رای شماره 727 مورخ 1396/08/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 727

تاریخ دادنامه: 2/8/1396

کلاسه پرونده: 95/992

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای احمدرضا جهان اندیش

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمتی از ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با اهداء سلام و تحیات

احتراماً خاطر عالی مستحضر است ماده (11) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران که در تاریخ 2/10/1391 به تایید مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده مقرر داشته است: «وزارتخانه های نیرو، نفت، راه و شهرسازی و کشور موظفند کلیه هزینه های خدمات مربوط به آبرسانی، برق رسانی، گاز رسانی وجاده مواصلاتی و ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمانها را با هماهنگی بنیاد تامین نمایند. هزینه آب، برق و گاز مصرفی گلزارهای شهدا در مکانهایی که تحت پوشش شهرداریها، اوقاف و سازمان میراث فرهنگی نیستند رایگان می‌باشند، آیین‌نامه اجرایی این ماده توسط وزارت کشور با هماهنگی بنیاد و ستاد کل نیروهای مسلح و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری و وزارتخانه های مزبور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.»

از این رو قانونگذار به هیچ وجه به هیات وزیران حق و اختیار و صلاحیت تصویب آیین‌نامه برای اذن یا اجازه به بنیاد شهید و امور ایثارگران جهت موافقت با دفن افراد غیر شهید در قطعات گلزار شهدا و یا تغییر کاربری در قطعات گلزار شهدا را تفویض نگرده است. اما شوربختانه هیات وزیران به موجب ماده (5) آیین‌نامه اجرایی ماده (11) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مقرر داشته اند: «هرگونه جابه جایی قبور و دفن افراد غیرشهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان پذیر است» که در نتیجه آن: «... دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری... در قطعات... گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان پذیر است.»

با توجه به اینکه در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت است و داشتن صلاحیت استثناء می‌باشد و رعایت اصل دارا بودن صلاحیت از قواعد آمره می‌باشد که تخطی از آن موجب بطلان تصمیم می‌شود، چون هیات وزیران حق یا اختیار و صلاحیت مداخله در امور دفن افراد غیر شهید در قطعات گلزار شهدا و تغییر کاربری در قطعات گلزار شهدا را نداشته اند، از ورود در این حوزه ممنوع بوده اند و نمی توانسته اند در مورد آن اتخاذ تصمیم نمایند. به این جهت عبارت: « و دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری» در ماده (5) آیین‌نامه اجرایی مذکور، به علت عدم صلاحیت محکوم به بطلان است و پس از ابطال آن، باقی مانده از نظر جمله بندی به این شکل درست است: «هرگونه جابه جایی قبور و اجرای هر گونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان پذیر است.»

بنابراین اینجانب با استناد به اصل (170) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نسبت به عبارت « و دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری» که در ماده (5) آیین‌نامه اجرایی ماده (11) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مصوب هیات وزیران به شماره 120660/ت50572-14/10/1393 مرقوم شده است معترض می باشم و به علت عدم صلاحیت تقاضای رسیدگی و ابطال آن را می نمایم. با توجه به اینکه اجرای عبارت مورد شکایت به فرهنگ ایثار و شهادت لطمه وارد می کند، که در آینده جبران آن غیر ممکن یا متعسر خواهد بود، با استناد به ماده (34) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب جلسه علنی مورخ 22/9/1390 مجلس شورای اسلامی که به تایید مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است، تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر ممنوعیت دفن افراد غیر شهید در قطعات گلزار شهدا و ممنوعیت تغییر کاربری در قطعات گلزار شهدا و ابلاغ آن به بنیاد شهید و امور ایثارگران را می نمایم."

متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:

"ماده 5- هرگونه جابه جایی قبور و دفن افراد غیر شهید یاتغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان پذیر است."

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 12674/32079-7/2/1396 توضیح داده است که:

"جناب آقای دربین

مدیرکل محترم هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام:

بازگشت به ابلاغیه شماره 950905800000945 (کلاسه 95/992)، موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای احمدرضا جهان اندیش، به خواسته، «ابطال عبارت (دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری) در ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده (11) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران (تصویب نامه شماره 120660/ت50572ه--14/10/1393 هیات وزیران)» ضمن ایفاد تصویر مکاتبه شماره 8915/820/540-23/11/1395 بنیاد شهید و امور ایثارگران، اعلام می دارد:

1- همان گونه که مستحضرند، ترویج فرهنگ ایثار و شهادت یکی از اهداف مقرر در قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران است که در مواد مختلفی از این قانون به آن پرداخته شده است. با توجه به این موضوع و اینکه دفن اموات غیر شهید در گلزارهای شهدا موجبات رفت و آمد صاحبان این گونه قبور (و سایر اشخاص) و در نتیجه موجبات تعمیق و توسعه فرهنگ ایثار و شهادت را فراهم می‌نماید، لذا مفاد مصوبه معترض عنه مغایرتی با متن و روح قانون ندارد.

2- از سوی دیگر، قانونگذار «گلزار شهدا» را تعریف ننموده و با توجه به وظیفه مقرر در قانون جهت تصویب آیین‌نامه اجرایی مربوطه توسط دولت، هیات وزیران در تعریف گلزار شهدا، چنین مکانی را «محلی که مشتمل بر وجود یک یا تعدادی از مزار شهید می‌باشد» عنوان نموده است. با توجه به این موضوع حتی در صورت وجود یک مزار شهید در مجاور سایر قبور نیز موضوع مشمول تعریف «گلزار شهدا» بوده لذا ممنوعیت مورد نظر شاکی جهت عدم دفن سایر اموات و بالاخص اشخاصی که صاحبان برخی املاک قبور هستند، مبتنی بر موازین شرعی و قانونی نمی‌باشد.

3- در خصوص ایراد دیگر شاکی در رابطه با عبارت «تغییر کاربری» مذکور در قطعات و حریم گلزار شهدا، لازم به ذکر است عبارت یاد شده در واقع مانع از اقدامات یکجانبه و بدون هماهنگی سایر دستگاههای اجرایی (بدون اخذ موافقت بنیاد) جهت انجام عملیات عمرانی در گلزار شهدا می‌گردد. در ضمن به منظور ضرورت اجرای اهداف مقرر در ماده 11 همان قانون (آب رسانی، برق رسانی، گاز رسانی، احداث جاده مواصلاتی و ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمانها) انجام تغییرات لازم در برخی از کاربریها، با رعایت موازین مربوطه و هماهنگی قبلی با بنیاد موصوف، اجتناب ناپذیر است، لازم به ذکر است، در بند (ت) ماده 86 قانون برنامه ششم توسعه نیز دولت موظف به ساماندهی گلزارهای شهدا و مرمت و نگهداری آنها شده است که انجام این اقدامات در برخی موارد مستلزم تغییر کاربری اراضی مربوطه است. با عنایت به مطالب معنونه، مغایرتی بین مقرره مبحوث عنه و مفاد قانون وجود ندارد. در خاتمه صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/8/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه در ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مصوب سال 1391 بر ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان ها با هماهنگی بنیاد تصریح شده است، بنابراین ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون مذکور که جابه جایی قبور و دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری و هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا را با موافقت بنیاد شهید و امور ایثارگران تعیین کرده است با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع