بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ت/ 0200209 شماره دادنامه سیلور: 140331390002422655 تاریخ: 1403/10/10
شاکی: خانم نسرین سادات شمس نیا
طرف شکایت: 1- اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهان 2- استانداری اصفهان و شهرداری اصفهان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ابلاغیه طرح تفصیلی منطقه 12 شهرداری اصفهان به شماره 1093/1/2007 مورخ 1393/12/06
--
شاکی دادخواستی به طرفیت 1- اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهان 2- استانداری اصفهان و شهرداری اصفهان به خواسته ابطال ابلاغیه طرح تفصیلی منطقه 12 شهرداری اصفهان به شماره 1093/1/2007 مورخ 1393/12/06 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
آقای دکتر سقاییان نژاد، شهردار محترم اصفهان
مووضع: ابلاغ طرح تفصیلی مناطق 4، 8، 10 و 12
با سلام:
پس از حمد خدا و درود و صلوات بر محمد و آل محمد، با عنایت به نامه شماره 90/300/68930 مورخ 1390/07/04 معاون محترم وزیر و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی ایران در خصوص تصویب مغایرت اساسی طرح تفصیلی شهر اصفهان و با توجه به نامه های شماره 5554/93/110 مورخ 1393/09/29، 5474/93/1110 مورخ 1393/09/25 و 5545/93/112 مورخ 1393/09/29 اداره کل راه و شهرسازی مبنی بر انجام اصلاحات مورد نظر شورای عالی و تطبیق نقشه ها با مصوبات کمیسیون ماده 5، بدینوسیله طرح تفصیلی مناطق 4، 8، 10 و 12 ابلاغ میگردد.
مقتضی است با توجه به ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مبنی بر تکلیف شهرداری ها بر اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، دستورات لازم در خصوص اجرای طرح مذکور صادر گردد.
به پیوست دو سری از نقشه های هر یک از مناطق مذکور که به امضا رسیده و توسط دبیرخانه کمیسیون ماده 5 برابر اصل شده ارسال میگردد.- رسول زرگر پور
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
اینجانب به همراه نزدیک به 30 نفر از اشخاص، جزو خرده مالکین پلاک ثبتی 30 اصلی شهر اصفهان می باشیم. این قطعه زمین از 25 سال پیش تاکنون مطابق با زمین فوق الاشاره در طرح تفصیلی مصوب قبلی اصفهان و طبق مصوبه موردی مورخ 1377/10/06 بند 7 داخل محدوده و با کاربری اراضی ذخیره خدمات و. .. بوده و بر همین اساس طی صورتجلسه مورخ 1388/07/23 با تفکیک این اراضی موافقت میگردد و انجام مکاتبات برای صدور پروانه ساختمانی و تغییر کاربری توسط شهرداری منطقه 12 اصفهان جهت تغییر کاربری از اراضی ذخیره خدمات، آموزشی، ورزشی، پارکینگ، خدمات شهری و فضای سبز به مسکونی، طی نامه شماره 1280/89/123 مورخ 1389/08/05 با معاونت شهرسازی شهرداری اصفهان صورت گرفته و آن معاونت طی نامه 89/56667/س مورخ 1389/05/16 موضوع درخواست را به اداره راه و شهرسازی ارسال مینماید و طی نامه 13667/1/056 مورخ 1389/05/28 پاسخ داده شده و ارسال اسناد مالکیت زمین ها جهت بررسی مطالبه میگردد و مراحل اداری تغییر کاربری و صدور پروانه ساختمانی طبق تفکیک و توافق شهرداری در جریان بوده است.
لیکن در تاریخ 1393/12/06 بازنگری طرح تفصیلی به شماره 1093/1/2007 که توسط کمیسیون ماده 5 تصویب و توسط استانداری به شهرداری منطقه 12 ابلاغ گردیده که از این تاریخ جوابیه استعلامات شهرداری به دفترخانه ها و سایر ادارات و ارگان ها کاملاً تغییر کرده و این زمین، مطابق با خط محدوده تعریف شده در نقشه های طرح بازنگری طرح تفصیلی، خارج از محدوده قانونی و در حریم شهر اعلام میگردد. این امر ناعادلانه باعث تضییع حقوق مکتسبه مالکان گردیده و تبعیض، تضاد و تعارض چشمگیری در این مقوله را شامل گشته، زمینه ساز پدیده زمین خواری شده، اراضی بلاتکلیف باقی مانده و حقوق اولیه همچون توافق با شهرداری جهت هرگونه اهداف اولیه را به تعلیق درآورده و کلیه حقوقی که به این اراضی تعلق میگیرد را خدشه دار ساخته و از حیز انتفاع خارج ساخته است و از لحاظ قانونی مغایر با بند 3 از ماده 49 آییننامه مورد بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی (با رعایت حقوق مکتسبه اشخاص) و برابر با ضوابط و مقررات شهرسازی مراجع تصمیم گیر ملزم هستند ضوابط منطقه بندی یکسان را نسبت به مناطق همگن تعیین نمایند و باید اصول منطقی و تناسب لازم را در مناطق همجوار رعایت کنند و ضوابط منطقه بندی باید تمام حوزه های شهر را شامل شود نه آن که یک بخش را بدون رعایت تناسب موافقت نمایند و مابقی را از طرح و محدوده خارج نمایند. لذا در تعریف خط محدوده مندرج در نقشه های طرح بازنگری شهر اصفهان که مورد شکایت میباشد از حدود قانونی تجاوز شده و خط محدوده مورد نظر مغایرت با قاعده و حقوق شرعی و فقهی (حرمه ماله مسلم محرمه دمه) میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهان در پاسخ به شکایت توضیح داده است که:
الفپاسخ به ایرادات شکلی
براساس قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353 طرح جامع شهر عبارت است از طرح بلند مدتی که در آن نحوه استفاده از اراضی برای دوره ده ساله تعیین میشود و طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجدید نظر میباشد. طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر به نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر تعیین میشود. همچنین براساس قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و نحوه تعیین آنها مصوب 1384، تعیین و تصویب محدوده شهر که عبارت است از "حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع" به عهده شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میباشد. لازم به ذکراست "محدوده شهر" با توجه به مطالعات طرح جامع و جمعیت پیش بینی شده تا پایان دوره طرح جامع و با عنایت به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها که تاکید بر توسعه موزون شهرها و اولویت بر حفظ اراضی کشاورزی و خارج نمودن اراضی که در افق طرح جامع تاکید بر حفاظت از آنها میگردد، مشخص و تصویب میگردد.
براساس قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به مسکن شهرسازی مصوب 1353، بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع و تغییرات آنها از وظایف شورای عالی شهرسازی ایران میباشد. شایان ذکر است دادخواست متقاضی مبنی بر ابطال مصوبه کمیسیون ماده پنج شهر اصفهان که شامل طرح تفصیلی منطقه 12 شده (بالغ بر1420 هکتار) ایراد داشته و ابطال آن موجب شده قسمت اعظم حقوق سایر شهروندان در مناطق مذکور سلب گردد. همچنین ابطال طرح خارج از وظایف این اداره کل و از اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میباشد. لذا از لحاظ شکلی فاقد دقت لازم و عدم آگاهی از قوانین و ضوابط تشکیل و ابلاغ تصمیمات کمیسیون ماده پنج، شورای برنامه ریزی و توسعه استان و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میباشد.
ب- پاسخ به ایرادات محتوایی
1-طرح تفصیلی بازنگری اصفهان بر اساس فرآیند طولانی در چندین جلسه کمیسیون ماده پنج شهر اصفهان مطرح و نهایتا بر اساس نامه شماره 109307 / 1 / 20 مورخ 6 / 12 / 93 استاندار محترم اصفهان به شهردار محترم اصفهان جهت اجرا ابلاغ شده است و در صورت باطل شدن، حقوق تعداد زیادی از شهروندان منطقه 12 شهر اصفهان سلب خواهد شد. این اداره کل تاکید بر طرح تفصیلی بازنگری اصفهان که طی فرآیند طولانی به تصویب رسیده و به شهردار محترم اصفهان ابلاغ شده را دارد.
2-دادخواست شاکی بر روی اراضی اشاره شده (اراضی موسوم به طبس) در طرح تفصیلی مصوب اصفهان ابلاغ شده مورخ 18 / 3 / 76 خارج از محدوده (داخل حریم) شهر اصفهان و در طرح بازنگری تفصیلی اصفهان مصوب 6 / 12 / 93 با رعایت مفاد صورتجلسات کمیته فنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ابلاغ توسط دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره 90 / 300 / 68930 مورخ 4 / 7 / 90 در حریم شهر اصفهان قرار گرفته است.
3- با توجه به عقد قرارداد طرح جامع شهر اصفهان به شماره 26220 / 1402 / 11 مورخ 1402/6/18در صورتی که پیشنهادهایی با ذکر دلایل فنی و قانونی و با رعایت آیین اجرایی نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران مصوب 12 / 10 / 78 هیات محترم وزیران توسط شهرداری ارایه گردد، این اداره کل در راستای انجام وظایف دبیرخانه کمیسیون ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کارگروه امور زیربنایی موضوع را در مراجع قانونی مطرح و اتخاذ تصمیم خواهد نمود.
4-همانگونه که مستحضرید مواد 5 و 7 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شهرداریها را مکلف به اجرای مصوبات این شورا در زمینه مقررات ساختمانی و شهرسازی و طرح های جامع و تفصیلی و به تبع آن کمیسیون ماده پنج به منظور اعمال تغییرات در آن طرح ها نموده که به دیگر سخن شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده پنج در وضع و تصویب این مقررات در حد و اندازه قانون گذار تعیین گردیده، که البته این شورا ملزم به رعایت حقوق مالکانه شهروندان میباشد. لذا مصوبات و ضوابط در محدودیت های ایجاد شده همواره به منزله قانون بوده تا بتواند به ایجاد و توسعه شهرهایی با اصول و ضوابط اسلامی و ایرانی و دارای نظم دست یابد. علیهذا باتوجه به مراتب فوق و اینکه از نظر قانونی و رعایت مقررات و ضوابط هیچگونه ایراد و خدشه ای به مصوبات استانی و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وارد نمیباشد، از محضرمحترم دیوان عدالت اداری، بررسی و اتخاذ تصمیم شایسته مورد استدعاست.
پرونده شماره ه- ت/0200209 مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره 109307/01/20 مورخ 1393/12/06 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصیلی مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان به لحاظ مغایرت شرعی و قانونی در جلسه مورخ 1403/09/11 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
1- با عنایت به اینکه طرح های تفصیلی با ابلاغ لازم الاجرا می گردند، لذا نامه شماره 109307/01/20 مورخ 1393/12/06 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصیلی مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان واجد قاعده لازم الاجرا بوده و قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.
2- بر اساس بندهای 2 و 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 «اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح های جامع شهری که شامل منطقه بندی - نحوه استفاده از زمین - تعیین مناطق صنعتی - بازرگانی - اداری - مسکونی - تاسیسات عمومی - فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر میباشد.» و «بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی» از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.
3- بر اساس مواد 5 و 6 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 مقرر گردیده: « محدوده شهر در طرح های جامع شهری و تا تهیه طرح های مذکور در طرح های هادی شهر و تغییرات بعدی آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبیعی یا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافیایی نقاط اصلی تعیین و به تصویب مراجع قانونی تصویب کننده طرح های مذکور میرسد. این محدوده حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرحهای مذکور به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده و تایید شدن به مهر دبیر خانه مربوط به امضای استاندار جهت اجراء به شهرداری و دستگاههای اجرایی ذی ربط ابلاغ میگردد.» و «حریم شهر در طرح جامع شهر و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر تعیین و تصویب میگردد.»، لذا تعیین محدوده و حریم شهر نیز در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان مرجع تصویب طرح های جامع شهری قرار دارد.
4- به موجب آرای متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 219 مورخ 1380/07/08 در خصوص طرح جامع شهر لواسان، تجدیدنظر و بازنگری در طرح جامع شهرها در صلاحیت شورای عالی معماری و شهرسازی ایران دانسته شده است.
5- بر اساس بند 2 ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353 طرح جامع عبارت است از: «طرح بلند مدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی - صنعتی - بازرگانی - اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت های مربوط به آنها تعیین میشود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط بحفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم میگردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجدیدنظر خواهد بود.» بر اساس بند 3 ماده یک قانون مذکور نیز طرح تفصیلی عبارت است از: «طرحی که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین میشود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم میگردد.»
6- بر اساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب 1388 و 1389 نیز مقرر گردیده: «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام میشود. تغییرات نقشه های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری موثر باشد باید به تایید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.»، لذا بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان در صلاحیت کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میباشد.
7- به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 43943/102 مورخ 1403/08/12 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی نامه شماره 109307/01/20 مورخ 1393/12/06 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصیلی مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان تصریح گردیده: «چنانچه اخراج بعضی اراضی از محدود شهر بر اساس مصالح ملزمه بوده و موجب ایراد خسارت به اشخاص شود، لازم است ضرر اشخاص جبران شود.»
بنابه مراتب مذکور و با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 و با عنایت به اینکه اراضی مورد نظر از ابتدا داخل در محدوده شهر نبوده که از آن خارج گردد و همچنین تعیین محدوده و حریم شهر در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و به موجب طرح های جامع شهری صورت میگیرد و نه طرح تفصیلی و از طرفی صرف قرارگرفتن اراضی اشخاص در محدوده شهر و همچنین خروج آن اراضی از محدوده شهر بواسطه تغییرات صورت گرفته درطرح جامع شهر موجب ایجاد حق مکتسبه و تضییع آن نمی گردد و این امر ناشی از اعمال صلاحیت های قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. در مواردی از قبیل اینکه اشخاص وفق تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 جهت ورود اراضی متعلق به خود به محدوده شهر، قسمتی از اراضی خود را به شهرداری واگذار کرده و متعاقباً با تغییرات طرح جامع شهر و خروج اراضی متعلق به آنها از محدوده شهر متحمل ضرر و زیان شوند نیز از این امر منصرف بوده و حقوق مکتسبه ایجاد شده برای این اشخاص لازم الرعایه است، لذا نامه شماره 109307/01/20 مورخ 1393/12/06 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصیلی مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن و مغایر شرع نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری