شماره پرونده: ه- ع/ 0003626 شماره دادنامه: 140109970906000199 تاریخ: 08/04/1401
شاکی: آقای یعقوب محمدی
طرف شکایت: شورای عالی اداری- وزارت کشور- امور حقوقی دولت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه طرح شناسایی افراد متکدی شماره 70/603 مورخ 15/2/1378
شاکی دادخواستی به طرفیت شورای عالی اداری- وزارت کشور- امور حقوقی دولت به خواسته ابطال مصوبه طرح شناسایی افراد متکدی شماره 70/603 مورخ 15/2/1378 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
مصوبه طرح شناسایی افراد متکدی شماره 70/603 مورخ 15/2/1378
عنوان مصوبه: طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی
وزارت کشور
شورای عالی اداری در هشتاد و دومین جلسه مورخ 15/2/1378 بنا به پیشنهاد مشترک معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری، سازمان برنامه و بودجه، سازمان امور اداری و استخدامی و وزارت کشور و به منظور اصلاح ساختار و ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاههای اجرایی و ارتقاء کارآیی و بهبود روشهای مربوط به مبارزه با تکدی و جمعآوری، شناسایی و تعیین وضعیت افراد بیسرپرست، گمشده، متواری، در راه مانده و موارد مشابه و همچنین تنظیم وظایف دستگاههای عمومی و دولتی در این امور تصویب نمود:
ماده 1) تعاریف و اصلاحات به کار گرفته در این مصوبه به قرار زیر است:
الف) مجتمع اردوگاهی: محلی است که زیر نظر فرمانداری در شهرهای بزرگ تشکیل میشود و مسئولیت نگاهداری موقت، شناسایی وضعیت، گروه بندی و تعیین تکلیف افراد موضوع این مصوبه را به عهده دارد.
ب) افراد مشمول مصوبه: عبارتند از افراد معلول و ناتوان (اعم از جسمی و ذهنی) بیسرپرست، مجهولالهویه، در راه مانده، گمشده، متواری، افراد نیازمند غیرحرفهای، متکدیان و ولگردان حرفهای.
ج) شهرهای بزرگ: شهرهایی که مطابق آخرین سرشماری مرکز آمار ایران بیش از پانصد هزار نفر جمعیت داشته باشد.
تبصره) شهرهایی که طبق سرشماری یاد شده بین 200 تا 500 هزار نفر جمعیت دارند، با نظر استاندار و حسب شرایط محلی مشمول این تعریف خواهند بود.
ماده 2) در هر یک از شهرهای بزرگ، نسبت به ایجاد مجتمع اردوگاهی اقدام خواهد شد، و سازمانهای مسئول (دادگستری استان، نیروی انتظامی، سازمان بهزیستی، کمیته امداد امام خمینی(ره)، اداره کار و امور اجتماعی و شهرداری) نماینده تامالاختیار خود را به مجتمعهای مزبور برای انجام وظایف دستگاه متبوع معرفی خواهند کرد.
تبصره) تامین محل و امکانات و تجهیزات اولیه مورد نیاز اردوگاه از طریق شهرداری صورت خواهد گرفت و در صورت ضرورت به تشخیص استاندار، از سایر امکانات و اعتبارات استان نیز استفاده خواهد شد. اعتبارات مورد نیاز
مجتمعهای اردوگاهیازمحلبودجه عمومیوکمکهای مردمی تامین خواهدشد. ماده 3) شهرداری موظف است نسبت به شناسایی و جمعآوری و تحویل افراد موضوع این مصوبه به مجتمع اردوگاهی اقدام نماید. نیروی انتظامی در این مورد همکاری لازم را با شهرداری به عمل خواهد آورد.
ماده 4) مسئول مجتمع اردوگاهی توسط فرماندار تعیین میشود. مجتمع اردوگاهی مکلف است پس از تحویل گرفتن افراد موضوع این مصوبه، نسبت به نگهداری موقت، شناسایی وضعیتو طبقهبندی آنها در یکی از گروههای زیر اقدام نماید:
الف) افراد متهم به ارتکاب جرم، اعم از متکدیان و ولگردان حرفهای
ب) افراد بیسرپرست و مجهولالهویه
ج) افراد گمشده، در راه مانده و متواری
د) افراد معلول و ناتوان (اعم از جسمی و ذهنی)
ه) افراد نیازمند غیر حرفهای
ماده 5) چنانچه صدور قرار یا رای قضایی برای هر یک از افراد موضوع این مصوبه ضرورت داشته باشد، مسئولیت امر بر عهده دادگستری استان (دادگاه) است. دادگستری استان میتواند نسبت به تعیین قاضی مستقر در مجتمع اردوگاهی به منظور تسریع در رسیدگی اقدام نماید.
ماده 6) سازمان بهزیستی موظف است افراد بیسرپرست، ناتوان و معلول و سالمندان نیازمند را تحویل بگیرد و در اماکن مناسب نگهداری نماید و تحت آموزش قرار دهد. همچنین پوششهای حمایتی لازم را تا ایجاد شرایط و زمینه
مناسب برای بازگشت آنان به زندگی عادی ایجاد نماید.
ماده 7)کمیته امداد امام خمینی(ره) موظف است ضمن هماهنگی با مسئول مجتمع اردوگاهی، پوشش حمایتی و هدایتی لازم را برای افراد نیازمند، گمشده، متواری و درمانده برقرار کند و شرایط و زمینه بازگشت آنان به زندگی عادی را فراهم نماید.
ماده 8) وزارت کار و امور اجتماعی موظف است افراد مستعد و دارای توان کار موضوع این مصوبه را که از طرف مجتمع اردوگاهی و یا کمیته امداد امام(ره)، بهزیستی و سازمان زندانها و اقدامات تامینی و تربیتی معرفی میگردند، به
طور رایگان تحت پوشش آموزشهای فنی و حرفهای مناسب قرار دهد و جهت تامین اشتغال متکدیانی که دورههای مربوط را طی نمودهاند، برنامهریزیهای اجرایی لازم را از طریق مراکز کاریابی و صندوق فرصتهای شغلی به عملآورد.
ماده 9) افراد موضوع این مصوبه در صورتی که پس از انجام اقدامات پیشبینی شده در موارد (6 و 7 و 8) به تکدی بپردازند، پس از جمعآوری به عنوان متهم جهت تعیین تکلیف در اختیار مراجع قضایی قرار خواهند گرفت.
ماده 10) وزارت کشور موظف است نظام آماری متمرکز ثبت و دستیابی به هنگام به سوابق متکدیان را ایجاد و تصدی نماید. نیروی انتظامی و دیگر دستگاههای مسئول موظفند اطلاعات مورد نیاز وزارت کشور را براساس ضوابطی که آن
وزارتخانه ابلاغ مینماید، در اختیار وزارت کشور قرار دهند.
ماده 11) سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران موظف است به منظور توجیه و آشنایی جامعه با تبعات مختلف تکدی و جلب مشارکت مردم در مبارزه با این پدیده و نیز معرفی تجربههای موفق مردمی، برنامهریزی و اقدامات لازم را انجام دهد.
ماده 12) سازمان برنامه و بودجه موظف است برای تامین اعتبارات مورد نیاز اجرای طرح، اقدام لازم به عمل آورد.
ماده 13) به منظور پیگیری، ایجاد هماهنگی و نظارت بر اجرای این مصوبه، ستادی در هر استان با مسئولیت معاون سیاسی، امنیتی استاندار و عضویت فرماندار شهرستان محل استقرار مجتمع، رئیس سازمان برنامه و بودجه، شهردار مرکز استان، مدیر کل کار و امور اجتماعی، رئیس مرکز صدا و سیما، فرمانده نیروی انتظامی منطقه، مدیر کل بهزیستی، سرپرست کمیته امداد امام خمینی (ره) و رئیس دادگستری استان تشکیل میگردد. تصمیمات ستاد بعد از تایید استاندار برای دستگاههای اجرایی مربوط لازمالاجراست.
تبصره) ستاد، فعالیت موسسات خیریه و کمکهای مردمی را با محوریت کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی، به منظور عدم پرداخت مستقیم به متکدیان، سازماندهی نموده، در راستای پیشگیری از این ناهنجاری اجتماعی
اقدامات تبلیغی و ارشادی لازم را برنامهریزی خواهد نمود.
ماده 14) وظایف دستگاهها در مبارزه با تکدی و رسیدگی به افراد موضوع این مصوبه، در سایر شهرها به ترتیبی است که در این مصوبه تعیین شده است و صرفاً انجام وظایف مقرر در مورد مجتمع اردوگاهی بر عهده مجتمع نزدیکترین شهر بزرگ استان است.
ماده 15) وزارت کشور مسئول اجرای این مصوبه است و گزارشهای لازم را در دورههای زمانی شش ماهه به هیات وزیران و دبیرخانه شورای عالی اداری ارائه خواهد نمود.
محمد باقریان- معاون رئیس جمهور و دبیر شورای عالی اداری
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
تبصره ماده 2 طرح شناسایی و جمع آوری افراد متکدی مصوبه شماره 603/70 مورخ 15/02/1378 شورای عالی اداری، مقرر نموده است: «تامین محل و امکانات و تجهیزات اولیه مورد نیاز اردوگاه از طریق شهرداری صورت خواهد گرفت و در صورت ضرورت به تشخیص استاندار، از سایر امکانات و اعتبارات استان؟ نیز استفاده خواهد شد. اعتبارات مورد نیاز مجتمعهای اردوگاهی ازمحلبودجه عمومی؟ و کمکهایمردمی تامین خواهدشد.» نظر به اینکه ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور در بند (10) اصل سوم (3) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مورد تاکید قانونگذار محترم قرار گرفته و «ترویج و نهادینه سازی فرهنگ رعایت، تمکین و احترام به قانون» در مقررات بند (17) سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398و «شفاف سازی اقتصاد و سالمسازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیتها و زمینههای فسادزا در حوزههای پولی، تجاری، ارزی و....» در بند (19) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 1392 و «حفظ حقوق مردم و جبران خسارتهای وارده بر اشخاص حقیقی و حقوقی در اثر قصور یا تقصیر در تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداری و ارتقای سلامت نظام اداری و رشد ارزشهای اخلاقی در آن از طریق اصلاح فرآیندهای قانونی و اداری و بکارگیری نظام موثر پیشگیری و برخورد با تخلفات.» در بندهای (23) و (24) سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی 1389 مورد تاکید رهبر معظم انقلاب قرار دارد که به استناد مقررات ماده (123) قانون برنامه ششم توسعه و بند (الف) ماده (37) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور لازم الاجرا هستند بنابراین فلذا تمام مصوبه و علی الخصوص تبصره 2 مذکور که متضمن استفاده غیرقانونی از اعتبارات استان و بودجه عمومی و موجد زمینه ارتکاب فساد خواهد بود با بند (10) اصل سوم (3) و اصول 52 و 53 قانون اساسی و قانون اساسی همچنین با ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1393 مقررات قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 و قانون دایمی نمودن آن مصوب 1399 مغایرت دارد و خارج از حدود اختیارات شورای عالی اداری مندرج در ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 است تقاضای ابطال مقرره مذکور را دارم؛
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت بهموجب لایحه شماره 21365/47364 به طور خلاصه توضیح داده است که:
با توجه به تاریخ مصوبه و با توجه به اختیارات مقرر در تبصره 31 قانون برنامه پنج ساله دوم تصویب طرح های لازم برای ارتقاء کارایی و مدیریت دستگاه های اجرایی و اصلاح و تصویب روش های اساسی و فراگیر اختصاصی مشترک و عمومی مورد عمل دستگاه های اجرایی از جمله اختیارات مقرر برای شورای عالی اداری بوده است لذا مقرره وجاهت قانونی دارد و خارج از حدود اختیارات نیست همچنین در حال حاضر نیز مصوبه شورا مبتنی بر بندهای 10 و 11 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری و الزام دولت در ایجاد نظام اداری صحیح است؛ جلوگیری از گدایی و جمع آوری متکدیان و اعزام آنها به سازمان های اردوی کار و نگهداری اطفال سرراهی از جمله وظایف شهرداری ها و همچنین هدایت و هماهنگی اقدامات مربوط به پیشگیری و جلوگیری از منکرات و مفاسد اجتماعی و فراهم آوردن زمینه های عدالت اجتماعی و فقرزدایی به موجب بندهای 23 و 24 ماده 2 طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان مصوب 28/7/1377 شورای عالی اداری از جمله وظایف استانداران بر شمرده شده است؛ به علاوه حکم مقرر در تبصره ماده 2 مقرره مورد اعتراض در خصوص تامین اعتبارات مورد نیاز از بودجه عمومی به خودی خود تکلیفی برای دولت و دستگاه ها ایجاد نمی کند و منوط به پیش بینی و تخصیص در قانون بودجه سالیانه است؛
نظریه تهیه کننده گزارش:
مقرره مورد اعتراض در 15 ماده تنظیم، تدوین و تصویب شده است؛ در ماده 1 این مصوبه به تعریف مجتمع اردوگاهی و تشکیل آن زیرنظر فرمانداری در شهرهای بزرگ و در ماده 4 به موضوع نگهداری موقت، شناسایی وضعیت، گروه بندی و تعیین تکلیف افراد موضوع مصوبه از قبیل افراد معلول و ناتوان جسمی و ذهنی، بی سرپرست، مجهول الهویه، درراه مانده... متکدیان و... پرداخته است؛ وفق ماده 2 مصوبه سازمان های مسئول از قبیل دادگستری، بهزیستی، کمیته امداد، شهرداری و... نماینده خود را برای انجام وظایف دستگاه متبوع به مجتمع های مذکور معرفی کرده و در تبصره 2 این ماده ماده مقرر شده تا تامین محل و امکانات و تجهیزات اولیه مرود نیاز اردوگاه با شهرداری باشد و در صورت ضروروت و تشخیص استاندار از سایر امکانات و اعتبارات استان و از محل بودجه عمومی و کمک های مردمی تامین خواهد شد. به موجب ماده 3 شهرداری موظف به شناسایی و جمع آوری و تحویل افراد موضوع این مصوبه است. مواد 5، 6، 7 و 8 به تکالیف دستگاه های مسئول پرداخته و در دیگر مواد نیز وزارت کشور، وزارت اطلاعات، سازمان صدا و سیما و سازمان برنامه و بودجه مکلف به ایجاد نظام آماری سوابق متکدیان، ارائه اطلاعات و همکاری و برنامه سازی با هدف آشنایی مردم با تبعات تکدی گری و جلب مشارکت مردم در مبارزه با این پدیده و تامین اعتبار مورد نیاز طرح شده اند. در ماده 13 ستاد استانی برای پیگیری و هماهنگی و نظارت بر اجرای مصوبه با عضویت افراد مسئول و... پیش بینی شده و در پایان وزارت کشور به عنوان مسئول اجرای مصوبه تعیین و مکلف به ارائه گزارش به هیات وزیران و دبیرخانه شورای عالی اداری شده است؛ نظر به مراتب مذکور
نخست اینکه مقرره مورد اعتراض در چارچوب اختیارات مصرح در تبصره 31 قانون برنامه دوم توسعه و به منظور اصلاح ساختار و ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاه های اجرایی و ارتقاء کارآیی و بهبود روش های مربوط به مبارزه با تکدی و جمع آوری و شناسایی و تعیین وضعیت افراد بی سرپرست، گمشده، متواری و همچنین تنظیم وظایف دستگاه های عمومی و دولتی به تصویب رسیده است و بر اساس قانون حاکم در زمان وضع مصوبه، خارج از حدود اختیارات تفویض شده به شورای عالی اداری به شمار نمی رود؛
دوم اینکه مطابق اصل پنجاه و دوم (52) قانون اساسی "بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد..." همچنین مطابق اصل پنجاه وسوم (53) قانون اساسی "کلیه دریافتهای دولت در حسابهای خزانهداری کل متمرکز میشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد." بر این اساس اولاً در ماده 2 این مصوبه تامین محل و امکانات و تجهیزات اولیه و دیگر موارد بر عهده شهرداری گذاشته شده و ثانیاً صرف نظر از اینکه بر اساس این مصوبه از جمله ماده 11 بر استفاده از ظرفیت های مختلف برای جلب مشارکت های مردم تاکید کرده و در ماده 2 نیز به تامین بودجه از محل کمک های مردمی تصریح دارد، ضرورت استفاده از سایر امکانات و اعتبارات استان را به تشخیص استاندار منوط کرده است. به علاوه با توجه به اینکه مقرره در حدود اختیارات قانونی به تصویب رسیده پیش بینی اعتبارات لازم در بودجه کل کشور و پرداخت های لازم پس از تصویب قانون بودجه از لوازم اجرای مقرراتی خواهد بود که با تجویز حکم مصرح در قانون برنامه دوم توسعه به تصویب رسیده است؛ بنابراین اعتباراتی که در چارچوب بودجه برای انجام تکالیف مذکور پیش بینی و سپس پرداخت خواهد شد مغایر اصول مذکور و ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1393 که بر دریافت و پرداخت وجوه در چهارچوب قوانین موضوع کشور تصریح دارد نخواهد بود.
سوم اینکه اساساً حاکمیت و به طور مشخص قوه مجریه و دولت متعهد به رفع ناهنجاری های اجتماعی است؛ مطابق بند 1 اصل سوم قانون اساسی دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی براساس ایمان وتقوا و مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی به کار برد. از این رو قوانینی که شاکی نیز بدان تاکید کرده و در سالیان گذشته به تصویب رسیده در راستای اجرای اهداف مذکور است و طرح شناسایی و جمع آوری افراد متکدی در این راستا شناسایی میشود.
نظر به مراتب مذکور و صرف نظر از اینکه استناد به قوانین لاحق و متاخر از جمله قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال 1390 برای ابطال مقرراتی که پیش از تصویب این قوانین وضع شده صحیح نیست نظر به اینکه مقرره مورد اعتراض و به طور خاص تبصره ماده 2 مصوبه شورای عالی اداری مغایرتی با قوانین موضوعه و مورد استناد در شکایت ندارد بنابراین عقیده به رد شکایت دارم؛
تهیه کننده گزارش:
محمد سهرابی
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی
نخست اینکه مقرره مورد اعتراض در چارچوب اختیارات مصرح در تبصره 31 قانون برنامه دوم توسعه و به منظور اصلاح ساختار و ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاه های اجرایی و ارتقاء کارآیی و بهبود روش های مربوط به مبارزه با تکدی و جمع آوری و شناسایی و تعیین وضعیت افراد بی سرپرست، گمشده، متواری و همچنین تنظیم وظایف دستگاه های عمومی و دولتی به تصویب رسیده است و بر اساس قانون حاکم در زمان وضع مصوبه، خارج از حدود اختیارات تفویض شده به شورای عالی اداری به شمار نمی رود؛
دوم اینکه مطابق اصل پنجاه و دوم (52) قانون اساسی "بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد..." همچنین مطابق اصل پنجاه وسوم (53) قانون اساسی "کلیه دریافتهای دولت در حسابهای خزانهداری کل متمرکز میشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد." علیهذا و بر اساس مواد مختلف من جمله مواد 2 و 11 مصوبه مورد شکایت، تامین محل و امکانات و تجهیزات اولیه و دیگر موارد بر عهده شهرداری گذاشته شده و بر استفاده از ظرفیت های مختلف برای جلب مشارکت های مردم تاکید و به تامین بودجه از محل کمک های مردمی تصریح دارد و ضرورت استفاده از سایر امکانات و اعتبارات استان را به تشخیص استاندار منوط کرده است. به علاوه با توجه به اینکه مقرره در حدود اختیارات قانونی به تصویب رسیده پیش بینی اعتبارات لازم در بودجه کل کشور و پرداخت های لازم پس از تصویب قانون بودجه از لوازم اجرای مقرراتی خواهد بود که با تجویز حکم مصرح در قانون برنامه دوم توسعه به تصویب رسیده است؛ بنابراین اعتباراتی که در چارچوب بودجه برای انجام تکالیف مذکور پیش بینی و سپس پرداخت خواهد شد با اصول مذکور و ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1393 که بر دریافت و پرداخت وجوه در چهارچوب قوانین موضوع کشور تصریح دارد مغایرتی ندارد؛
سوم اینکه اساساً حاکمیت و به طور مشخص قوه مجریه و دولت متعهد به رفع ناهنجاری های اجتماعی است؛ بر مبنای بند (1) اصل سوم قانون اساسی، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی براساس ایمان وتقوا و مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی به کار برد. بنابراین طرح شناسایی و جمع آوری افراد متکدی در راستای اجرای قوانین مورد استناد که در سالیان گذشته به تصویب رسیده است میباشد.
نظر به اینکه استناد به قوانین متاخر از جمله قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال 1390 برای ابطال مقرراتی که پیش از تصویب این قوانین وضع شده صحیح نیست لذا مقرره مورد اعتراض و به طور خاص تبصره ماده 2 مصوبه شورای عالی اداری مغایرتی با قوانین موضوعه و مورد استناد در شکایت نداشته و رای به رد شکایت صادر میشود. این رای با استناد به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ظرف بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری