رای شماره 618 و619 مورخ 1396/06/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 619-618

تاریخ دادنامه: 28/6/1396

کلاسه پرونده: 93/786، 93/785

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سیداصغر حسینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- دستورالعمل شماره 15985/84/01-26/11/1384 رئیس قوه قضائیه موضوع طرح جامع رفع اطاله دادرسی 2- بخشنامه معاون اداری مالی قوه قضائیه به شماره 900/121/9000 (5/1612/9073)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال 1- دستورالعمل شماره 15985/84/01-26/11/1384 رئیس قوه قضائیه موضوع طرح جامع رفع اطاله دادرسی 2- بخشنامه معاون اداری مالی قوه قضائیه به شماره 900/121/9000 (5/1612/9073) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت، احتراماً ضمن تقدیم مدارک و مستندات تصدیغ می دارد:

الف) صلاحیت دیوان و هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نظر به تفکیک وظایف قوه قضائیه از باب قضایی و اداری و شمول تصویب آیین‌نامه یا دستورالعملهای صادره از ناحیه ریاست محترم قوه قضاییه یا معاونتهای زیر مجموعه به عنوان اقدامات اداری و نظر به رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال تصمیمات و اقدامات در موارد مشابه از جمله آراء وحدت رویه شماره 1500-14/12/1386، 285-4/8/1382 و 483-28/7/1387 و همچنین نظریه شماره 501/7-30/1/1384 اداره کل حقوقی قوه قضائیه مستند به نظریه شماره 9387/30/83- 21/10/1383 شورای محترم نگهبان و مستنداً به بند (الف) ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و مفهوم مخالف تبصره 2 ماده مذکور و عنایتاً به بند 1 ماده 19 مفهوم مخالف تبصره ماده مرقوم و ماده 40 قانون مرقوم هیات عمومی دیوان عدالت اداری صلاحیت ابطال مصوبات اداری ریاست محترم قوه قضائیه و معاونتها یا ادارات تابعه را دارد.

ب) تقاضای ابطال مصوبه (بخشنامه، دستورالعمل....):

معاونت محترم اداری و مالی قوه قضائیه طی نامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 بدون تاریخ خطاب به روسای کل محترم دادگستری استانها از آنان چنین خواسته است با توجه به مفاد جدول شماره 16 لایحه بودجه سال 1391 با عنوان تعرفه های درآمدهای موضوع جدول شماره 5 لایحه مذکور و درج تعرفه به مبلغ 000/40 ریال در خصوص طرح هر فقره پرونده غیر کیفری در محاکم قضایی (علاوه بر هزینه دادرسی مصوب) و عدم تغییر آن در قانون بودجه سال 1391 در مجلس شورای اسلامی، مقتضی است ترتیبی اتخاذ فرمایند واحدهای قضایی تابعه آن استان نسبت به اخذ وجوه تعرفه فوق و واریز آن به حساب ذیربط اقدام مقتضی معمول فرمایند و بر همین اساس دادگستری شهرستان کرج از ابتدای سال 1391 علاوه بر هزینه دادرسی مبلغ 000/40 ریال مذکور را از ارباب رجوع و وکلاء از طریق واریز به حساب شماره 2171296033000 بانک ملی دریافت می‌نماید که بنا بر دلایل ذیل اقدام مذکور بر خلاف قانون و شرع بوده و تقاضای ابطال آن را دارد.

1-ب- نظر به تعریف بودجه و بند (5) ماده 1 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 و مواد 6 و 1 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و سالیانه بودن حکم قانونگذار در قوانین بودجه هر گونه دریافت و پرداختهای دولت مستلزم وجود حکم قانونی است و اساساً عدم ابقاء تبصره های بودجه سابق در بودجه لاحق و دائمی نبودن تبصره های بودجه نیز مفهم این معنی است، کما اینکه بنا بر صراحت ماده 37 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 وصول درآمدها از اشخاص بر اساس قوانین بودجه زمانی امکان پذیر می‌باشد که مجوز قانونی لازم صادر شده باشد. نظر به اینکه در بودجه سال 1391 حکمی در خصوص ابقاء بند 60 قانون بودجه سال 1390 جعل نگردیده هر چند که در بودجه سال 1390 قید « هر فقره پرونده غیر کیفری مالی» نیز وجود داشته بنابراین دریافت هرگونه وجه از اشخاص علاوه بر مخالفت با قانون هر چند به موجب بخشنامه (در مقام قانونگذاری برآمده زیرا ایجاد حق و یا انتفاء و تحدید آن در صلاحیت انحصاری قانونگذار است) مجوزی نداشته و با عنایت به اصل حرمت مال مسلمان و دارا شدن غیر عادلانه بر خلاف شرع نیز می‌باشد. (بند 104 قانون بودجه سال 1391 نیز صراحتاً هرگونه دریافت و پرداخت بر خلاف قانون برنامه پنجم، بودجه و... را در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولتی تلقی و واجد مجازات قانونی می داند).

2-ب- بدواً جهت جلوگیری از وصول مبلغ مذکور از اشخاص و نظر به اینکه استرداد وجوه دریافتی با التفات به رویه اداری محاکم و مواد 49 و 92 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 مستلزم سپری شدن تشریفات و زمان می‌باشد و جهت جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص و خدای ناکرده بدبینی نسبت به سیستم قضایی و عدالت مستنداً به ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری صدور دستور عاجل و شایسته مبنی بر توقف اجرای بخشنامه و اقدامات مذکور تمنی می‌گردد.

3-ب- نظر به غیر قانونی و غیر شرعی بودن وصول مبلغ مذکور از ابتدای سال 1391 و جهت جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص مستنداً به ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری ابطال بخشنامه و اقدامات از ابتدای تصویب و حتی اقدامات بدون مجوز از ابتدای سال 1391 مورد استدعاست.

ج) تقاضای ابطال اقدامات و تشریفات پذیرش و ثبت دادخواست:

1-ج- علی رغم تکلیف مقرر در مواد 10 و 11 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/11/1387 و عدم ارائه اطلاعات راجع به مصوبه یا بخشنامه های مربوط، نظر به اینکه قانون آیین دادرسی مدنی جزء قوانین آمره می‌باشد و جهت انسجام بخشیدن به پذیرش و رسیدگی به دعاوی تصویب و لازم الاجراء گردیده و در ماده 1 آن قانون صراحتاً محاکم و مراجع را موظف به رعایت آن نموده است و تشریفات پذیرش دادخواست جریان دعوی و اتخاذ تصمیم در هر مرحله و هر مرجع به تفکیک و تفصیل بیان گردیده و استنکاف از مقررات مذکور یا ایجاد مانع و تاخیر در احقاق حق و پذیرش آن به هر دلیل حتی به علت قوانین غیر صریح، متعارض، نبود قانون منع شده و تخلف محسوب می‌گردد. بنابراین هرگونه تصویب آیین‌نامه، تصویب نامه، دستورالعمل، شیوه نامه، بخشنامه و غیره که در مقام قانونگذاری برآمده باشد محکوم به بطلان است و بنا بر دلایل آتی ایجاد بروکراسی در پذیرش و ثبت و ارجاع دادخواست خلاف قانون می‌باشد.

2-ج- نظر به مواد 53 و 48 قانون آیین دادرسی مدنی دادخواست اعم از ناقص یا کامل به دفتر دادگاه در صورت واحد بودن شعبه یا دفتر شعبه اول دادگاه در صورت تعدد شعبات [شعب] تسلیم گردیده و پذیرفته می‌شود و نظر به ماده 54 همان قانون پس از پذیرش دادخواست نقایص احتمالی به خواهان اطلاع داده خواهد شد.

3-ج- استناد به سیاستهای کلی نظام و برنامه پنج ساله دوم قضایی در تصویب دستورالعمل ساماندهی نظارت بر تردد مراجعین و ارتقاء رفتار سازمانی در قوه قضاییه و طرح جامع رفع اطاله دادرسی دستورالعمل شماره 2 ساماندهی نظام ارجاع و دفاتر شعبه دادگاه و دادسراها و واحد ابلاغ و استفاده از فرمهای استاندارد کلاً و بنا بر دلایل ذیل اختصاصاً برخلاف قانون بوده و نه تنها در رفع اطاله دادرسی نتیجه بخش نبوده بلکه اعمال سلیقه ریاست دادگستری استانها و شهرستان رویه متفاوتی از نحوه پذیرش، ثبت و ارجاع دادخواست ایجاد کرده است.

1-3-ج- نظر به اینکه رویه قضایی در راستای ایجاد وحدت رویه و تفسیر قضایی قانون و غیر مستقیم در تصویب قوانین کامل تر موثر می‌باشد، هر گونه تفسیر موسع از قوانین و به اصطلاح توسعه یا تضییق قانون بر حسب مورد و بر حسب قوانین شکلی و ماهوی، کیفری و حقوقی واجد شرایطی است و نظر به اینکه آیین‌نامه یا دستورالعمل در مقام قانونگذاری برآمده است، از جمله در بند (1) شق (الف) آن قسمت که اشعار دارد (سطر 11 و 12) «... و در صورت مواجهه با یکی از موارد فوق از ارجاع به شعب دادگاه‌ها امتناع و...» بر خلاف قانون از جمله تکلیف مقرر در قانون آیین دادرسی مدنی در لزوم پذیرش و ارجاع به شعب محاکم تلقی می‌گردد. (ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی و ماده 597 قانون مجازات اسلامی و اصول 170 و 167 قانون اساسی)

2-3-ج- نظر به اینکه بند (ج) دستورالعمل شماره 2 در قسمتهایی متضمن قانونگذاری و ایجاد تکلیف است تقاضای ابطال آن را دارد از جمله در سطر 13 و 14 و سطر پایانی بند مذکور تکلیف در ارجاع به واحد اجراء ثبت و تشکیل شعبه یا شعب خاصی برخلاف قانون از جمله مواد 27 و 28 قانون آیین دادرسی مدنی به نظر می‌رسد. مضافاً اینکه دادگستری شهرستان کرج در خصوص دادخواستهای مهریه و چک تا اوایل سال 1391 بر اشخاص تکلیف می نمود بدواً به اجرای ثبت مراجعه و در صورت عدم دسترسی به مال یا اموالی و اخذ گواهی مربوط از اجرای ثبت اقدام به تقدیم دادخواست نمایند و این نمونه بارز از اعمال سلایق فردی در تشریفات دادرسی با توسل به آیین‌نامه یا دستورالعمل می‌باشد.

3-3-ج- بند (د) دستورالعمل مرقوم به دلایل ذیل قابلیت ابطال دارد:

ایجاد تکلیف به رجوع به داوری قبل از طرح دعوی در دادگاه‌ها در حالی که اساساً محاکم قضایی مکلف به رسیدگی به تظلم خواهی افراد و فصل خصومت می‌باشند و اصل صلاحیت عام محاکم مانع از پذیرش دعاوی مذکور نمی‌باشد (اصل 159 قانون اساسی و ماده 10 قانون آیین دادرسی مدنی) در حالی که در بند (د) دستورالعمل مذکور علیرغم استناد به ماده (10) نتیجه ای خلاف انشاء شده است.

4-3-ج- در دادگستری شهرستان کرج در حال حاضر اقدامات ذیل در پذیرش و ثبت دادخواست اشخاص و وکلاء و ارجاع انجام می پذیرد که ضمن تشریح موارد مذکور مستنداً به مقررات قانونی مربوطه ابطال ان درخواست می‌گردد.

1-4-3-ج- الزام افراد به ارائه شماره ملی و کدپستی ده رقمی و کپی کارت ملی خواهان، کپی کارت ملی وکیل، شماره کد پستی ده رقمی خوانده یا خواندگان و شماره موبایل خواهان و وکیل و در همین راستا جهت در اختیار قرار دادن کد پستی ده رقمی اخذ مبلغ 000/10 ریال هزینه پستی توسط نماینده پست مستقر در واحد پذیرش دادخواست در حیاط ساختمان شماره 2 دادگستری کرج

2-4-3-ج- تکلیف اشخاص و وکلاء به تایپ دادخواست

3-4-3-ج- مراجعه به واحد مشاوره جهت بررسی و تایید تکمیل بودن دادخواست و ضمائم

4-4-3-ج- بررسی مجدد دادخواست و ضمائم توسط اشخاص مستقر در واحد پذیرش دادخواست از لحاظ صلاحیت، ارتباط خواسته، تقویم آنها و غیره و ارائه پرینت مربوط به هزینه دادرسی و تمبر مالیاتی وکیل و مبلغ 000/40 ریال در خصوص دعاوی مالی و غیر مالی.

5-4-3-ج- بررسی مجدد دادخواست و در صورت تکمیل بودن ذکر عباراتی از قبیل تکمیل است و غیره در پرونده.

6-4-3-ج- مراجعه به اتاق ثبت دادخواست و ثبت در دفتر خود ساخته و ارائه شمار به اشخاص ذی نفع.

7-4-3-ج- ارسال پرونده ها به معاونت ارجاع جهت ارجاع به شعب اعم از پرونده های فوری و دارای دستور موقت یا تامین خواسته با طی مراحل طولانی تقریباً 10 الی 15 روزه

د) مخالفت اقدامات و بخشنامه و دستورالعمل مذکور با مبانی شرع و فقهی:

مخالفت با قواعد « لاضرر و لاضرار فی السلام» و اصل 40 قانون اساسی، قاعده دارا شدن غیر عادلانه یا ملائت بلاجهت، قاعده حرمت مال مسلمان، قاعده آمره، قاعده عدل و انصاف و آیات و روایات و فتاوی معتبر فراوانی که در همه زمینه ها وجود داشته و ساری و جاری است. لذا بنا بر مراتب معروض و نظر به اینکه تشریفات مذکور برخلاف مقررات آمره قانون آیین دادرسی مدنی شرع و ایجاد مانع و تاخیر در پذیرش حق است از جمله مخالفت با مواد 48، 50، 53 و 54 قانون آیین دادرسی مدنی، ابطال اقدامات و دستورالعمل مذکور تمنی می‌گردد. "

متن بخشنامه (5/1612/9073) - 900/121/9000 به قرار زیر است:

" با توجه به مفاد جدول شماره 16 لایحه بودجه سال 1391 با عنوان تعرفه های درآمدهای موضوع جدول شماره 5 لایحه مذکور و درج تعرفه به مبلغ 000/40 ریال در خصوص طرح هر فقره پرونده غیر کیفری در محاکم قضایی (علاوه بر هزینه دادرسی مصوب) و عدم تغییر آن در قانون بودجه سال 1391 در مجلس شورای اسلامی، مقتضی است ترتیبی اتخاذ فرمایید واحدهای قضایی تابعه آن استان نسبت به اخذ وجوه تعرفه فوق و واریز آن به حساب ذیربط اقدام مقتضی معمول نمایند. "

در پاسخ به شکایت مذکور، مستشار اداره کل حقوقی قوه قضائیه به موجب لایحه شماره 3184/93/07-19/12/1393 توضیح داده است:

" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

در مورد شکایت آقای سیداصغر حسینی به طرفیت قوه قضاییه به خواسته ابطال بخشنامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 معاونت محترم اداری و مالی قوه قضائیه و همچنین ابطال طرح جامع رفع اطاله دادرسی دستورالعمل شماره 2 در پذیرش دادخواست به شماره 15985/84/01- 26/11/1384 مصوب رئیس محترم قوه قضاییه مندرج در روزنامه رسمی شماره 17774-10/12/1384 اعلام می دارد:

اولاً: با عنایت به اینکه ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 22/9/1390 صلاحیت و حدود اختیارات دیوان را احصاء نموده و تبصره ذیل ماده 12 قانون فوق الذکر به صراحت رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و آیین‌نامه ها، بخشنامه ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه را خارج از شمول صلاحیت رسیدگی و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری دانسته است، بنابراین دیوان عدالت اداری صلاحیت ابطال مصوبات و دستورالعمل رئیس قوه قضاییه را ندارد و موضوع قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد.

ثانیاً: در مورد ابطال بخشنامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 معاونت محترم اداری مالی ضمن ارسال پاسخ مشاور محترم اداری مالی به شرح نامه شماره 1/8258/9000-11/12/1393 به نمایندگی از قوه قضاییه توضیحاً اضافه می‌نماید. با عنایت به اینکه جدول تعرفه های مصوب خدمات قضایی همراه لایحه بودجه در جلسه علنی به نمایندگان ارائه می‌شود چنانچه هر یک از نمایندگان درباره آن جدول مطلبی داشته باشند آن را مطرح و در غیر این صورت به معنای تایید آن از سوی نمایندگان است. بنابراین ایرادی از نظر تقنینی وجود ندارد. همچنین اخذ مبلغ (000/40 ریال) علاوه بر هزینه دادرسی مصوب، برای طرح هر فقره پرونده غیر کیفری مالی که در ماده 60 قانون بودجه سال 1390 تصریح شده است در جدول تعرفه های مصوب خدمات قضایی برای اجراء در سال 1393 که در صفحه 25 و 26 روزنامه رسمی شماره 20100-14/12/1392 منتشر گردیده است به مبلغ 000/100 ریال افزایش یافته و ملاک عمل است. "

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بخشنامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 معاونت اداری و مالی قوه قضاییه با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 2504/102/95-18/7/1395 اعلام کرده است:

" موضوع بخشنامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 معاونت اداری و مالی قوه قضائیه، در جلسه مورخ 14/7/1395 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهاء به شرح ذیل اعلام می‌گردد: بخشنامه مذکور بالذات خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد، تشخیص خلاف قانون بودن با آن دیوان محترم است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28/6/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف- نظر به اینکه به موجب تبصره ذیل ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری هیات عمومی دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به آیین‌نامه ها، بخشنامه ها و تصمیمات قضایی رئیس قوه قضائیه را ندارد، بنابراین تقاضای ابطال طرح جامع رفع اطاله دادرسی با عنوان ساماندهی نظام ارجاع و دفاتر شعب دادگاه‌ها و دادسراها و واحد ابلاغ و استفاده از فرمهای استاندارد مصوب 15/11/1384 رئیس قوه قضاییه قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیست.

ب- با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره2504/102/95- 18/7/1395 اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بخشنامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 معاون اداری و مالی قوه قضاییه را خلاف شرع تشخیص نداده اند، بنابراین در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و در تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان موجبی برای ابطال نامه مورد شکایت از بُعد شرعی وجود ندارد.

ج- نظر به اینکه در بخشنامه شماره 5/1612/9073-900/121/9000 معاون اداری و مالی قوه قضاییه جدول شماره 16 لایحه بودجه سال 1391 جهت اجراء ابلاغ شده است و فی نفسه متضمن وضع قاعده نیست، بنابراین قابل رسیدگی و صدور رای در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع