شماره دادنامه: 140431390001825461
تاریخ دادنامه: 1404/07/22
شماره پرونده: 0106912
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای آرمین اسکندری
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 13 و 14 شیوه‌نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر (موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/03/30 معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 13 و 14 شیوه‌نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" بند 13 بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/03/30 صادره توسط معاون توسعه مدیریت منابع و برنامه ریزی وزارت بهداشت اشعار می دارد: پذیرش و اعمال مدرک تحصیلی کارکنانی که قبل از تبدیل وضع شروع به تحصیل نموده یا فارغ التحصیل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل 7 سال تجربه سنوات با رعایت ماده 47 آیین‌نامه بلامانع می‌باشد.
بند فوق الذکر در شیوه نامه صادره از وزارت بهداشت در نقطه مقابل مقنّن قرار گرفته و گویی قصد دارند با بخشنامه خود قانونی جدید تصویب نمایند که بر خلاف اهداف نمایندگان مجلس شورای اسلامی از وضع قانون مزبور است. نمایندگان مجلس در مصاحبه های متعدّد به موضوع مطلق بودن اعمال مدرک تحصیلی و تبدیل وضعیت استخدامی فرزندان ایثارگران اشاره نموده‌اند و سوال مهمی که در اینجا مطرح می‌شود این است که آیا وزارت بهداشت می‌تواند برخلاف قانونی که به صورت مطلق و بدون هیچ محدودیت تصویب و ابلاغ شده بخشنامه صادر کند؟ و این که تبدیل وضعیت استخدامی فرزندان ایثارگران چه ارتباطی با اعمال مدرک تحصیلی بالاتر برای افراد شاغل دارد؟
مگر نه این که دستگاه مربوطه طبق وظایف ذاتی سازمانی در هر صورت مطابق قانون مکلّف است مدرک تحصیلی ماخوذه توسط افراد شاغل را در احکام کارگزینی اعمال نماید؟ اگر استناد دانشگاه علوم پزشکی قانونی است پس دیگر چه نیازی به اخذ مدرک تحصیلی و کسب امتیازات بالاتر می‌باشد؟ و غیر از تحمیل هزینه و ایجاد استرس و فشار روحی و روانی برای افراد شاغل چه عوایدی دارد؟ بر خلاف این که اصل 138 قانون اساسی اختیار تدوین تصویب نامه، آیین‌نامه و بخشنامه و. .. را در راستای انجام وظایف اداری، تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به هیات وزیران و دستگاه های اجرایی داده است، اما در همان اصل و نیز اصول 170 و 173 قانون اساسی محدودیت هایی وجود دارند که به موجب آنها مقرّرات دولتی نباید مغایرتی با موازین اسلامی و قانون داشته و نیز خارج از حدود اختیارات نباشند.
اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: قضات دادگاه ها مکلّفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین‌نامه های دولتی که مغایر با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. بنابراین در مانحن فیه؛ شیوه نامه یاد شده از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است چرا که دستگاه های اجرایی ذاتا صلاحیت تقنینی نداشته و در هر صورت مکلّف به اجرای نصوص صریح قانونی هستند.
همان گونه که نیک اشراف دارید زمانی که نص قانون در چهارچوب مفهوم خویش محبوس گردیده باید از سرایت دادن آن به موارد سکوت خودداری شود و در حقوق عمومی و علی الخصوص حقوق اداری نیز اصل تفسیر موسع قوانین به نفع شهروندان حاکم است و مطابق این اصل اگر در تفسیر یک ماده قانونی با دو گزینه تفسیری رو به رو شویم که یکی امتیاز بیشتری را برای شهروندان قایل می‌شود باید با تفسیر موسع آن مقرره امتیاز بیشتر را برای شهروندان به رسمیت بشناسیم به عبارت بهتر مفسر قانون باید در جهت منافع شهروندان گشاده دست باشد. همان طور که مستحضرید در حقوق اداری اصل مترقی به نام لزوم تامین انتظار مشروع شهروند توسط اداره وجود دارد؛ با این توضیح که اداره باید درخواست معقول، منطقی و متعارف شهروند را اجابت کند و مُجاز نیست با سوء استفاده از سکوت یا اجمال قانون و اعمال قدرت خودش از پاسخگویی و تامین انتظار مشروع افراد امتناع کند. احترام به حقوق مکتسبه که به موجب قانون یا در طول یک زمان معقول و به گونه ای قانونی و مشروع شکل گرفته و ثبات یافته به عنوان یک اصل کلی حقوقی الزامی است و از حقوق بنیادین و تضمین شده و مورد حمایت نهادهای قضایی است و بر همین مبنا در حقوق اداری به موجب اصل احترام به حقوق مکتسبه مقام اداری نمی‌تواند اقدام یا تصمیم خود را که مستلزم محدود نمودن فسخ یا سلب حق مکتسبه قانونی است به دارنده این حق تعمیم و تسرّی دهد به عبارت بهتر حقوق اشخاص نباید به موجب اقدام یا تصمیم لاحق سلب یا تحدید گردد و قاعده فقهی قبح عقاب بلابیان و اصل عطف به ماسبق شدن [نشدن] قوانین و مقرّرات و تصمیمات و اصل انتظارات مشروع و اصل قانونی بودن تصمیمات و اقدامات مقام اداری نیز در حمایت از اصل لزوم التزام به حقوق مکتسبه بوده و ارتباط نزدیک با آن دارد و علاوه بر آن لزوم رعایت اصل احترام به حقوق مکتسبه در پرتو آراء وحدت رویه شماره 430 - 1386/06/18 و 386- 1386/06/04 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری بروز و ظهور پیدا نموده و تبعیت از این آراء برای شعب دیوان طبق ماده 89 قانون دیوان الزامی است و به عبارت دیگر مفهوم اصول حقوقی را به ویژه در حقوق اداری باید به نفع شهروندان تفسیر کرد و با توجه به مراتب مارالبیان استنکاف طرف شکایت از اعمال مدرک تحصیلی کارشناسی با استناد به دلایل ناموجه و غیر قانونی باعث سلب حقوق فردی و اجتماعی افراد گردیده و این امر به طور کلی نوعی قانونگذاری برخلاف کلّیه قواعد و اصول و مقرّرات حاکم بر روح قوانین و مقرّرات حقوقی و مخالف نظم عمومی جامعه و برخلاف ماده 975 قانون مدنی و در تناقض با اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در مقام زمینه های مادی و معنوی می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"«شیوه نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر»
(موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/03/30 معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع)
........................
13- پذیرش و اعمال مدرک تحصیلی کارکنانی که قبل از تبدیل وضع شروع به تحصیل نموده یا فارغ التحصیل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل 7 سال تجربه/سنوات با رعایت مفاد ماده 47 آیین‌نامه بلامانع می‌باشد.
14- به منظور ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تشتت آرا و سهولت در تعیین تکلیف کارکنان جدیدالاستخدام و قراردادی مفاد بند فوق (13) به کارکنان یاد شده تسرّی می یابد."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره /107/1507 د مورخ 1402/02/30 به طور خلاصه توضیح داده است که:
" در راستای اجرای ماده 1 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، آیین‌نامه اداری و استخدامی کارمندان غیر هیات علمی/ دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی درسال 1391 (با اصلاحات بعدی) به تصویب هیات امناء دانشگاه/ دانشکده های علوم پزشکی خدمات بهداشتی درمانی رسید.
بر اساس ماده (41) آیین‌نامه مزبور «انتصاب و ارتقاء شغلی کارمند با رعایت شرایط تحصیلی، تجربی و موفقیت در دوره های آموزشی ضمن خدمت مورد لزوم پس از احراز شایستگی و عملکرد موفق در مشاغل قبلی آنان صورت می‌گیرد.
برابر ماده (44) آیین‌نامه اداری استخدامی تشکیلاتی اعضاء غیر هیات علمی، موسسه هیچ گونه تعهّدی نسبت به پذیرش مدارک تحصیلی دانشگاهی ارایه شده غیر مرتبط با رشته شغلی کارمند در طول اشتغال نخواهد داشت و پذیرش مدارک مرتبط نیز منوط به طرح در کمیته طبقه بندی مشاغل و تایید آن در کمیته است بر این اساس کارمند قبل از شروع به تحصیل لازم است با واحد مهندسی مشاغل محل خدمت هماهنگی لازم را به عمل آورد.
از سوی دیگر براساس سیاست های کلی نظام سلامت و خط مشی های حاکم بر نهادهای عمومی و موسسات آموزش عالی کشور و به استناد ماده 1 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوّب 1395/11/10 ماده 41 و تبصره 2 ماده 42 و ماده 44 و تبصره 3 و 4 ماده 50 آیین‌نامه اداری و استخدامی اعضای هیات علمی و کارکنان غیرهیات علمی دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی «آیین‌نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارکنان» با هدف پویایی و انعطاف پذیری مشاغل و پُست های سازمانی و بهبود روند انتخاب و انتصاب و ارتقاء پاسخگویی و ارزیابی عملکرد شغل و شاغل در اسفند ماه 1396 به تصویب هیات امنا رسیده است.
وفق ماده (47) آیین‌نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارکنان اعلام گردیده است مدرک تحصیلی اخذ شده توسط کارمند در حین خدمت نسبت به مدرک تحصیلی ارایه شده در بدو استخدام کارمندان صرفاً برای یک مقطع تحصیلی بالاتر قابل پذیرش می‌باشد احتساب مدرک تحصیلی جدید از اختیارات دانشگاه موسسه است و نه الزام آن؛ در این راستا توجه آن مقام را به دادنامه های شماره 198 مورخ 1387/03/26 و 1060 مورخ 1386/09/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دایر بر این که صرف اخذ مدرک تحصیلی بالاتر در طول خدمت به تنهایی کافی برای تغییر پُست سازمانی و ارتقاء گروه مستخدم دولت نیست و همچنین دادنامه شماره 9610090905800369 الی 9610090905800372 مورخ 1396/04/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که صراحتاً اعلام نموده است هیچ دلیل قانونی وجود ندارد که دستگاه های اجرایی مکلّف شده باشند تا مدرک تحصیلی بالاتر از مدرک تحصیلی لازم برای تصدّی شغلی را مورد پذیرش و اعمال قرار دهند جلب می نماید.
به موجب تبصره 4 ماده 47 از آیین‌نامه یاد شده سپری شدن حداقل 8 سال از شروع خدمت کارکنان به صورت رسمی و پیمانی برای ارایه درخواست ادامه تحصیل به دانشگاه/ دانشکده الزامی است. بدیهی است بعد از موافقت دانشگاه با ادامه تحصیل طول مدّت تحصیل به زمان احتساب مدرک افزوده می‌شود. به عنوان مثال برای احتساب مدرک کارشناسی پیوسته حداقل 4 سال در مجموع 9 سال و برای احتساب مدرک کارشناسی ارشد حداقل 2 سال و در مجموع 7 سال و برای دکتری تخصصی حداقل 4 سال و در مجموع 9 سال برای احتساب مدرک تحصیلی بالاتر به احکام کارگزینی تعیین شده است بنابراین با توجه به مراتب فوق برای اعمال مدرک تحصیلی کارکنان ایثارگر که بدون شرکت در آزمون های استخدامی تبدیل وضع می‌شوند کمترین بازه زمانی برای اعمال یک مقطع تحصیلی بالاتر لحاظ شده است.
شایان ذکر است به موجب ماده 92 آیین‌نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارشناسان دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی و موسسات وابسته پزشکی مصوّب هیات های امناء دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور، کلّیه بخشنامه ها، ضوابط و دستورالعمل های صادره از سوی مرکز توسعه و تحول اداری وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی در خصوص طبقه بندی مشاغل در پایگاه اطلاعات مهندسی مشاغل وزارت متبوع لازم‌الاجرا است. بنابراین بخشنامه یاد شده برای کلّیه دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی لازم الاجرا می‌باشد. بر این اساس و با عنایت به مراتب فوق با توجه به این که تمامی اقدامات وفق ضوابط و مقرّرات صورت گرفته است صدور رای به رد شکایت مطروحه مورد تقاضا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/07/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به حکم مقرّر در ماده 1 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوّب سال 1395 و مفاد آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 140231390001736022 مورخ 1402/07/08 این هیات اتّخاذ تصمیم در ارتباط با موضوعات استخدامی در دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی از صلاحیت های هیات های امناء مراجع مزبور است و لذا بندهای 13 و 14 شیوه‌نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر از جهت این که مربوط به امور استخدامی بوده و با این حال به جای هیات های امنای مربوطه به تصویب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری