اداری مالی فنی خدماتی و تدارکاتی و سایر امور شهرداریها و سازمانهای تابعه و وابسته و توصیه بایجاد یا اصلاح سازمان و بهبود روشها و ایجاد وحدت رویه.
3- بررسی و تنقیح قوانین و مقررات مرتبط با امور شهرداریها اعم از جاری و پیشنهادی به منظور تشخیص مقررات متناقض و مزاحم و دست و پاگیر و نیز رفع خلاه های قانونی و یا اصلاح و تکمیل مقررات موجود وپیشنهاد آن جهت سیر مراحل قانونی و پیگیریهای لازم تا مرحله تصویب و ابلاغ.
4- تشکیل همایش ها کنفرانسها و جلسات و برنامه های آموزشی به منظور ارتقا کاری و عملکرد شهرداران و کارکنان شهرداریها.
5- ایجاد ارتباط بین شهرداریهای کشور با یکدیگری و شهرداریهای سایر کشورها با یکدیگر و همچنین حضور در مجامع بین المللی در امور شهری و شهرداری و قبول عضویت مراجع مذکور به منظور آگاهی و استفاده از تجارب و تحولات علمی در زمینهه های مرتبط با امور و مسایل شهری و شهرداریها با رعایت قوانین و مقررات مربوط.
6- برقراری ارتباط بین شهرداریهای کشور به منظور تبادل اطلاعات و تجارب مربوط به روشهای اداری مالی فنی خدماتی و سایر امور شهرداری و همچنین ایجاد شرایط لازم در جهت همکاری شهرداریهای نزدیک بهم با هدف تقلیل هزینه های عمرانی و خدماتی و جلوگیری از اصراف و تبذیر در امکانات شهرداریها نظیر ایجاد بانک ماشین آلات شهرستان استفاده مشترک از نیروی انسانی و تخصصی.
7- برنامه ریزی و تسهیم کلیه اعتبارات و وجوه متمرکز شهرداریها که طبق قوانین مربوط در اختیار وزارت کشور (سازمان شهرداریها) قرار میگیرد.
8- نمایندگی وزارت کشور جهت عضویت و شرکت در کلیه کمیسیونها کمیته ها جلسات و هیاتهایی که موضوع آنها در ارتباط یا وظایف سازمان است و نیز در همایش و اجتماعات حسب نیاز و درخواست.
9- به منظور آموزش نیروی انسانی مورد نیاز سازمان و شهرداریها در رشته های تخصصی مالی اداری فنی خدماتی و سایر رشته های مورد نیاز سازمان موظف است علاوه بر اهتمام واقعی در بهره گیری از امکانات واقعی دربهره گیری از امکانات آموزشی و تحقیقاتی موجود از طریق دوره های توجیهی و آموزشی کوتاه مدت توسط مراکز آموزش رسمی اقدام نماید.
10- تعیین ضوابط و معیارهای مربوط به استفاده مدیران و کارکنان سازمان شهرداران و کارکنان شهرداریها از بورسهای آموزشی مطابق مقررات مربوط.
11 - نظارت و مراقبت در اقامه کلیه دعاوی له و علیه مربوط به شهرداریها از طریق مشاوره و راهنمایی حقوقی آنها حسب مورد و با درخواست شهرداریها و قبول وکالت و حق توکیل از طریق شهرداری به منظور حضور ودفاع حقوقی در محاکم قضایی و حقوقی.
12- قبول نمایندگی شهرداریها برای انجام معاملات آنها و نیز تجهیزات و ماشین آلات به صورت متمرکز از محل وجوه متمرکز شهرداریها که در اختیار سازمان می‌باشد با رعایت مقررات مربوط.
13- انجام کلیه تکالیف و وظایفی که در قالب موضوعات این اساسنامه طبق قوانین و مقررات در امور شهرداریها به وزارت کشور محول شده یا خواهد شد.
14- تالیف و ترجمه و انتشار کتب و مجلات درباره مسایل اداری فنی مالی و خدماتی وسایر امور شهرداریها.
15- ارایه خدمات حسابرسی حسب درخواست شهرداریها راسا و یا از طریق انعقاد قرارداد حسابرسی با موسسات حسابرسی قانونی دارای مجوز رسمی از مراجع ذیربط.
16- بازرسی شهرداریهای کشور
17- تهیه و تدوین نظام برنامه ریزی شهرداریها.
18- انعقاد قراردادهای خاص به منظور استفاده از خدمات افراد متخصص و یا مهندسین مشاور و پیمانکاران و سازندگان و دانشگاهها و موسسات تحقیقاتی اعم از داخلی یا خارجی با رعایت مقررات مربوط برای مدت محدود و معیین.
19- نظارت عالیه بر نحوه اجرای پروژه ها و طرحهای عمرانی از نظر فنی و حسن اجرای کار.
فصل سوم: ارکان سازمان
ماده 7- سازمان دارای ارکان زیر است:
الف- شورای سازمان
ب- رییس سازمان
ج- حسابرسی(بازرسی) سازمان
ماده 8- معاون هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور رییس سازمان می‌باشد.
ماده 9- شورای سازمان:
1- معاون هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور به عنوان رییس شورا
2- نماینده رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور
3- 3 نفر از شهرداران کشور به انتخاب شهرداران در دو مرحله درون استانی و بین استانی برای مدت دو سال که انتخاب مجدد آنها بلامانع است.
ماده 10- جلسات عادی شورای سازمان هر سال دوبار در نیمه دوم اردیبهشت و بهمن ماه تشکیل می‌گرددو تصمیمات شورا با اکثریت آرا معتبر خواهد بود.
تبصره: جلسات فوق العاده شواری سازمان به تشخیص رییس سازمان و یا درخواست سه نفر از اعضا و یا درخواست بازرسی بنا به دعوت رییس سازمان تشکیل خواهد شد.
ماده 11- وظایف شورای سازمان:
1- بررسی و تصویب بودجه اصلاح بودجه و متمم بودجه و بیلان و تفریغ بودجه و برنامه یک ساله و پنجساله فعالیتهای سازمان.
2- بررسی و تصویب آیین‌نامه های مورد نیاز سازمان اعم از استخدامی مالی و معاملاتی حسب پیشنهاد رییس سازمان.
تبصره: آیین‌نامه استخدامی باید به تصویب سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور برسد.
3- اعلام نظر و تصویب تشکیلات سازمان و یا اصلاح آن حسب پیشنهاد رییس سازمان و تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور.
4- انتخاب حسابرس (بازرس) از میان حسابرسان (بازرسان) رسمی کارشناسان رسمی دادگستری برای مدت یک سال با حکم رییس سازمان و تعیین حق الزحمه حسابرس (بازرس).
5- موافقت با تاسیس شرکت و موسسات و مراکز وابسته به سازمان با پیشنهاد رییس سازمان وموافقت وزیر کشور با رعایت سایر ضوابط و مقررات مربوطه.
6- موافقت با تاسیس اتحادیه سازمانهای وابسته به شهرداریها با پیشنهاد رییس سازمان اساسنامه اتحادیه پس از تصویب شورای سازمان با امضا رییس سازمان ابلاغ می‌شود.
7- انجام وظایف وزارت کشور راجع به تصویب اساسنامه موسسات و سازمانهای وابسته به شهرداریها موضوع بند 15 ماده 71 قانون (تشکیلات وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/75 و ابلاغ آن با امضا رییس سازمان.
ماده 12- رییس سازمان در برابر وزیر کشور مسیول بوده و به عنوان بالاترین مرجع سازمان در حدود قوانین و مقررات موضوعه و مفاد این اساسنامه وظایف و اختیارات ذیل را دارا می‌باشد.
1- تهییه و تنظیم بودجه متمم بودجه بیلان و تفریغ بودجه سازمان و اجرای آنها پس از بررسی و تصویب در اجلاس شورای سازمان و تایید وزیر کشور.
2- تهیه برنامه های یک ساله و پنجساله سازمان و اجرای آن پس از بررسی و تصویب در اجلاس شورای سازمان و تایید وزیر کشور.
3- امضا و عقد قرارداد با اشخاص حقیقی و حقوقی به نمایندگی سازمان در مقابل مراجع اداری و حقوقی و قضایی انتخاب وکیل با حق توکیل و یا پایان دادن به دعاوی از طریق مصالحه یا ارجاع به دعاوی.
4- تهیه پیش نویس لوایح وطرحهای قانونی و ارایه آن توسط وزارت کشور به هیات دولت و مراجع قانونی دیگر پس از تصویب شورای سازمان و شرکت در اجلاس و کمسیونهای هیات دولت و مجلس شورای اسلامی به منظور توضیح و توجیه موارد ارایه شده بر حسب دعوت به عمل آمده از مراجع فوق الذکر با اجازه وزیر کشور.
5- تهیه و تغییر و اصلاح تشکیلات اداری سازمان با پیشنهاد شورای سازمان تصویب سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور است.
6- نصب و عزل و تغییر مستخدمین کارکنان سازمان با رعایت مقررات.
7- اهدا یا قبول هدایا به نام سازمان و تایید وزیر کشور در چارچوب مقررات جاری خواهد بود.
8- رییس سازمان می‌تواند با مسیولیت خود قسمتی از اختیارات خود را به هر یک از مدیران سازمان تفویض نماید.
ماده 13:حسابرس (بازرس)
حسابرس (بازرس) سازمان پس از انتخاب توسط شورای سازمان و با حکم وزیر کشور برای مدت یک سال منصوب خواهد شد.
ماده 14- رییس سازمان و مدیران دفاتر استانی و سازمانهای وابسته موظفند تسهیلات لازم را به منظور انجام حسابرسی برای مراجعه به دفاتر و اسناد سازمان فراهم نماید.
حسابرس (بازرس) یک نسخه از گزارش خود را با اظهار نظر صریح حداقل یکماه قبل از تشکیل جلسه برای شواری سازمان به اعضا شورای سازمان تقدیم نماید.
ماده 15- حضور حسابرس (بازرس) در جلسات سالانه شورا الزامی است.
فصل چهارم: مقررات مختلف
ماده 16- منابع مالی سازمان عبارتند از:
1- منابع مالی موضوع مصوبه به مورخ 1365/05/08 هیات وزیران.
2- اعتبارات دولتی هر گاه در بودجه کل کشور پیش بینی و منظور شده باشد.
3- هدایا و کمکهای دولت و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از داخلی و بین المللی.
ماده 17- سازمان تا هنگام تصویب مقررات راجع به امور استخدامی و مالی شهرداری تهران استفاده خواهد کرد.
ماده 18- هر گونه تغییر و اصلاح در این اساسنامه به پیشنهاد و تایید شواری سازمان و وزیر کشور و موافقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور خواهد بود.
ماده 19- آن تعداد از کارمندان وزارت کشور و استانداریها و فرمانداریها که وظایف مربوط به آنها به سازمان مزبور محول شده است در چهارچوب قانون استخدام کشوری به این سازمان منتقل می‌گردد.
ماده 20:
این اساسنامه در تاریخ و در چهار فصل و بیست ماده و دو تبصره و چهل و سه بند به تصویبنامه شماره 35960/19- 19/5/65 هیات وزیران به تصویب سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور رسید.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1-موجودیت یافتن یک سازمان مستقل در نظام اداری می‌بایست مبتنی بر نصوص حقوقی مشخص و مبرهن باشد سازمان شهرداری شهرداری های کشور که بر اساس مصوبه هیات وزیران در سال 1365 و با ادعای ماخذیت از بند 23 قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوب 1334 در تاریخ 1345/11/27 (ماده 62 اصلاحی) به شکل حاضر خلق و هیات وزیران بدون تجویز این نص امر به وضع اساسنامه برای آن داد و این اساسنامه توسط وزارت کشور تهیه و توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مصوب گردید.
2-سازمان شهرداریها از جمله سازمان هایی است که با بررسی حقوقی و مداقات علمی می توان ایرادات بسیاری به آن وارد کرد که قراین آن نظریات متعدد شورای نگهبان متعرض به ماهیت این سازمان و نیز اساسنامه آن می‌باشد.
3-صرف نظر از نفی و اثبات صحت صدور اساسنامه سازمان شهرداریها این اساسنامه از زمان وضع 1365 تاکنون به تایید شورای نگهبان مستفاد از تفسیر مارالبیان نرسیده است فلذا مجرا بودن آن بر خلاف نظریه تفسیری و اصل 85 قانون اساسی می‌باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 58963 مورخ 1403/06/21 به طور خلاصه توضیح داده است که:
بازگشت به ابلاغ نامه شماره 0001028 در خصوص شکایت آقای سجاد کریمی پاشاکی مبنی بر تقاضای ابطال کل تصویب نامه 35960 مورخ 1365/05/19 هیات وزیران و ابطال کل اساسنامه سازمان شهرداری ها و اصلاحات آن به دلایل قانونی و شرعی»؛ به شرح ذیل اعلام می دارد:
1- قانونگذار در تبصره ماده 15 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها مصوب 1401، فرایند تشریفات قانونی اساسنامه سازمان شهرداریها و دهیاریها را اعلام نموده است و از طرفی در قوانین بودجه سنواتی در هر سال با تصویب بودجه سازمان مذکور، قانونگذار سازمان مذبور را به رسمیت شناخته است.
2- شاکی از عبارت «سازمان» در عبارت «سازمان متناسبی در وزارت کشور پیش بینی و تاسیس می‌شود» در اصلاح ماده 62 قانون شهرداریها در قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداریها 1334 مصوب 1345/11/27 برداشت نادرست ساختار را نموده و بر این اساس و همچنین واژه «اداره» در ماده مذکور قبل از اصلاح آن، نتیجه گیری نموده است که مبتنی بر ماده مذکور می‌بایست در ساختار وزارت کشور اداره شهرداری ها ایجاد می‌‌شد. در این راستا استناد تاویل واژه «اداره» به «سازمان» را، عبارت «سازمان اداری شهرداری » مندرج در ماده 54 قانون مذکور اعلام نموده است. اولا معانی الفاظ حمل بر معانی عرفیه است و عبارت «سازمان» در حقوق عمومی و اداری، حمل بر تشکیلات مستقل حقوقی دارد. ثانیا از عبارت «تاسیس» در ماده فوق الذکر قبل و بعد از اصلاح، افاده تشکیل سازمان مستقل می‌گردد و بر عکس نظر شاکی، حتی واژه «اداره» در ماده مذبور قبل از اصلاح نیز با عبارت «تاسیس» در آن ماده، مدنظر قانونگذار تشکیل سازمان مستقل بوده و چنانچه مدنظر قانونگذار غیر از این بود، واژه «ایجاد» را به کار می برد.
3- استناد نادرست دیگر شاکی اعلام وابسته بودن سازمان شهرداری ها به وزارت کشور در ماده 7 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1386 می‌باشد. به نظر شاکی اطلاعات متقنی از وابستگی سازمان ها و موسسات متعدد به دستگاه های اجرایی علی رغم استقلال حقوقی نداشته و بر این مبنی این برداشت نادرست را نموده است. بسیاری از سازمانها و موسات تابعه و یا وابسته به دستگاههای اجرایی و وزارتخانه ها بوده و در عین حال دارای استقلال حقوقی می‌باشند. به طور مثال سازمان تامین اجتماعی وابسته به وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی بوده و استقلال حقوقی دارد.
4- در خصوص ایرادات شاکی در خصوص عدم تصریح قانونگذار در تصویب اساسنامه نیز قاعده (اذن در شیء اذن در لوازم آن می‌باشد) جاری است.
5- از آنجا که موضوع تصویب نامه شماره 35960 مورخ 1365/05/19 هیات وزیران با موازین شرعی، در جلسه مورخ 1387/03/28 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفته و خلاف موازین شرع شناخته نشده است، ادعای شاکی مبنی بر خلاف شرع بودن، مردود است.
با عنایت به مطالب معنونه، تقاضای رد شکایت شاکی را دارد.
پرونده کلاسه 0200511 ه ع با موضوع «ابطال تصویب نامه شماره 35960 مورخ 1365/05/19 هیات وزیران و ابطال اساسنامه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور» در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی اتخاذ تصمیم گردید:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
به موجب ماده 62 قانون شهرداری به منظور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداری ها آموزش کارکنان شهرداریها و همچنین نظارت در حسن اجرای وظایفی که طبق این قانون به عهده وزارت کشور گذاشته شده است، سازمان متناسبی در وزارت کشور پیش بینی و تاسیس می‌شود. بنابراین و فارغ از اینکه در قانون هوای پاک مصوب 1396/04/25 به نام سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور تصریح شده و به موجب تبصره ماده 15 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب 1401/04/01 مجلس شورای اسلامی، از سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به عنوان موسسه دولتی وابسته به وزارت کشور به صراحت نام برده شده است، نظر به اینکه بر اساس نظریه شماره 27374/20/87 مورخ 1387/04/01 فقهای شورای نگهبان تصویب نامه شماره 35960 مورخ 1365/05/19 هیات وزیران راجع به تاسیس سازمان شهرداری های کشور خلاف موازین شرع شناخته نشده است و اساسنامه تاسیس سازمان شهرداری های کشور به تجویز ماده 62 قانون شهرداری با موافقت هیات وزیران به شرح تصویب نامه مذکور و قبل از اصلاح اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در زمان اختیار هیات دولت در موافقت با تاسیس این سازمان به تصویب وزارت کشور رسیده است، بنابه مراتب مذکور و با اتفاق آراء هیات تخصصی اداری و امور عمومی، مقرره مورد شکایت بر اساس قوانین حاکم بر زمان وضع، خارج از حدود اختیار و مغایر قانون نبوده است در نتیجه مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402/02/10) رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 92 قانون یاد شده آرای هیات های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 این قانون در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و. ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی