هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع /96/1786 و 96/1787 دادنامه: 273-9709970906010272 تاریخ: 30/8/97
شاکی: آقای احمد رضایی
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره بند 9 ماده 3 و بند 10 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه صنفی
متن مقرره مورد شکایت: ماده 3 - شرایط داوطلبان (هیات مدیره و بازرسان) عبارت است از:.... 9- داشتن پروانه کسب معتبر دائم (استعلام از اتاق) تبصره - پروانه کسب معتبر مجوزی است که تاریخ اعتبار آن منقضی نگردیده، صاحب آن تغییر شغل نداده و واحد صنفی خود را به غیر واگذار نکرده باشد، واحد صنفی فعال و مکان آن تغییر نیافته باشد.10- داشتن وثاقت و امانت (اصل بر صلاحیت است مگر وجود مدرک مستندی مبنی بر فقدان وثاقت و امانت نظیر آراء قطعی مراجع قضایی و یا مصوبه کمیسیون نظارت مبنی بر تخلّف مالی)
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: به موجب مواد 2، 3، 5، 12 و 22 قانون نظام صنفی، کلّیه افراد صنفی موظّفند قبل از تاسیس هر واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند و اتحادیهها مکلّفند با رعایت تشریفات قانونی نسبت به صدور پروانه کسب به نام افراد اقدام نمایند و کلّیه افراد صنفی دارای پروانه کسب میتوانند جهت عضویت در هیات مدیره اقدام نمایند. بر همین اساس: 1. با توجه به اینکه در تبصره 5 ماده 12 قانون نظام صنفی مقرر شده است که در صورت عدم فعالیت بیش از شش ماه واحد صنفی، اتحادیه موظّف است پس از اخطار پانزده روزه به واحد صنفی مزبور پروانه کسب را ابطال کند و در قانون هیچ محدودیتی از جهت ساعات کار و باز بودن واحد صنفی به عنوان قرینهای بر فعال بودن آن تعیین نشده، بنابراین تعیین شرط فعال بودن واحد صنفی به عنوان یکی از شرایط لازم برای داوطلب شدن در انتخابات هیات مدیره اتحادیه صنفی و منوط نمودن احراز آن به استعلام از اتاق اصناف با تبصره 5 ماده 12 قانون نظام صنفی مغایر است.2. با توجه به اینکه در قانون، مراجع قضایی به عنوان مرجع اعلام کننده عدم وثاقت و امانت معرفی شدهاند، از همین رو، قید عبارت « مصوبه کمیسیون نظارت مبنی بر تخلّف مالی » به عنوان یکی از موارد دلالت کننده بر عدم وثاقت و امانت در بند 10 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه صنفی، با موازین قانونی مغایر میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 33793/60 مورخ 2/2/1397 مواردی را در پاسخ به دادخواست شاکی در خصوص یکی از محورهای شکایت (ابطال تبصره بند 9 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه صنفی) مطرح کرده که خلاصه آن به شرح زیر است: 1. به موجب تبصره 5 ماده 12 قانون نظام صنفی: « در صورت عدم فعالیت بیش از شش ماه واحد صنفی، بدون اطلاع اتحادیه مربوطه یا تغییر محل کسب یا نوع فعالیت توسط صاحب پروانه کسب یا واگذاری محل صنفی دارای پروانه کسب به غیر، اتحادیه موظّف است پس از اخطار پانزده روزه به واحد صنفی مزبور پروانه کسب را ابطال کند. » تبصره بند 9 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه صنفی که مقرر داشته: « پروانه کسب معتبر مجوزی است که تاریخ اعتبار آن منقضی نگردیده، صاحب آن تغییر شغل نداده و واحد صنفی خود را به غیر واگذار نکرده باشد، واحد صنفی فعال و مکان آن تغییر نیافته باشد. » عیناً تکرار مفاد تبصره 5 ماده 12 قانون نظام صنفی است و مغایرتی با آن ندارد. 2. برخلاف ادعای شاکی که مدعی است در قانون نظام صنفی هیچ محدودیتی جهت ساعات کار و باز بودن محل کسب پیشبینی نشده، باید اشاره کرد که براساس بند «م» ذیل ماده 37 قانون نظام صنفی، یکی از وظایف اتاق شهرستان تنظیم ساعات کار و ایام تعطیل واحد های صنفی است و با توجه به اینکه به موجب بند « د » ماده 37 قانون نظام صنفی، نظارت بر حسن اجرای اقدامات اتحادیهها در صدور پروانه کسب برعهده اتاق اصناف شهرستان میباشد، بنابراین در بند 9 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه صنفی، اتاق اصناف شهرستان به عنوان مرجع استعلام در خصوص برخورداری داوطلبان از پروانه کسب دائم که براساس شرایطی مانند فعال بودن واحد صنفی صادر میگردد ؛ اعلام شده است.
نظریه تهیهکننده گزارش: این گزارش در دو محور کلّی تنظیم شده و ابتدا در خصوص تبصره بند 9 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه صنفی و سپس در رابطه با بند 10 ماده 3 این آییننامه اظهارنظر میشود: محور اول: تقاضای ابطال تبصره بند 9 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی: قانونگذار در ماده 12 قانون نظام صنفی، پس از بیان حکم کلّیِ لزوم اخذ پروانه کسب توسط افراد صنفی قبل از تاسیس واحد صنفی و اشتغال به کسب و حرفه، در تبصره 5 این ماده مقرر کرده است که: «در صورت عدم فعالیت بیش از شش ماه واحد صنفی، بدون اطلاع اتحادیه مربوطه یا تغییر محل کسب یا نوع فعالیت توسط صاحب پروانه کسب یا واگذاری محل صنفی دارای پروانه کسب به غیر، اتحادیه موظّف است پس از اخطار پانزده روزه به واحد صنفی مزبور پروانه کسب را ابطال کند.» بنابراین، قانونگذار فعال بودن واحد صنفی را در کنار مواردی مانند عدم تغییر محل کسب و عدم تغییر نوع فعالیت به عنوان یکی از شرایط استمرار اعتبار پروانه کسب قرار داده و از جهت تعیین ضابطه زمانی برای تشخیص فعال بودن واحد صنفی مقرر داشته است که در صورت عدم فعالیت بیش از شش ماه واحد صنفی پس از صدور اخطار پانزده روزه، پروانه کسب ابطال میشود. در تبصره بند 9 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی مقرر شده است که: «پروانه کسب معتبر مجوزی است که تاریخ اعتبار آن منقضی نگردیده، صاحب آن تغییر شغل نداده و واحد صنفی خود را به غیر واگذار نکرده باشد، واحد صنفی فعال و مکان آن تغییر نیافته باشد.» همانگونه که ملاحظه میشود، در این تبصره صرفاً به لزوم فعال بودن واحد صنفی به عنوان یکی از شرایط اعتبار پروانه کسب اشاره شده که در تبصره 5 ماده 12 قانون نظام صنفی نیز این امر مورد پذیرش و تاکید قرار گرفته و در عین حال برخلاف ادعای شاکی در این تبصره (تبصره مورد شکایت) زمان خاصی به عنوان ملاک تشخیص فعال بودن واحد صنفی تعیین نشده است. از این رو، این تبصره صرفاً به لزوم فعال بودن واحد صنفی به عنوان یکی از شرایط برخورداری از پروانه کسب دائم اشاره کرده و با توجه به اینکه در تبصره 5 ماده 12 قانون نظام صنفی نیز فعال بودن واحد صنفی به عنوان یکی از شرایط اعتبار پروانه کسب مورد تاکید قرار گرفته ؛ مغایرتی میان تبصره بند 9 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی و قوانین مورد استناد شاکی وجود ندارد و عدم ابطال این تبصره قابل پیشنهاد است.
محور دوم: تقاضای ابطال بند 10 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی: به موجب بند 10 ماده 22 مکرر قانون نظام صنفی، «وثاقت و امانت» یکی از شرایط داوطلبان عضویت در هیات مدیره اتحادیههای صنفی است و در بند 10 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی نیز « وثاقت و امانت » به عنوان یکی از شرایط داوطلبان عضویت در هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی اعلام شده است. با این حال در جریان اصلاح این آییننامه در سال 1396 در ادامه بند 10 ماده 3 آییننامه فوق مقرر شده است که: « اصل بر صلاحیت است مگر وجود مدرک مستندی مبنی بر فقدان وثاقت و امانت نظیر آراء قطعی مراجع قضایی و یا مصوبه کمیسیون نظارت مبنی بر تخلّف مالی» شاکی به طور مشخص این ادعا را مطرح کرده است که فقدان «وثاقت و امانت » تنها با آرای مراجع قضایی قابل احراز است و مصوبه کمیسیون نظارت بر اصناف مبنی بر تخلّف مالی افراد نمیتواند معیاری برای اثبات عدم وثاقت و امانت آنها باشد. با این حال، توجه به این موضوع ضروری است که هرچند براساس تبصره 1 ماده 22 مکرر قانون نظام صنفی مقرر شده است که کمیتهای مرکب از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان تعزیرات حکومتی، نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و دو نفر از اتاق اصناف شهرستان از مراجع ذیصلاح شامل وزارت اطلاعات، نیروی انتظامی، سازمان ثبت احوال کشور و قوه قضائیه ظرف یک ماه شرایط داوطلبان عضویت در هیات مدیره اتحادیههای صنفی را استعلام مینماید. ولی در عین حال، براساس مواد 49 و 52 قانون نظام صنفی، کمیسیون نظارت وظایفی مانند رسیدگی و بازرسی عملکرد اتحادیهها و مجامع امور صنفی، رسیدگی به بودجه، ترازنامه و صورتهای مالی مجامع امور صنفی و تعیین بازرسان و ناظرانی برای نظارت بر واحدهای صنفی را برعهده دارد و چنانچه در راستای انجام وظایف فوق، تخلّفات مالی واحدی صنفی را به موجب مصوبهای اعلام نماید، این امر در چارچوب صلاحیتهای این کمیسیون بوده و همچنانکه براساس ماده 52 قانون نظام صنفی گزارش بازرسان و ناظران کمیسیون نظارت برای مراجع قانونی ذیصلاح قابل پیگیری است، مصوبات خود کمیسیون مبنی بر تخلّفات مالی یک واحد صنفی نیز میتواند منشا اثر و قابل پیگیری باشد و قرینهای بر عدم وثاقت و امانت صاحب آن واحد صنفی تلقّی گردد. بنا به مراتب فوق، به نظر میرسد که عدم احراز وثاقت و امانت صاحب یک واحد صنفی به واسطه اعلام تخلّفات مالی آن واحد توسط کمیسیون نظارت که به موجب بند 10 ماده 3 آییننامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیههای صنفی مقرر شده ؛ مغایرتی با قانون ندارد و عدم ابطال آن قابل پیشنهاد است. تهیه کننده گزارش: دکتر زین العابدین تقوی
رای هیات تخصصی
با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، بر مبنای ماده 12 قانون نظام صنفی کشور « افراد صنفی موظفند قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه، نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند. » و مطابق تبصره 5 ماده 12 قانون مذکور « تبصره 5- در صورت عدم فعالیت بیش از شش ماه واحد صنفی، بدون اطلاع اتحادیه مربوطه یا تغییر محل کسب یا نوع فعالیت توسط صاحب پروانه کسب یا واگذاری محل صنفی دارای پروانه کسب به غیر، اتحادیه موظف است پس از اخطار پانزده روزه به واحد صنفی مزبور پروانه کسب را ابطال کند. » و به موجب ماده 22 مکرر قانون یاد شده « شرایط داوطلبان عضویت در هیات مدیره اتحادیه ها عبارت است از: 1- تابعیت جمهوری اسلامی ایران 2- اعتقاد و التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی ایران 3- نداشتن سوء پیشینه کیفری موثر 4- عدم ممنوعیت تصرف در اموال، مانند حجر، ورشکستگی و افلاس 5- عدم اعتیاد به مواد مخدر 6- عدم اشتهار به فساد 7- داشتن حداقل مدرک تحصیلی دیپلم برای افراد فاقد سابقه عضویت در هیات مدیره اتحادیه 8- حداکثر سن در زمان ثبت نام هفتاد و پنج سال 9- داشتن پروانه کسب معتبر دائم 10- وثاقت و امانت » و بر اساس بند (د) ماده 37 قانون فوق الذکر « نظارت بر حسن اجرای اقدامات اتحادیه ها در خصوص صدور پروانه کسب از جهت تطبیق با مقررات این قانون و آییننامه های آن » و طبق بند (م) ماده 37 قانون موصوف الذکر « تنظیم ساعات کار و ایام تعطیل واحدهای صنفی با توجه به طبیعت و نوع کار آنان و ارائه برنامه برای اتخاذ تصمیم به وسیله کمیسیون نظارت »، نظر به این که تبصره بند 9 ماده 3 و بند 10 ماده 3 آییننامه اجرایی مورد شکایت در تبیین حکم مقنن و شیوه های اجرایی آن بوده لذا خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده به استناد بند « ب » ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام می کند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور، از سوی ریاست ارزشمند دیوان یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری