بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ت/ 0200090 (0106576)
شماره دادنامه سیلور: 140231390001392019 تاریخ:31/05/1402
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 پیوست شماره 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداریهای کشور از تاریخ تصویب
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
شاکی دادخواستی به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
شهردار میتواند نسبت به قبول اعانات و هدایا به نام شهر به استناد بند 10 ماده 55 تا سقف..... ریال اقدام و بیشتر از آن را با اخذ مصوبه شورا قبول نماید.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
براساس اصل یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حدود وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور برمبنای قانون تعیین میشود و در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران هرجا تفویض اختیار از سوی شورا به شهرداری ضرورت داشته، توسط قانونگذار به این امر تصریح گردیده و نمونه آن تبصره ذیل بند 14 ماده 80 قانون مذکور است که امکان تفویض اختیار از سوی شورای اسلامی شهر به شهرداری را در تصویب معاملات پیشبینی کرده است. بر همین اساس و با توجه به اینکه اولاً برمبنای بند 10 ماده 55 قانون شهرداری اهداء و قبول اعانات و هدایا صرفاً با تصویب شورای اسلامی شهر امکانپذیر است و ثانیاً براساس بند 13 ماده 6 اساسنامه سازمان شهرداریها این سازمان موظّف به انجام تکالیفی است که طبق قوانین و مقررات در امور شهرداری به وزارت کشور محول شده است، بنابراین قانونگذار مجوزی به شورای اسلامی شهر جهت تفویض اختیار موضوع بند 10 ماده 55 قانون شهرداری به شهرداریها نداده است و سازمان شهرداریها هم نمیتواند شرح وظایف شوراها را تعیین یا تغییر دهد و دادنامه شماره 1316 مورخ 16/5/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید همین امر است. لذا مقرره مورد شکایت از جهت واگذاری برخی از وظایف ذاتی شوراها به شهرداریها و تغییر در وظایفی که شوراها براساس قانون برعهده دارند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
با وجود اینکه نسخه دوم دادخواست در تاریخ 21/10/1401 به طرف شکایت ابلاغ شده، ولی تاکنون پاسخی واصل نشده است و با توجه به گذشتن مهلت مقرر قانونی پرونده در اجرای ماده 83 قانون دیوان عدالت اداری مهیای رسیدگی و اتّخاذ تصمیم است.
نظریه تهیهکننده گزارش:
صرف نظر از ماهیت موضوع، اولاً بند مورد شکایت که در تاریخ 19/8/1400 توسط رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور ابلاغ شده، مربوط به بودجه سال 1401 شهرداریها است که براساس اصل سالانه بودن بودجه صرفاً در سال 1401 واجد جنبه اجرایی بوده است. ثانیاً به دلالت تصویر موجود از مقرره مورد شکایت (مضبوط در صفحه 4 پرونده) و عبارت «تا سقف..... ریال» در بند مورد اعتراض، مشخص میشود که احکام مقرر در پیوست 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداریهای کشور در قالب فرم صادر شده و برمبنای جمله ذیل این فرم که مقرر نموده است: «احکام فوق در جلسه شماره.... به همراه لایحه بودجه سال 1401 شهرداری مورد بررسی و تصویب گردید»، مشخص میگردد که این احکام پس از تصویب توسط شورای اسلامی شهر واجد ماهیت الزام آور میشوند و تا قبل از تصویب توسط شورا واجد عنوان مصوبه نیستند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری هم براساس آرای مختلف خود از جمله رای اخیرالصدور شماره 2442 مورخ 3/10/1401 که در رابطه با موارد مشابه با این مورد و مشخصاً در خصوص شکایات مطروحه به خواسته ابطال برخی از فرمهای مصوب وزارتین علوم و بهداشت مطرح شده بود، اعلام کرده است که مادامی که این فرمها توسط هیات امنای هر دانشگاه به تصویب نرسیدهاند حیات حقوقی نخواهند یافت.
لذا با توجه به اینکه بند مورد شکایت در قالب فرمی صادر شده که صرفاً پس از تصویب توسط شورای اسلامی شهر واجد جنبه لازم الاجرا میشود و تا قبل از تصویب توسط شورا ماهیت الزامآور ندارد، لذا بند مزبور واجد عنوان مقرره لازم الاجرا نبوده و از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری محسوب نمیشود.
و در صورتی که هیات قابل طرح بداند طبق بند 10 ماده 55 قانون شهرداریها اهداء و قبول اعانات و هدایا به نام شهر و همچنین دادن مدالها و نشانهای شهر با تصویب انجمن شهر (شورای اسلامی شهر) است و برداشت هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 1316 مورخ 16/5/1397 موید ماده مذکور بوده و برای تفویض اختیار برای قبولی هدایا و اعانات توسط شهرداری وجهی در نظر گرفته نشده است لذا مصوبه مغایر قانون بوده و قابل ابطال است.
تهیه کننده گزارش:
جباری
پرونده کلاسه 0200090 ه- ع با خواسته "ابطال بند (5) پیوست شماره 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداری های کشور از تاریخ تصویب" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رای صادر شد:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
بر اساس ماده 25 آییننامه مالی شهرداری ها مصوب سال 1346 بودجه شهرداری ها باید بر اساس برنامه ها و وظایف و فعالیت های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم گردد. طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین طرز برآورد درآمد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد شد. به این منظور بخشنامه بودجه در 5 فصل شامل رویکردهای کلان تدوین بودجه، تکالیف بودجهای، ضوابط مالی تهیه و تنظیم بودجه، ضوابط اجرایی بودجه و سامانه بودجه شهرداری ها تصویب شده است و شهرداریهای سراسر کشور موظفند بودجه پیشنهادی خود را در چارچوب این بخشنامه تهیه و به تصویب شورای اسلامی برسانند. بنابراین نظر به اینکه موضوع شکایت در شمار مقررات و نظامات مشمول بند (1) ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات مصوب سال 1402 و در نتیجه قابل طرح است و با عنایت به این که قانونگذار در ماده 55 قانون شهرداری ها مصوب سال 1355 وظایف شهرداری را احصاء کرده و از جمله در بند (10) این ماده بر «قبول اعانات و هدایا به نام شهر» تصریح دارد بنابراین بند (5) پیوست شماره (2) بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداری های کشور در راستای حکم قانونگذار بوده و مغایرتی با قانون ندارد و در نتیجه با اتفاق آراء و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 با اصلاحات بعدی آن مصوب 10/2/1402 رای به رد شکایت صادر میشود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی