بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 691 الی 694
تاریخ دادنامه: 25/7/1396
کلاسه پرونده: 95/594، 95/565، 95/350، 95/349
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای بهمن امین منصور به وکالت از آقایان: 1- کیوان یادگاری 2- مهدی طریقتی 3- نادر صوفی زاده و خانمها: 4- سیده سهیلا طالبی نوشیروانی 5- آرزو نگهداری 6- هلیا شایانفر روزیتا بیداروند حیدری 7- سارا جهانیان 8- مهسا نصیر زاده صالح 9- سپیده ابوالحسن زاده 10- اشرف السادات حسینی بامکان 11- لطیفه نفسی 12- ریحانه حجی پور گدافک 13- 14- مرجان رعیت نیا قادیلانی 15- طوبی اکبری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 5 دستورالعمل شماره 2 طرح تحول نظام سلامت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: آقای بهمن امین منصور به وکالت از موکلین فوق الذکر، به موجب دادخواستی ابطال ماده 5 دستورالعمل شماره 2 طرح تحول نظام سلامت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً، به وکالت از شکات، به استحضار می رساند:
1- موکلان در زمره پزشکان متخصصی هستند که با اتمام موفقیت آمیز دوره دستیاری تخصصی، در حال اجرای طرح خدمت قانونی می‌باشند.
2- موکلان مزبور که عموماً در قالب مقررات قانون تخصیص سهمیه به زنان مصوب 1372 فراغت از تحصیل یافته اند، مکلفند خدمات قانونی را وفق مقررات قوانین موضوعه به اتمام رسانند (مقررات ماده 7 قانون اصلاح مواد 7 و 8 قانون تامین وسایل و امکانات تحصیلی اطفال و جوانان ایرانی مصوب 1358 شورای انقلاب و نیز مقررات ماده 14 قانون خدمات پزشکان و پیراپزشکان).
3- مقررات ماده 5 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان (مصوب 1375) اشعار می‌دارد که: « مشمولان این قانون مادام که خدمات قانونی را شروع ننموده یا معافیت اخذ نکرده باشند، مجاز به دخالت در امور پزشکی نمی‌باشند.» به صراحت مقررات بند الف ماده 1 آیین‌نامه اجرایی این قانون « مشمولان قانون عبارتند از: گروههای پزشکی شامل پزشکان، دندانپزشکان و... و متخصصان رشته های مذکور» می‌باشند.
4- مقررات تبصره 2 ماده واحده اصلاح بند 3 قانون برقراری عدالت آموزشی در پذیرش دانشجو مصوب 14/7/1392 مقرر می دارد: « ارائه مدرک تحصیلی مشمولان مذکور بعد از اتمام تعهد مورد نظر مجاز است و نامبردگان در زمان تعهد مجاز به فعالیت پزشکی در سایر نقاط کشور نیستند.
5- طرف شکایت در سنوات ماضی به استناد مقررات پیش گفته مبادرت به صدور مجوز مطب از طریق دانشگاههای مربوطه نموده است و موکلان با ابتناء به مجوزهای صادره عموماً اقدام به خرید تجهیزات و مکان لازم با اخذ وامهایی با بهره های سنگین از بانک‌ها نموده و به فعالیت قانونی پزشکی خود مشغول شده بودند، تا اینکه طرف شکایت از طریق تهیه و ابلاغ بخشنامه هایی به دانشگاهها و دانشکده های پزشکی و دندانپزشکی، منع صدور مجوز دایر کردن مطب را ابلاغ نموده است که من باب مثال بخشنامه شماره 174/100-2/3/1392 برای دندانپزشکان قابل ذکر است (لازم به ذکر اینکه ابطال مفاد بندهای 4 و 5 این بخشنامه سابقاً و طی دادخواست جداگانه ای محل خواسته دندانپزشکان واقع شده است). که در این بخشنامه طرف شکایت صراحتاً دانشکده های ذیربط را از صدور مجوز مطب تا قبل از انجام خدمت به میزان برابر مدت تحصیل منع نموده است، که تبعات آن نه تنها تضییع منابع مالی این جوانان را باعث شده بلکه تعدد تصمیمات خلاف قانون این مرجع باعث دلسردی و ناامیدی و بی اعتمادی این جوانان متخصص به اقدامات طرف شکایت شده است.
6- در سال جاری طرف شکایت در اجرای طرح تحول نظام سلامت، مبادرت به تهیه، تنظیم و ابلاغ بخشنامه های اجرایی این طرح نموده است، که از جمله می توان به دستورالعمل شماره 2 تحت عنوان دستورالعمل برنامه حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم، نام یافته است، به موجب مقررات ماده 5 این دستورالعمل، متعهدان طرح خدمت قانونی (من جمله موکلان) مکلف به فعالیت تمام وقت در واحدهای درمانی/ آموزشی و درمانی تابعه دانشگاهها و عدم فعالیت پزشکی در قالب مطب، درمانگاه، مراکز جراحی محدود و بیمارستانهای خصوصی، خیریه و سایر مراکز عمومی غیر دولتی و... نموده است.
7- تدقیق درمفاد مقررات ماده 5 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان (شامل کلیه مشمولین این قانون، من جمله موکلان) مفید این معناست، که به دلالت التزامی مفاد این ماده، فارغ التحصیلان دوره های دستیاری تخصصی پزشکی که متعهد خدمت قانونی هستند با شروع طرح خدمت قانونی و با کسب معافیت، مجاز به دخالت در امور پزشکی می‌باشند و در مانحن فیه موکلان، با آغاز و انجام طرح خدمات قانونی واجد این حق شده اند و طرف شکایت (که به حکایت سوابق موجود، این حق را در سنوات ماضی به تبع الزام قانونی و احراز آغاز انجام طرح توسط موکلان و سایر ذینفعان، در مورد موکلان و سایرین اعمال کرده) با تصویب دستورالعمل های یاد شده و یا در قالب بخشنامه هایی، این حق قانونی و مکتسب را با تشخیص خود و برخلاف مقررات قانونی از موکلان و سایر ذینفعان منع نموده است و این در حالی است که این مرجع (طرف شکایت) واجد تشخیص این حق نبوده، تا معطی آن و یا مانع آن باشد، همان طور که گفته شد حتی قانونگذار این حق را متعاقباً نیز در قالب مقررات تبصره 2 اصلاح بند 3 قانون برقراری عدالت آموزشی نیز پیش بینی نموده است. بدین معنا که قانونگذار طی مقررات قسمت اخیر تبصره 2 ماده واحده اصلاح بند 3 قانون برقراری عدالت آموزشی، مجدداً بر جواز فعالیت پزشکی این پزشکان صرفاً در منطقه معینه طرح و ممنوعیت این فعالیت در سایر نقاط کشور تایید نموده است. بدیهی است که با وصف نفوذ و اعتبار قوانین پیش گفته و نیز با فقد دلیل قانونی مخالف، تصویب دستورالعمل شماره 2 تحت عنوان دستورالعمل برنامه حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم، که موجب محرومیت غیر قانونی پزشکان از دایر کردن مطب در غیر ساعات اداری و در منطقه معینه اجرای طرح خدمت قانونی است و با مقررات و قوانین پیش گفته در تنافر و تغایر است، لذا با تقدیم این دادخواست و ضمائم از محضر قضات دیوان عدالت اداری استدعامندم در جهت پاسداشت حقوق شهروندی موکلان و رعایت اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، با رسیدگی نسبت به ابطال این ماده از دستورالعمل مورد اعتراض اقدام فرمایند تا بعون الله حق در قضییه مطروحه جاری و عدالت که جوهره قضا در اسلام است در این رابطه مجال اعمال یابد. ضمناً بدواً به دلیل ورود ضرر و خسارت جبران ناپذیر ناشی از اجرای این دستورالعمل، صدور دستور موقت دائر بر منع اجرا تا رسیدگی قطعی تحت تقاضاست."
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
"ماده 5- تعهدات
1- پزشکان ماندگار مشمول این دستورالعمل مکلف به رعایت موارد زیر خواهند بود:
1-1- فعالیت تمام وقت در واحدهای درمانی، آموزشی و درمانی تابعه دانشگاه و عدم فعالیت پزشکی در قالب مطب، درمانگاه، مراکز جراحی محدود و بیمارستانهای خصوصی، خیریه و سایر مراکز عمومی غیر دولتی.
2-1- آمادگی ارائه خدمات به صورت 24 ساعته و در ایام تعطیل، در قالب آنکانی، مقیمی و کلینیک عصر.
3-1- عدم دریافت هرگونه وجهی از بیماران خارج از روال رسمی صندوق بیمارستان"
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره 1324/107-29/6/1395 توضیح داده است که:
"ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با اهدای سلام
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 95/349 موضوع شکایت خانمها سیده سهیلا طالبی، آرزو نگهداری، هلیا شایانفر، سارا جهانیان، سپیده ابوالحسن زاده، مهسا نصیرزاده و روزیتا بیداروند به خواسته ابطال ماده 5 دستورالعمل برنامه حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم مراتب ذیل به استحضار می‌رسد:
1- شکات از فارغ التحصیلان مقطع تخصص با استفاده از تسهیلات سهمیه زنان می‌باشند که پس از فراغت از تحصیل از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی جهت انجام تعهدات قانونی و قراردادی خود به مناطق معینه در اسناد تعهد ایداعی معرفی و مشغول انجام خدمات مربوطه می‌باشند. نامبردگان وفق مفاد دادخواست تقدیمی با این ادعا که معاونت درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی وفق ماده 5 دستورالعمل برنامه حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم ایشان را از داشتن پروانه مطب محروم نموده است، خواستار ابطال ماده مذکور می‌باشند.
2- وفق ماده 5 دستورالعمل مزبور پزشکان ماندگار مشمول دستورالعمل مکلف به فعالیت تمام وقت در واحدهای درمانی/ آموزشی/ تابعه دانشگاه بوده و مجاز به فعالیت پزشکی در قالب مطب، درمانگاه، جراحی محدود و بیمارستانهای خصوصی، خیریه و سایر مراکز عمومی غیر دولتی نمی‌باشند.
3- در خصوص شکایت مطروحه لازم به ذکر است، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در حوزه خود ذینفع تعهدات ماخوذه از دستیاران دوره تخصصی می‌باشد. برابر تبصره 1 بند (د) ماده 32 قانون برنامه پنجم نیز صراحتاً تاکید گردیده که کلیه ارائه کنندگان خدمات بهداشتی و درمانی کشور اعم از دولتی و غیر دولتی موظفند از خط مشی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تبعیت نمایند. همچنین وفق ماده (19) دستورالعمل نحوه توزیع فارغ التحصیلان رشته های تخصصی پزشکی در سال 1391، پزشکان مشمول خدمات مورد تعهد موظف به اجرای کلیه ضوابط ابلاغی و طرحهای ملی و منطقه ای ارائه شده از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌باشند.
4- با توجه به پیاده سازی برنامه های طرح تحول نظام سلامت (همچون ارتقاء کیفیت خدمات و مراقبتهای سلامت، دسترسی عادلانه مردم به خدمات ویژه در مناطق محروم و کمتر توسعه یافته، کاهش پرداخت مردم و در نهایت توسعه جذب و ماندگاری پزشکان) فعالیت انتفاعی متعهدین در ساعات غیر اداری مغایر ضوابط، سیاستها و مقررات یاد شده تشخیص داده شد و مقرر گردید تا این گروه از پزشکان همانند سایر پزشکان شاغل در بیمارستانهای تابعه وزارت بهداشت به طور تمام وقت در اختیار دانشگاه محل خدمت باشند. بر این اساس طی دستورالعملهای طرح تحول نظام سلامت، من جمله دستورالعمل حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم، فعالیت پزشکان به صورت تمام وقت پیش بینی گردید.
5- صرف نظر از مراتب فوق به موجب بند 10 ماده 54 و تبصره 1 ماده 87 آیین‌نامه اداری، استخدامی و تشکیلاتی کارکنان غیر هیات علمی دانشگاهها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (متناظر با بند 9 ماده 68 و ماده 93 قانون مدیریت خدمات کشوری) نیز مقرر گردیده، در صورت نیاز موسسه به خدمات کارکنان، فرد ملزم به ارائه خدمات در برابر حق الزحمه تعیین شده در آیین‌نامه مذکور می‌باشد بر این اساس موسسه محل خدمت در صورت نیاز به خدمات متعهدین در ساعات غیر اداری نیز با پرداخت حق الزحمه مجاز به بکارگیری این افراد در ساعات غیر اداری می‌باشد. در این خصوص توجه آن مقام را به بخشنامه شماره 410/100-18/5/1395 مقام عالی وزارت جلب می‌نماید که در حال حاضر قابلیت اجرا دارد.
6- همچنین برابر تبصره 2 مصوبه 17613/51775ت-27/2/1394 هیات وزیران به کارگیری کادر درمان (غیر هیات علمی) به صورت تمام وقت جغرافیایی پیش بینی شده است و این افراد حق انجام فعالیت در زمینه خدمات درمانی به صورت انتفاعی خارج از دانشگاه مربوطه را نخواهند داشت.
7- توضیحاً اعلام می دارد، با توجه به اهداف برنامه تحول نظام سلامت که مهمترین آن ارتقاء کیفیت خدمات و مراقبتهای سلامت و کاهش پرداخت مردم می‌باشد آحاد مردم کشور تحت پوشش برنامه ماندگاری قرار داشته و این برنامه محدود به مناطق محروم نمی‌باشد. این موضوع در بخشنامه های شماره 4230/400د-11/3/1393 و 6158/400د-11/4/1393 صراحتاً اعلام گردیده است.
8- ضمناً همان گونه که آن مقام مستحضر می‌باشند پروانه های مطب صادره برای پزشکان به صورت موقت بوده و پس از اتمام مدت در صورت احراز شرایط قابل تمدید می‌باشد. لذا متعهدین در طول مدت اعتبار پروانه مجاز به فعالیت در مطب بوده و این حق در مدت اعتبار پروانه از آن سلب نمی گردد.
9- در ارتباط با ادعای شکات دایر بر اینکه بر اساس ماده 5 قانون خدمات پزشکان و پیراپزشکان فارغ التحصیلان دوره های دستیاری پزشکی با شروع دوره یا کسب معافیت مجاز به دخالت در امر پزشکی می‌باشند نیز ضمن اعلام اینکه ماده مزبور هیچ گونه ارتباطی به تعهدات دوره دستیاری که تعهداتی قانونی و قراردادی و متفاوت از تعهدات موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان می‌باشد، اشاره می‌نماید، دلیل استناد فوق الذکر برای این دفتر مشخص نمی‌باشد، زیرا چنانچه شکات مجاز به دخالت در امر پزشکی نباشند، اصلاً قادر به انجام خدمات مورد تعهد در موسسات پزشکی وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز نیستند. زیرا دخالت در امور پزشکی موضوعی کلی و متفاوت از فعالیت در مطب یا موسسات پزشکی بخش دولتی و... است. بر این اساس انجام خدمت از سوی متعهدین در مناطق محروم و مورد نیاز وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به معنای مجاز بودن فعالیت این افراد در امر پزشکی بوده و تمام وقتی بودن فعالیت این دسته از متعهدین هیچ گونه ارتباط به ماده 5 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان و عدم اجازه دخالت در امر پزشکی ندارد.
10- با اجرای طرح تحول نظام سلامت، شرایط و انگیزه لازم برای پزشکان با پرداخت کارانه مناسب در بخش دولتی فراهم شده، به طوری که در مناطق محروم با اجرای مفاد کتاب ارزش نسبی خدمات و مراقبتهای سلامت، درآمد پزشکان تا چندین برابر افزایش یافته است. جبران خدمت پزشکان در طرح تحول نظام سلامت در قالب برنامه های ارتقاء کیفیت ویزیت، حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم، پرداخت مقیمی، طرح تمام وقتی پزشکان درمانی و... صورت می‌گیرد. ضمن اینکه ارائه خدمت سلامت در مطب خصوصی پزشکان مستلزم پرداخت نقدی صد در صد از سوی بیمار می‌باشد، در حالی که برای دریافت این خدمت درکلینیک ویژه معادل یک هشتم تعرفه مطب از بیمار دریافت می‌شود.
11- علی ایحال، با توجه به اینکه در شرایط کنونی طرح تحول نظام سلامت مورد استقبال و رضایت مردم قرار گرفته است و حق بهره مندی از خدمات سلامت در بخش دولتی برای مردم محقق گردیده است، تمام وقت نمودن پزشکان درمانی و خصوصاً پزشکان متعهد خدمت، موجب کاهش مشکلات نظام سلامت و رضایت بیماران را فراهم می‌نماید. اشاره می‌نماید برنامه طرح تحول نظام سلامت در شهر محل انجام تعهدات نامبرده نیز در حال اجرا می‌باشد و ایشان می‌تواند از مزایای طرح مذکور بهره مند گردد.
12- ضمناً بر اساس «بند 3» بخشنامه شماره 1741/100-24/12/1393 مقام عالی وزارت متعهدین به خدمت سهیمه زنان (از جمله شکات این پرونده) می‌توانند پس از گذراندن نیمی از مدت تعهد (4 سال که با اعمال ضرایب موضوع بند 2 این بخشنامه ممکن است کمتر نیز باشد) با موافقت ریاست دانشگاه علوم پزشکی محل تعهد، گواهی مربوطه را در خصوص بلامانع بودن صدور یا تمدید پروانه مطب (در شهر محل انجام تعهد) دریافت نمایند. لذا با توجه به مراتب فوق الذکر رد دادخواست مطروحه از آن مقام مورد تقاضا می‌باشد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 25/7/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب تبصره 1 بند د ماده 32 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 کلیه ارائه کنندگان خدمات بهداشتی درمانی کشور اعم از دولتی و غیردولتی موظف شده اند از خط مشی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تبعیت کنند. همچنین وفق ماده 19 دستورالعمل نحوه توزیع فارغ التحصیلان رشته های تخصصی پزشکی در سال 1391، پزشکان مشمول خدمات مورد تعهد موظف به اجرای کلیه ضوابط ابلاغی و طرحهای ملی و منطقه ای ارائه شده از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌باشند. نظر به مقررات یاد شده و نیز اهداف برنامه طرح تحول نظام سلامت همانند ارتقاء کیفیت خدمات و مراقبتهای سلامت و دسترسی عادلانه مردم به خدمات ویژه در مناطق محروم و کمتر توسعه یافته، کاهش پرداخت مردم و در نهایت توسعه جذب و ماندگاری پزشکان، ماده 5 دستورالعمل برنامه حمایت از ماندگاری پزشکان در مناطق محروم خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری