رای شماره 46 مورخ 1396/01/29هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 46

تاریخ دادنامه: 29/1/1396

کلاسه پرونده: 96/153

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

اعلام کننده تعارض: آقای محمدرضا دلاوری مستشار تجدیدنظر دیوان عدالت اداری

موضوع: اعلام تعارض بین آراء شعب دیوان عدالت اداری

گردش کار: آقای محمدرضا دلاوری، مستشار تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که در موضوع دادخواهی اشخاص و به خواسته الزام طرف شکایت به پرداخت بهای ملک مورد تملک، شعب دیوان عدالت اداری آراء معارض صادر کرده اند. نامبرده رفع تعارض و صدور رای وحدت رویه را خواستار شده است.

گردش کار پرونده ها و مشروح آراء به قرار زیر است:

الف: شعبه 11 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 8909980900024716 با موضوع دادخواست خانم نازنین نوریان به وکالت از موکلین خود و به طرفیت شهرداری منطقه 18 تهران، اداره کل راه و شهرسازی تهران و شرکت مادر تخصصی ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور به موجب دادنامه شماره 8909970901100672- 17/11/1389، به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:

آنچه از مجموع محتویات پرونده و دلائل اصحاب دعوی قابل استحصال است این است که اولاً: طرح احداث کمربندی در سال 1354 تصویب و سال 1369 پس از قرار گرفتن در محدوده شهرداری با همکاری شهرداری و اداره راه و ترابری به اجراء‌ درآمده و برابر صورتجلسه مورخ 19/2/1369 که فی مابین شهرداری وزارت راه و ترابری مسکن و شهرسازی منعقد گردیده شهرداری متعهد شده که مالکین را به زمین شهری معرفی تا در یکی از شهرک های اکباتان یا اندیشه ساکن یا واحدهای صنعتی در یکی از شهرهای صنعتی مستقر نماید و برای باقیمانده اعیانی و عرصه نیز شهرداری مشکلات را ارزیابی و بررسی و رفع نماید و بابت اراضی موقوفه نیز زمین معوض در اختیار قرار دهد. ثانیاً: شهرداری به عنوان مجری اصلی طرح با برخی از مالکین توافق نموده و از عهده خسارت آنان برآمده و اگر در قبال این اقدام مسئول نبوده نبایستی مبادرت به پرداخت خسارت می نمود. ثالثاً: احداث فضای سبز از وظایف شهرداری بوده که در حاشیه بیابانها و بزرگراههای فضای سبز ایجاد می کند. رابعاً: مطابق طرح جامع شهر تهران طرح کمربند سبز داخل محدوده شهری قرار گرفته است و کارشناس منتخب شعبه 185 دادگاه عمومی تهران این مهم را نفی ننموده است و در نامه شماره 24/74677/518 - 16/10/87 نیز این قضیه به عنوان حریم قانونی 120 متری کمربندی آزادگان و حریم حفاظتی و کمربند بستر مجاور پلاک ثبتی 1202/2 از ناحیه شهرداری منطقه 18 مورد تائید وتسجیل واقع شده است. 2- شعبه 185 دادگاه عمومی و حقوقی تهران با ذکر جزئیات معروضه و تشریح مواد قانونی و با بررسی عمیق و دقیق دلایل اصحاب دعوی با صدور حکم بر محکومیت شهرداری طی مشروحه 11 صفحه ای رای صادر نموده که این در گنجینه آراء‌ قضایی مانند گوهری تابناک فروزان بوده و شعبه 50 تجدیدنظر استان تهران نیز بدون ورود خلل به ارکان این رای با استناد به رای وحدت رویه شماره 93 - 27/3/80 هیات عمومی دیوان عدالت اداری استماع دعوی را مستلزم تصدیق به استحقاق اشخاص به دریافت بهای زمین مورد تملک توسط دولت و شهرداری ها و اراضی واقع در طرحهای مصوب شهری از ناحیه دیوان عدالت اداری دانسته است و از آنجائی که احراز مسئولیت شهرداری با امعان نظرقضایی و جلب نظر کارشناس و اجرای قواعد حقوق خصوصی در روند یک دادرسی مدنی صورت پذیرفته موقعیت ممتاز دیوان نیز ایجاب می‌نماید خود را مستغنی از رای شعبه 185 دادگاه عمومی تهران که مورد استناد طرفین پرونده قرار گرفته ندانسته و در رسیدگی ملاک احراز یا عدم احراز مسئولیت خوانده قرار دهد و چنانچه دلیلی از این حیث دارد اقامه و ابراز نماید که با دقت نظر در رای مبحوث عنه دلیلی منفی که دلالت بر بی حقی خواهان‌ها باشد مشاهده نگردید و ادله ارائه شده از سوی شهرداری تاب مقاومت و معارضه در قبال این رای را ندارد. 3- در صورت تقابل بین مالکیت شهرداری و وزارت راه راجع به مالکیت معابر خیابانهای واقع در محدوده قانونی و حریم شهر طبق تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری و ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداریها معابر عمومی جز اموال عمومی شهر بوده و تحت مالکیت شهرداری قرار می‌گیرد و قانون اصلاح قانون ایمنی راهها و راه آهن مصوب 1379 شامل راههای درون شهری نیست و با توجه به اینکه قانون اصلاح قانون ایمنی راهها و راه آهن از حیث دائره شمول عامتر از قانون شهرداری است و قانون شهرداری که از نظر تاریخ تصویب مقدم می‌باشد حکم قسمتی از راهها و معابر را بیان نموده است از این جهت اخص از قانون پیش گفته می‌شود و بر این اساس عام موخر یعنی قانون اصلاح قانون ایمنی راهها و راه آهن مصوب 1379 قدرت فسخ قانون خاص مستخدم (قانون شهرداری مصوب 1354) را ندارد و خاص مقدم در محدوده عمل خود قابل اعمال بوده و با ایجاد شهرهای جدید و یا توسعه محدود قانونی شهرها راههائی که قبلاً خارج از محدوده قانونی قرار داشتند و در محدوده قانونی قرار می گیرند به مالکیت شهرداری در می آیند. 4- مستندات و دلائل ابرازی از سوی خواهان‌ها دلالت بر اجرای طرح عمرانی از سوی شهرداری را داشته و تملک ملک متنازع فیه بدون ترتیبات مقرر در قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 28/8/1370 صورت پذیرفته و بر این اساس شهرداری با اجرای طرح فضای سبز و قرار گرفتن ملک خواهان‌ها در طرح در قبال مالک متعهد به پرداخت بهاء ملک آنان بوده و طبق ماده 198 قانون آیین دادرسی مدنی مصوب 1379 تا زمانی که مدیون نسبت به پرداخت دین خود اقدام ننموده بقای آن استصحاب می‌شود و از آنجائی که طبق رای وحدت رویه شماره 114 - 20/2/72 هیات عمومی دیوان عدالت اداری حقوق صاحبان اراضی مشمول طرح های مختلف که تملک می‌شود بایستی بر اساس مقررات کارشناس پرداخت شود و رای وحدت رویه شماره 199 - 26/3/87 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید صحت این استباط است. 5- ورود دیوان عدالت اداری بر رسیدگی راجع به استحقاق یا عدم استحقاق مالکین اراضی به دریافت معوض یا بهاء آن جنبه تصدیق و اعلام را داشته و مطابق تبصره 1 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تعیین بهاء ملک توسط دادگاه عمومی با تعیین کارشناس صورت می‌گیرد و شعبه 185 دادگاه عمومی تهران در ارتباط با همین وظیفه قانونی عمل نموده و حکم به محکومیت پرداخت قیمت زمین تحت تصرف شهرداری را صادر نموده است لکن از آنجائی که طبق ماده 19 قانون کانون کارشناسان نظر هیات کارشناسی پس از انقضای 6 ماه غیر معتبر می‌گردد رسیدگی به این امر و جلب کارشناسی مجدد نیز از صلاحیت دیوان خارج بوده و به عهده دادگاه صالحه محل وقوع ملک است مگر اینکه نظر غیر معتبر مورد ترافعی طرفین باشد که مداخله دادگاه در تعیین کارشناس منتفی می‌گردد زیرا عبارت دادگاه که در قوانین و مقررات مختلف راجع به تملک اراضی توسط دولت به کار رفته معنای خاص آن مد نظر قانونگذار بوده و شامل دیوان عدالت اداری نمی گردد استقراء ‌در قوانین مختلف نیز نشان می دهد که قانونگذار هرجا و از کلمه دادگاه استفاده نموده معنای خاص آن را که عبارت از دادگاه‌های دادگستری است در نظر داشته و رویه دادگاه‌ها و پذیرش دعاوی ناشی از تعیین بهای عادله و تعیین کارشناس نسبت به اراضی تملک شده موید این نظر است. 6- مستفاد از ماده 132 قانون مدنی و طبق اصل 40 قانون اساسی و نظریه شماره 178866/10/د-21/11/85 شورای نگهبان هیچکس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به حقوق دیگران قرار دهد و بر اساس قاعده فقهی لاضرر و لاضرار فی الاسلام مبادرت به این امر ممنوع شرعی است لذا بنا به جهات فوق شکایت وکلای خواهان‌ها مقرون به صحت تشخیص و حکم به تصدیق خسارات وارده (استحقاق دریافت بهاء‌ ملک مورد تملک) صادر و اعلام می‌نماید بدیهی است تعیین میزان بهاء ملک برابر تبصره 1 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری به عهده دادگاه عمومی است و در خصوص دعوی وکلای خواهان‌ها به طرفیت اداره کل راه و ترابری استان تهران و شرکت مادر تخصصی ساخت و توسعه زیر بناهای حمل و نقل کشور به خواسته مطالبه بهاء ملک مورد تملک به لحاظ اینکه دعوی متوجه آنان نمی‌باشد با استناد به بند ب ماده 20 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قرار رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رای صادره قطعی است.

ب: شعبه 33 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 9209980900087623 با موضوع دادخواست آقای یاسر سرایی و غلامحسین حسنی به طرفیت شهرداری همدان و به خواسته مطالبه بهاء ملک مورد تملک به موجب دادنامه شماره 9309970903301873-20/5/1393 به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:

قطع نظر از این که، اولاً: مطابق مقررات قانون نحوه خرید تملک اراضی برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی اقدام وزارتخانه یا موسسات یا شرکت های دولتی و شهرداری ها در تملک ملک اشخاص بدون جلب رضایت آنها و قبل از پرداخت بهاء ملک مورد تملک مطابق مواد 303 و 308 قانون مدنی عملی غاصبانه و من غیر حق بوده و طرف شکایت که قبل از ابتیاع ملک شاکی اقدام به تملک نموده برابر مواد 315, 331 , 337 , 348 قانون مدنی مسئول جبران خسارت وارده به مالک می‌باشند ثانیاً: رای وحدت رویه شماره 4 - 23/1/1389 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز لزوم پرداخت بهای عرصه و اعیان ملک مورد تملک را مورد تصریح وتکلیف قرارداده است ثالثا:ً طبق ماده 4 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب 58 و تبصره 2 ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها بایستی حقوق صاحبان املاک مشمول طرح های مختلف که توسط دولت و شهرداری ها تملک می‌شود باید بر اساس مقررات کارشناسی و برمبنای بهای روز تادیه گردد و تا زمانی که مدیون نیست به پرداخت دین خود اقدام ننموده مطابق ماده 198 قانون آیین دادرسی مدنی بقای آن استصحاب می‌شود، رابعا:ً مستفاد از ماده 32 قانون مدنی و اصلاح قانون اساسی و قاعده فقهی لاضرر و لاضرار فی الاسلام دستگاههای مجری طرح های عمومی و عمرانی نمی توانند بدون ترتیبات مقرر در قانون مبادرت به تملک املاک مردم نمایند و اعمال خویش را با تمسک به لزوم تملک و اجرای طرح وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به حقوق دیگران قرار دهند این امر علاوه بر ممنوعیت قانونی مطابق نظریه شماره 22818/30/86 - 8/7/1386 شورای نگهبان ممنوعیت شرعی نیز دارد، از آنجائی که با وضع تبصره 1 ماده 10 قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای وحدت رویه شماره 199 - 26/3/1387 هیات عمومی دیوان عدالت اداری فسخ شده است و دعوی مطالبه بهاء ملک مورد تملک توسط شهرداری در دیوان قابلیت استماع را نداشته و آنچه به موجب تبصره 1 ماده 10 قانون مذکور به دیوان واگذار گردیده رسیدگی واحد از ارکان مسئولیت مدنی یعنی تقصیر واحد یا شخص طرف شکایت در اصل ورود خسارت و رابطه سببت [سببیت] است و دیوان با وضع این تبصره صرفا ً می‌تواند تصمیم یا اقدام موسسه طرف شکایت را مخالف قانون یا موافق آن تشخیص دهد که در صورت نخست تقصیر علی الاصول محرز و حالت دوم منتفی است و با توجه به اینکه حقوق صاحبان املاک مشمول طرح های مختلف که تملک می‌شود باید بر اساس مقررات کارشناسی و برمبنای بهاء عادله روز تادیه گردد و در صورت بروز اختلاف بین مالک یا قائم مقام قانونی وی و دستگاه تملک کننده در تعیین بهاء عادله و پرداخت آن مطابق مواد 4 و 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجراء برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب و تبصره 2 ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 28/7/1370 دادگاه محل وقوع محل صالح به رسیدگی است و عبارت دادگاه در قوانین مذکور به معنای خاص آن به کار رفته و شامل دیوان عدالت اداری نمی گردد استقراء در قوانین مختلف نیز نشان می دهد که قانونگذار هر جا از کلمه دادگاه استفاده نمود معنای خاص آن را که عبارت از دادگاه‌های دادگستری است در نظر داشته و رویه فعلی دادگاه‌ها در پذیرش دعاوی ناشی از مطالبه بهاء ملک مورد تملک موید صحت این استنباط است علاوه بر آن صلاحیت دیوان در مواد 10 و 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری باشد باید موضوع تصریح شود و در صورت عدم تصریح طبق اصل 159 قانون اساسی اصل بر صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و هرجا قانونگذار از واژه دیوان استفاده ننموده خارج از موارد مصرح در مواد 10 و 12 قانون مذکور دیوان صلاحیت رسیدگی ندارد لذا بنا به جهات فوق رسیدگی به خواسته شاکی در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و با اجازه حاصله از ماده 48 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به اعتبار و شایستگی دادگاه عمومی حقوقی شهرستان همدان صادر و اعلام می‌گردد. مقرر است دفتر پرونده به مرجع مرقوم ارسال و مراتب نیز به شاکی اعلام شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 29/1/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به این که در پرونده های فوق الذکر بر اساس مندرجات دادخواست و اسناد و مدارک و سایر خصوصیات منعکس در هر پرونده انشاء رای شده است و تفاوت مدلول آنها مبتنی بر استنباط متفاوت از حکم واحد قانونگذار به نظر نمی رسد، بنابراین موضوع از مصادیق آراء متناقض موضوع بند 2 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نمی شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع