شماره دادنامه: 140431390000956263
تاریخ دادنامه: 1404/04/24
شماره پرونده: 0200224
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشگین شهر
موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال بند (1) ماده 13 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر مشگین شهر تحت عنوان عوارض عدم تامین پارکینگ در زمان صدور پروانه ساختمانی 2- ابطال ماده 8 (تحت عنوان عوارض توسعه و فضای سبز) و ماده 14 (تحت عنوان عوارض بهره برداری، مزایای کاربری و افزایش ارزش اقتصادی) و بند (ح) بخش چهارم تحت عنوان سایر تسهیلات از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوّب شورای اسلامی شهر اردبیل
گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 416138 مورخ 1401/12/27 اعلام کرده است که:
"به استحضار می رساند مصوبات شورای اسلامی شهرهای مشگین شهر و اردبیل از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت صدور دستور اقدام شایسته قانونی به حضور اعلام می‌شود؛
1- شورای اسلامی شهر مشگین شهر به موجب بند 1 ماده 13 تعرفه عوارض محلی و بها خدمات شهرداری شهر موصوف (برای اجرا در سال 1401) در رابطه با عوارض عدم تامین پارکینگ در زمان صدور پروانه ساختمانی وضع عوارض نموده است. این در حالی است که؛
قانونگذار در خصوص عدم رعایت پارکینگ، حذف و یا کسری آن به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تعیین تکلیف کرده است، بنابراین بند 1 ماده 13 تعرفه مصوّب عوارض محلی و بها خدمات شهرداری مشگین شهر برای اجرا در سال 1401 خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد.
همچنین در آرای متعدّد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 443 [9610090905800443] مورخ 1396/05/10 قانونگذار مصوبات شورای اسلامی را در خصوص حذف پارکینگ برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص داده است.
2- شورای اسلامی شهر اردبیل براساس بند (ب) ماده 7 تعرفه عوارض محلی و بهاء خدمات شهرداری آن شهر (برای اجرا در سال 1399 و 1401) در رابطه با صدور مجوّز رفع خطر و مجوّز دیوارکشی وضع عوارض نموده است. این در حالی است که؛
وظیفه و تکلیف شهرداری در ماده 110 قانون شهرداری ها در خصوص اراضی غیرمحصور و رها شده مشخص شده و می‌توانند در مرحله اول به مالک اخطار کنند که اراضی را محصور نمایند و از حیث زیست محیطی پاکسازی کنند و در صورت عدم اجراء، شهرداری مکلّف است اراضی را به نحو مناسبی محصور و هزینه های آن را از مالکین دریافت و مالکین این اراضی طبق ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری عوارض نوسازی پرداخت می نمایند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز طی آراء شماره 185 [9110090905800185] مورخ 1391/11/13 [1391/04/12] و 1309 [9510090905801309] مورخ 1395/12/10 اخذ این گونه عوارض را مغایر با قانون و خارج از اختیارات دانسته است.
3- شورای اسلامی شهر اردبیل بر مبنای ماده 8 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل (برای اجرا در سال 1399) در رابطه با توسعه فضای سبز وضع عوارض نموده است. در حالی که؛
در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تعیین نرخ و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی شهر ذکر شده است. در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است و در آرای مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 1153 [9610090905801153] مورخ 1396/11/10، وضع عوارض برای فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر عنوان شده است.
4- شورای اسلامی شهر اردبیل وفق ماده 14 تعرفه عوارض محلی و بها خدمات شهرداری (برای اجرا در سال 1399) در رابطه با بهره برداری، مزایای کاربری و افزایش ارزش اقتصادی عوارض وضع نموده است. در حالی که؛
براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداری (مصوّب 1334 با اصلاحات و الحاقات بعدی): «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلّف است طبق ضوابط مذکور در پروانه های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرّر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می نماید..»
با توجه به این که ساز و کار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد در بند قانونی مذکور بیان شده است، اعطاء مجوّز بر خلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایر با حکم مقرّر در مواد 24، 55 و 100 قانون شهرداری بوده و در آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره 489 [9610090905800489] مورخ 1396/05/24، 85 [9610090905800085] مورخ 1396/02/12 و 63 [140109970905810063] مورخ 1401/01/16 اخذ عوارض سالیانه بهره برداری موقّت از ساختمان ها مغایر با قانون اعلام شده است.
5- شورای اسلامی شهر اخیرالذکر بر مبنای بند (9) بخش چهارم تعرفه عوارض محلی و بها خدمات شهرداری مزبور (برای اجرا در سال 1399) در رابطه با تسهیلات اعطایی به پرسنل شهرداری وضع مقرّر نموده است. این در حالی است که؛
در بند 9 اصل سوم قانون اساسی ایران بر رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی تاکید شده و به موجب تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب سال 1387 قوانین و مقرّرات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیّت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری ها مُلغی گردیده است. ضمناً در آرای متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره 2146 [140009970905812146] مورخ 1400/07/20، 627 [9709970905811627] مورخ 1397/07/04 [1397/07/17] و 26 [9610090905800026] مورخ 1396/01/15 اعطای تخفیف و یا معافیّت از پرداخت عوارض یا موارد مشابه آن، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار دانسته شده است.
بنا به مراتب، مصوبات شورای اسلامی شهرهای مشگین شهر و اردبیل به شرح فوق، مغایر با قوانین یاد شده و خارج از اختیارات قانونی واضع تشخیص و ابطال آنها در هیات عمومی دیوان از تاریخ تصویب، مورد درخواست می‌باشد."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر مشگین شهر
ماده 13- عوارض عدم تامین پارکینگ در زمان صدور پروانه ساختمانی
1- تامین پارکینگ مورد نیاز در زمان اخذ پروانه ساختمانی برابر ضوابط طرح تفصیلی الزامی است و مراجعین ملزم به تامین آن می‌باشند. در صورتی که تامین پارکینگ طبق ضوابط و مقرّرات برای صاحبان ملک مقدور نباشد، عوارض عدم تامین پارکینگ در زمان صدور پروانه ساختمانی به ازای هر واحد و طبق جدول ذیل اخذ خواهد شد:
جدول عوارض عدم تامین پارکینگ برای واحدهای مسکونی، تجاری، اداری و سایر کاربری ها (K)
مسکونی - تجاری - سایر کاربری ها (اداری، صنعتی، گردشگری و. ..)
15 - 20 - 20.
k.p.s = عوارض عدم تامین پارکینگ
تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوّب شورای اسلامی شهر اردبیل
ماده 8- عوارض توسعه فضای سبز
معادل 3 درصد از کل عوارض پروانه (احداثی های اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه فضای سبز در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و. .. از مودیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.
ماده 14- عوارض بهره برداری، مزایای کاربری و افزایش ارزش اقتصادی
1- در خصوص اراضی و املاکی که خارج از کاربری مجاز اقدام به احداث و بهره برداری می نمایند گرچه بعضاً این بهره برداری ها به صورت دایمی نیست و به جهت تامین قسمتی از هزینه های خدمات عمومی و شهری از این گونه املاک عوارض تحت عنوان عوارض بهره برداری نسبت به سال های مورد بهره برداری به شرح ذیل اخذ می‌شود.
5 رادیکال s × p × k = عوارض سالانه بهره برداری خارج از کاربری مجاز در عرصه ملک.
5 رادیکال s × c × p × k = عوارض سالانه بهره برداری خارج از کاربری مجاز در اعیانی ملک.
S = مساحت هر واحد به متر مربع.
C = ضریب مربوط به نوع استفاده است.
K = ضریب طبقات به شرح ذیل:
P = ارزش منطقه ای.
K
طبقه - ضریب اعیانی - ضریب عرصه
زیرزمین - 0/5 - 5.
همکف - 1/50 - 5.
اول - 1 - 5.
دوم و بالاتر - 1 - 5.
بالکن - 0/2 - 5.
نوع استفاده - ضریب C
تجاری، نمایشگاه، سفره خانه، سنگ فروشی - 3.
مطب پزشکان - 1/5.
اداری، دفتری، آموزشی - 1.
صنعتی، انبار، کارگاه، خوابگاه، مسکونی، سایرموارد - 1.
مهمانسرا، هتل، آرایشگاه زنانه، خیاطی زنانه - 0/5.
روزنامه و مجلات - 0/25.
تالارپذیرایی و رستوران - 10.
بند ح بخش چهارم) سایر تسهیلات
1- برای کارکنان رسمی و قراردادی شهرداری تا 15 سال سابقه کار و همچنین بازنشستگان شهرداری تا سقف 125 میلیون ریال و کارکنان رسمی و قراردادی با سابقه کار بیشتر از 15 سال تا سقف 150 میلیون ریال و برای نیروهای حجمی شهرداری با سابقه 3 سال کار تا سقف 45 میلیون ریال از کل عوارضات مورد استعلام و پروانه ساختمانی و انتقال سند از موروث به ورثه با سند و ارایه گواهی از کارگزینی وصول نخواهد شد و برای عوارض نوسازی و بهاء خدمات پسماند (خدمات شهری) مسکونی تا سقف 50% وصول نخواهد شد.
تبصره 3: تسهیلات فوق در قبال ارایه سند شش دانگ به صورت کامل اعمال و در صورتی که سند مشاعی باشد تسهیلات نیز نسبت به سهم مشارالیه در سند تقسیم و اعمال خواهد شد و هر یک از افراد فوق الذکر می‌تواند فقط یک بار از این تسهیلات استفاده نماید.
2- برای کلّیه ساختمان های آموزشی دولتی، ورزشی و نظامی و انتظامی که برابر ردیف (ز) ماده 18 تعرفه در کمیسیون های بدوی یا تجدیدنظر ماده صد جریمه شده باشد به غیر از عوارض مربوط به عرصه، نوسازی و بهاء خدمات پسماند سایر عوارضات اخذ نخواهد شد."
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390002047848 مورخ 1402/08/09 بند (ب) ماده 7 شرایط صدور مجوّز دیوارکشی از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1399 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر اردبیل را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیّت یافت.
رسیدگی به بند (1) ماده 13 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر مشگین شهر و مواد 8، 14 و بند (ح) بخش چهارم سایر تسهیلات از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوّب شورای اسلامی شهر اردبیل در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/04/24 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. با توجه به این که براساس آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 1477 الی 1481 مورخ 1386/02/02، شماره 9310090905801018 مورخ 1393/06/17 و شماره 9610090905800840 الی 9610090905800860 مورخ 1396/09/07 این هیات وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند 1 ماده 13 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شهرداری مشکین شهر که تحت عنوان عوارض عدم تامین پارکینگ در زمان صدور پروانه ساختمانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، به دلایل مندرج در آراء مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
ب. هرچند براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی شهر است، ولی با توجه به این که در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها و اصلاحیه‌های بعدی آن عوارض فضای سبز پیش‌بینی نشده و در آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 140231390000312076 مورخ 1402/02/12 این هیات نیز وضع عوارض برای فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 8 تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری اردبیل که تحت عنوان عوارض توسعه فضای سبز به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
ج. براساس تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری (اصلاحی مصوّب 1401/02/11) مقرّر شده است که: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلّف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود شهرداری مورد را در کمیسیون مقرّر در تبصره 1 ماده 100 این قانون مطرح می‌نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلّف مالک یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتّخاذ تصمیم می‌کند.» با توجه به حکم قانونی مذکور، اولاً اعطاء مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایر با تبصره فوق و ماده 100 قانون شهرداری است. ثانیاً براساس آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 9610090905800489 مورخ 1396/05/24 و شماره 9610090905800085 مورخ 1396/02/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار شوراهای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است. بنا به مراتب فوق، ماده 14 تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری اردبیل که تحت عنوان بهره‌برداری، مزایای کاربری و افزایش ارزش اقتصادی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده به استثناء بند 3 ماده مذکور، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
د. با عنایت به این که در بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادّی و معنوی تاکید شده و در آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 9709970905811627 مورخ 1397/07/17 و شماره 9610090905800026 مورخ 1396/01/15 این هیات، اعطای تخفیف و یا معافیت از پرداخت عوارض یا موارد مشابه آن، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار اعلام شده است، بنابراین بند (ح) بخش چهارم تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری اردبیل که تحت عنوان سایر تسهیلات به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری