رای شماره 1005مورخ 1396/10/05 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1005

تاریخ دادنامه: 5/10/1396

کلاسه پرونده: 95/1276

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده «7» از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت در سال 1395 در خصوص عوارض کسری حد نصاب تفکیک املاک

گردش کار: آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال ماده «7» از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت در سال 1395 در خصوص عوارض کسری حد نصاب تفکیک املاک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند شورای شهر رشت اقدام به تصویب و انتشار مصوبه ای تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهر رشت می‌نماید. در ماده 7 این مصوبه، در مورد اخذ عوارض کسری حد نصاب تفکیک املاک وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شهرداری رشت اجازه داده شده تحت عنوان مذکور، اقدام به اخذ عوارض نماید. شهرداری نیز به استناد این مصوبه، مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان عوارض تفکیک عرصه و کسری حد نصاب تفکیک اخذ می‌نماید. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:

الف: مطابق تبصره3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها، سهم شهرداری بابت سرانه فضای عمومی و معابر در هنگام تفکیک و افراز املاک به میزان 75/3 مشخص شده است. لیکن شورای شهر رشت در ماده 7 عوارض و بهای خدمات سال 1395، عوارضی مازاد بر سهم مذکور را مشخص کرده است. بنابراین عمل شورای شهر رشت در افزایش سهام شهرداری از میزان مصرح در قانون، غیر قانونی بوده و از آنجایی که مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، اخذ هرگونه مال، کالا و خدمات از شهروندان می باید با تجویز قانونی باشد و اخذ عوارض کسری حد نصاب تفکیک در هیچ یک از مقررات قانونی، ذکر نشده است، لذا مصوبه مذکور در خور ابطال است.

ب: مطابق ماده1 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تهیه و تدوین و همچنین تصویب طرح های تفصیلی به عهده کمیسیون ماده 5 مقرر در همان قانون است. مطابق ماده مذکور، هرگونه تغییر در طرح تفصیلی می باید به تصویب کمیسیون ماده 5 ارجاع و پس از تایید پیشنهاد تغییر طرح تفصیلی، شهرداری بر اساس مصوبه کمیسیون به شهروندان پاسخگویی نماید. از جمله مواردی که در طرح تفصیلی نسبت به آن تعیین تکلیف

می گردد، حد نصاب تفکیک املاک واقع در محدوده شهری است. همچنین مطابق ماده 7 قانون مارالذکر، شهرداری موظف به رعایت مفاد طرح تفصیلی بوده و حق تغییر در مفاد و یا مندرجات آن را ندارد. ملاحظه می‌گردد تصویب و تغییر حد نصاب تفکیک املاک به عهده کمیسیون ماده 5 بوده و شهرداری و یا شورای شهر هیچ گونه اختیاری در این باب ندارد. پر واضح است هنگامی که شورای شهر اختیاری در باب تغییر حد نصاب تفکیک نداشته باشد، اختیاری در وضع قاعده در مورد آن را نیز ندارد و این موضوع از شمول بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور خارج می‌باشد.

ج: مغایرت با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده 92)

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض کسری حد نصاب تفکیک به کرات نسبت به صدور رای مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می توان به آراء ذیل اشاره نمود:

الف- رای شماره 218-9/4/1387 در ابطال مصوبه شورای شهر شیراز

ب- رای شماره 459-20/10/1389 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم

ج- رای شماره 381-7/9/1390 در ابطال مصوبه شورای شهر شیراز

د- رای شماره 275-16/5/1391 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم

ه-- رای شماره 1018-17/6/1393 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اراک

لذا با توجه به آراء یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها و ماده 1 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی خارج از نوبت و نهایتاً بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب دارم. "

متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

" ماده 7 - عوارض کسری حد نصاب تفکیکی

الف: برای زمینهایی با مساحت قابل تفکیک که دارای سند مالکیت بوده و از شهرداری تقاضای تفکیک را می نمایند چنانچه در اثر اجرای تفکیک قطعاتی کمتر از حد نصاب ضوابط تفکیک را داشته باشد، پس از موافقت کمیسیون ماده 5 به ازای هر مترمربع کسری حد نصاب تعیین شده 4 برابر قیمت منطقه ای به عنوان عوارض کسری حد نصاب تفکیکی اخذ گردد.

ب: زمینهایی که قبل از تاریخ 21/5/1381 سند مالکیت دریافت نموده‌اند با رعایت شرایط زیر مشمول یا عدم مشمول عوارض کسری حد نصاب تفکیکی می گردند:

ب-1: مالکین زمینهایی که فاقد سند مالکیت (نسقی) بوده و بدون مجوز شهرداری اعیانی بر روی زمین خود احداث نموده و قبل از تاریخ 21/5/1381 توسط اداره ثبت اسناد و املاک موفق به دریافت سند مالکیت شده اند. در صورت داشتن رای کمیسیون ماده صد مبنی بر اخذ جریمه ساختمانی و پرداخت آن با نامه هر یک از ادارات ثبت اسناد، آب، برق، گاز، مخابرات و... جهت دریافت جواب به شهرداری مراجعه نمایند. پاسخ استعلام به ادارات مربوط با تعیین کاربری و اعلام کسری حد نصاب تفکیکی (در صورت کسری حد نصاب تفکیکی) بدون دریافت وجهی صادر می‌گردد. ولی به هنگام صدور پروانه ساختمانی (در صورت کسری) به میزان یک برابر قیمت منطقه ای عوارض کسری حد نصاب تفکیکی در متراژ کسری اخذ گردد.

ب-2: چنانچه متقاضی قبل از تاریخ 21/5/1381 برای زمین خود سند مالکیت دریافت کرده و بر روی آن هیچگونه اعیانی احداث ننموده باشد (زمینهای فاقد اعیان) و با نامه هر یک از ادارات فوق الذکر جهت دریافت جواب به شهرداری مراجع نمایند. نحوه عمل پاسخ به آن به مانند شرایط بند ب-1 می‌باشد.

ب-3: چنانچه متقاضی ملک نسقی به هنگام مراجعه به شهرداری جهت اخذ جوابیه لازم برای ادارات آب، برق، گاز، مخابرات و... برای ملک نسقی خود، پروانه ساختمانی قبل از تاریخ 21/5/1381 ارائه نماید و یا دارای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر پرداخت جریمه ساختمانی باشد مشمول پرداخت عوارض کسری حد نصاب تفکیکی نمی گردد.

ج: متقاضیانی که بعد از تاریخ 21/5/1381 جهت اخذ جوابیه لازم به منظور دریافت سند مالکیت به شهرداری مراجعه می نمایند و یا حتی سند مالکیت دریافت نموده‌اند در پاسخ استعلامیه های مربوطه به شرح زیر عمل گردد:

ج -1: متقاضیان دریافت سند مالکیت که بعد از تاریخ 21/5/1381 جهت اخذ جوابیه لازم به شهرداری مراجعه می نمایند، پاسخ به اداره ثبت اسناد و املاک با تعیین کاربری و اعلام کسری حد نصاب تفکیکی (در صورت کسری) صادر و در این مقطع وجهی دریافت نمی گردد بدیهی است در زمان صدور پروانه ساختمانی برای آن، با رعایت حد نصاب تفکیکی و دریافت چهار برابر قیمت منطقه ای از بابت عوارض کسری حد نصاب تفکیکی الزامی است.

ج-2: متقاضیان فاقد سند مالکیت که بعد از تاریخ 21/5/1381 جهت اخذ جوابیه لازم برای ادارات آب، برق، گاز، مخابرات و... به شهرداری مراجعه می نمایند و ملک آنان دارای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر اخذ جریمه ساختمانی باشد و چنانچه احداث بنا با کاربری مصوب طرح تفضیلی مطابقت داشته باشد در صورت کسری حد نصاب تفکیکی با اعلام مقدار کسری آن، در این مقطع بدون دریافت وجهی پاسخ ادارات فوق صادر گردد ولی در زمان صدور پروانه ساختمانی مجدد دریافت چهار برابر قیمت منطقه ای از بابت عوارض کسری حد نصاب تفکیکی الزامی است.

ج-3: چنانچه متقاضی درخواست انجام معامله ملک مورد نظر را داشته باشد با تعیین نوع کاربری و اعلام مقدار کسری حد نصاب تفکیکی هیچ گونه وجهی از بابت تغییر کاربری و کسری حد نصاب تفکیک اخذ نخواهد شد ولیکن ذکر این نکته ضروری است که در صدور مفاصا حساب قید گردد در زمان صدور پروانه ساختمانی علاوه بر اخذ عوارض تغییر کاربری برابر جدول مربوطه، عوارض کسری حد نصاب تفکیکی به میزان چهار برابر قیمت منطقه ای روز دارائی و قابل وصول خواهد بود.

ج-4: اگر متقاضی دارای سند مالکیت بعد از تاریخ 21/5/1381 باشد در زمان صدور پروانه ساختمانی برای ملک موردنظر چنانچه دارای کسری حد نصاب تفکیکی باشد به میزان چهار برابر قیمت منطقه ای دارائی قابل وصول خواهد بود.

تبصره های ماده 7:

تبصره1: زمینهایی که اقدامات تفکیکی آنها از طریق شهرداری (اعمال ماده 101) انجام شده، مشمول پرداخت عوارض کسری حد نصاب تفکیکی نمی گردند.

تبصره2: زمینهایی که در اجرای احداث و یا تعریض خیابان و یا طرحهای شهری به قطعات کوچکتر تبدیل شده اند مشمول پرداخت عوارض کسری حد نصاب تفکیکی نمی گردند.

تبصره3: زمینهایی که تاریخ صدور سند مالکیت آنها قبل از سال 1370 می‌باشد مشمول پرداخت عوارض کسری حد نصاب تفکیکی نمی گردند.

تبصره4: کلیه املاکی که عوارض کسری حد نصاب تفکیکی به آنها تعلق گیرد اخذ عوارض قانونی تفکیک نسبت به قدرالسهم ملک که دارای سند مالکیت بوده الزامی است."

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر رشت به موجب لایحه شماره 273/96/ش-11/3/1396 توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

در خصوص شکایت آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه پرونده 95/1276 مبنی بر ابطال ماده 7 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهر رشت تحت عنوان عوارض کسر حد نصاب تفکیک به شرح ذیل به استحضار می رساند:

پاسخ بند الف- عوارض موضوع این ماده ارتباطی با قدرالسهم شهرداریها از تفکیک املاک برابر ماده 101 قانون شهرداریها، که شاکی از آن به عنوان عوارض تفکیک نام برده اند ندارد و این موضوع به صراحت در تبصره 1 ذیل همین ماده ذکر شده است. در طرح تفصیلی شهر رشت در پهنه های مختلف بر اساس کاربریهای متفاوت، میزان تراکم و حداقل مساحت ملک جهت صدور پروانه، مشخص شده است. چنانچه مساحت ملکی که برای آن درخواست صدور پروانه شده برابر و یا بیش از حد نصاب معینه در طرح تفصیلی باشد عوارضی به آن تعلق نمی گیرد. اما چنانچه متراژ ملک کمتر از حداقل مشخص شده باشد در صورت اعلام موافقت کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی به میزان کسری مشمول عوارض موضوع این ماده قرار می‌گیرد. در موارد فوق به جهت عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی که متعاقباً هزینه هایی را به دلایل مختلف از جمله بالا بردن تراکم و جبران کاهش سرانه های حادث شده به شهرداریها تحمیل می کند، شهرداری رشت در هنگام صدور پروانه عوارض موضوع این ماده را اعمال می‌نماید.

لذا در خصوص املاکی که خارج از ضوابط ماده 101 تفکیک می‌شوند چه با مجوز شهرداری بوده باشد مانند زمینهای با متراژ زیر 500 متر و چه بدون اطلاع و به صورت غیر قانونی ملک در عمل تفکیک و ساخت و ساز نیز بدون مجوز صورت گرفته باشد و پس از آن جهت اخذ انشعابات شهری و صدور پروانه ساختمان به شهرداری مراجعه نمایند یا در مواردی که به حکم مراجع قضایی و یا اداری، شهرداریها مجبور به پذیرش تقسیم خارج از ضوابط مطروحه در طرح تفصیل باشند، فقط در صورتی که قطعات مجزا شده فاقد حد نصاب معینه باشند، مشخصاً برای این قطعات به دلیل عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی، به میزان کسری، به دلیل عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی صدور پروانه ساختمانی با اخذ عوارض موضوع این ماده صورت می‌گیرد. چنانچه این فقدان حد نصاب ناشی از عمل شهرداری در اجرای طرح های عمرانی و یا در راستای اجرای طرح تفصیلی باشد به صراحت تبصره های 2 و 3 ذیل این ماده مشمول عوارض موضوع این ماده قرار نمی گیرد.

پاسخ بند ب- این شورا با توجه به کسری زمین از حد نصاب تفکیک، به جبران هزینه های ناشی از ارائه خدمات مانند ایجاد معابر، تامین خدمات و افزایش تراکم در محل و با استناد به بند 26 ماده 55 قانون شهرداری، بند 16 ماده 71 قانون شوراها، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و با توجه به اینکه در قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارضی برای ارائه خدمات به املاکی که حداقل ضابطه تفکیک را ندارند، پیش بینی نشده است، اقدام به تصویب مصوبه مذکور کرده است.

پاسخ بندج- آراء مورد استناد خواهان همگی مربوط به عوارض تفکیک می‌باشد. در حالی که شهرداری رشت در هنگام تفکیک هزینه ای مازاد بر آنچه در ماده 101 عنوان شده است، بر شهروندان تحمیل نمی‌نماید. عوارض متعرض عنه، نه به صرف تفکیک ملک بلکه در صورت وجود کسری حداقل متراژ مجاز جهت ساخت و ساز در هر منطقه، آن هم با مجوز کمسیون ماده 5 که متولی اصلی طرح تفصیلی می‌باشد، از شهروندان دریافت می‌شود. عنوان کسری حد نصاب تفکیک نیز دقیقاً از طرح تفصیلی گرفته شده است و به جهت تشابه لفظی، با عوارض تفکیک که برابر ماده 101 اخذ می‌گردد این گونه مورد اعتراض و هجمه واقع شده است. در حالی که این قرابت صرفاً لفظی است و در عمل عوارض معترض عنه بابت تفکیک وصول نمی شود. جهت اثبات صدق این ادعا نیز به عرض می‌رسد در تبصره 1 ذیل همین ماده به صراحت اعلام شده است زمینهایی که اقدامات تفکیک آنها از طریق شهرداری (اعمال ماده 101) انجام شده، مشمول پرداخت کسری حد نصاب تفکیکی نمی گردند.

النهایه نظر به دفاعیات فوق و صراحت قانونی (بند 26 ماده 55 قانون شهرداریها و بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده) و در راستای حفظ حقوق شهروندانی که ضوابط و مقررات شهری را رعایت می نمایند و با تاکید بر عدم تجمیع عوارض مورد اعتراض شاکی با ماده 101 قانون شهرداریها به صراحت مندرج در تبصره 1 ذیل ماده معترض عنه، ابقاء مصوبه شورای اسلامی شهر رشت مبنی بر عوارض کسری حد نصاب تفکیک مورد تمناست. ضمناً با توجه به حساسیت موضوع و تبعات فراوان آن، از آن مرجع موکداً خواستارم تا در جلسه رسیدگی جهت دفاع و تبیین بیشتر موضوع، مساعدت فرموده و نماینده این شورا را دعوت فرمایند."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/10/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه به موجب ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تصویب حد نصاب تفکیکی با کمیسیون ماده مذکور بوده و شهرداری و شورای شهر در این راستا وظیفه قانونی ندارند، بنابراین تصویب عوارض برای کسری حد نصاب تفکیک از اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر خارج است و با قانون نیز مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع