شماره پرونده: ه- ع/ 9902807 شماره دادنامه: 140009970906011118 تاریخ: 16/9/1400
شاکی: آقای علی اصغر کاشفی
طرف شکایت: شورای عالی مناطق آزاد تجاری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل مطالبه شماره 4875/10/992 مورخ 14/10/1399 دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی
شاکی دادخواستی به طرفیت شورای عالی مناطق آزاد تجاری به خواسته ابطال کل مطالبه شماره 4875/10/992 مورخ 14/10/1399 دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
نامه شماره 4875/10/992 مورخ 14/10/1399
با عنایت به صدور دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 9909970905811028 مورخ 12/9/1399 مبنی بر ابطال بند (3) تصویبنامه شماره 1038 مورخ 16/1/1382 هیات محترم وزیران به آگاهی می رساند:
بر اساس مفاد آییننامه اجرایی تبصره (2) ماده (21) و ماده (121) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13/10/1388با اصلاحات و الحاقات بعدی خاصاً ماده (7) که اعلام میدارد ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاه های اجرایی مستثنی شده با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و با پرداخت حقوق و فوق العاده از اعتبار دستگاه محل ماموریت در مقاطع زمانی حداکثر یک ساله امکان پذیر است و در هر حال مجموع این قبیل ماموریتها از پنج سال در طول خدمت کارمند بیشتر نخواهد بود و ماده (14) آییننامه مذکور که بیان می کند تغییر نوع استخدام کارمند مامور در دستگاه محل ماموریت مجاز نیست، شایسته است صرفاً حقوق و دستمزد کارکنان دستگاه های اجرایی تابع قانون مدیریت خدمات کشوری که به سازمان منطقه مامور شده اند بر مبنای حکم کارگزینی صادره توسط دستگاه متبوع (مبدا) بدون اعمال مقررات حاکم بر نیروی انسانی سازمان های مناطق آزاد (قانون کار) توسط سازمان منطقه آزاد پرداخت گردد و اعزام کارمندان مشمول قانون خدمات کشور به صورت مامور به سازمان ها و موسسات غیر دولتی که ماموریت به آنها در قالب این آییننامه امکان پذیر نباشد، به استناد ماده 17 آییننامه صدرالذکر حسب مورد بنا به پیشنهاد سازمان منطقه و تصویب شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مستقر در سازمان اداری و استخدامی کشور امکان پذیر میباشد و مرجع پرداخت حقوق و فوق العاده ها و سقف تعداد کارمندان مامور و حفظ یا عدم حفظ پست سازمانی این قبیل ماموران در مصوبه شورا تعیین خواهد شد.
لذا با عنایت به مراتب فوق پرداخت حقوق و مزایای مامورین دستگاههای اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری بدون تبعیت از مقررات حاکم بر نیروی انسانی سازمان های مناطق آزاد و ایجاد رابطه کارگری و کارفرمائی، صرفاً بر مبنای جمع حقوق مندرج در احکام کارگزینی صادره از دستگاه متبوع توسط سازمان منطقه آزاد بلامانع میباشد.
مشاور رییس جمهور و دبیر شورا - مرتضی بانک
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
با عنایت به دادنامه اخیر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1028 مورخ 12/9/1399 مبنی بر ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038 مورخ 16/1/1382 هیات وزیران دبیر مناطق آزاد به منظور بلا اثر نمودن آن به موجب مکاتبه 4875/10/992 مورخ 14/10/1399 علیرغم حصر قانون کاربر سازمان های این مناطق با استعانت غلط از مواد 7 و 14 و 17 آییننامه مواد 21 و 121 قانون مدیریت امکان ماموریت کارکنان مشمول این آییننامه را به سازمان های مناطق آزاد صرفاً بر مبنای جمع حقوق مندرج در احکام کارگزینی صادره از دستگاه متبوع بلامانع دانسته است.
ایرادات شکلی:
بر اساس مواد 4 و 26 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی تصویب آییننامه قانون به عهده هیات وزیران است نه دبیر شورای عالی مناطق آزاد بنابراین ایشان سمتی نداشته و موضوع خارج از اختیار ایشان است و هیات وزیران نیز در چارچوب قانون یاد شده میتواند آییننامه وضع کند و برای سایر دستگاهها وفق ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی نسبت به ایجاد رویه و رفع ابهام اقدام می کند نه دبیر مناطق آزاد تجاری و در نهایت مرجع رفع ابهام از آییننامه موضوع ماده 121 هیات وزیران است نه دبیر مناطق آزاد.
ایرادات ماهوی:
الف: وفق فراز پایانی بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه، سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی منحصراً وفق قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و قانون کار اداره میشوند، در قانون کار، احراز رابطه کارگری و کارفرمایی وفق مواد 2 و 3 این قانون اداره میشوند، در قانون کار، احراز رابطه کارگری و کارفرمایی وفق مواد 2 و 3 این قانون حسب انعقاد قرارداد و پرداخت از حساب کارفرما است لذا سوال پیش می آید چگونه رابطه رئیس و مرئوس میان کارمندان مامور بدون تنظیم قرارداد کار با سازمان منطقه آزاد آن هم با حصر اداره سازمان های مناطق آزاد با قانون کار امکان تاسیس دارد و در واقع امکان ماموریت کارمندان به سازمان های مناطق آزاد امکان پذیر نیست و در قوانین دستگاه متبوع مامور قانون کار این امکان پیش بینی نشده است.
ب: وفق ماده 188 قانون کار، اشخاص مشمول قوانین و مقررات استخدامی خاص، مستثنی از قانون میباشند و کارمندان مشمول قوانین و مقررات خاص استخدامی که مستثنی از قانون کار هستند نمی توانند در سازمان مناطق آزاد که منحصراً میبایست بر اساس قانون کار اداره شوند مامور شوند.
ج: در تبصره 45 قانون استخدام کشوری و نیز ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه های اجرایی مشمول قانون کار دانسته شده اند و با توجه به حکم این مواد و نیز قانون کار هیچ امکانی برای ماموریت بین کارگاهی پیش بینی نشده است زیرا ماموریت برای این افراد خلاف مقتضای عقد قرارداد است که با کارفرما دارند، از سوی دیگر کارمندان نیز به سبب آنکه تعریف ماد ه11 قانون استخدام کشوری به ویژه بند ب آن ماموریت را اعزام مستخدم به طور موقت به وزارتخانه ها و موسساتی که فهرست آنها به تصویب هیات وزیران میرسد اما این ماده به واسطه ماده 127 قانون مدیریت خدمات کشوری به جهت حکم موضوع ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری تابع ماده اخیرالاشاره است و در آییننامه ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز هیچ حکمی مبنی بر اعزام به دستگاه های مشمول قانون کار پیش بینی نشده است از این رو مکاتبه طرف شکایت مخالف منطوق و مفهوم موارد اعلامی است.
د) چون وفق رای وحدت رویه شماره 40 هیات عمومی دیوان عدالت اداری امکان تبدیل وضع از کارگر به کارمندی در دستگاه متبوع ممنوع است لذا امکان مامور شدن کارمند به غیر جایگاه کارمندی نیز امکان پذیر نیست.
و) در مواردی که مامور بدون حفظ پست سازمانی مامور شود و اگر متصدی پست سازمانی کارگری مناطق آزاد شود امکان حقوق و مزایای نامبرده وجود ندارد و این مغایر بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه است.
ز) در ماده 117 قانون مدیریت اثری از سازمان های مناطق آزاد تجاری - صنعتی دیده نمی شود لذا سازمان های مذکور از شمول ماده 7 آییننامه ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری خارج هستند.
ج)ماده 14 آییننامه ماده 121 که طرف شکایت به آن استناد کرده است نیزعنوان داشته در تغییر نوع استخدام کارمند مامور در دستگاه محل ماموریت مجاز نیست در نتیجه احراز رابطه کارگری و کارفرمایی موضوع ماده 3 قانون کار، منوط به عقد قرارداد و پرداخت حق السعی به حساب کارفرما است از این رو هرگونه ماموریتی در سازمان های مناطق آزاد میبایست بر اساس قانون کار صورت گیرد در غیر این صورت برخلاف بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه توسعه است.
ط) ماده 17 آییننامه موضوع ماده 121 قانون مدیریت در مورد اعزام کارمندان مشمول قانون به صورت مامور به سازمان ها و موسسات غیردولتی است در حالی که سازمان های مناطق آزاد دولتی هستند و غیر دولتی نیستند.
لذا با توجه به مراتب فوق مصوبه قابل ابطال است.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و تقنین به موجب لایحه شماره6098/27/992 به طور خلاصه توضیح داده است که:
الف) نامه دبیر مناطق آزاد مصوبه نیست و به استناد ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری خواسته خواهان به شکل موجود قابل طرح در هیات عمومی نیست و قابل رسیدگی در شعبه است.
ب) نامه اداری شماره 4875/10/992 مورخ 14/10/1399 در راستای اجرای دادنامه 1028 مورخ 30/9/1399 آن هیات صادر شده است و ناقض دادنامه مذکور نیست و ماموران دولتی که در مناطق آزاد در حال ماموریت میباشند همچنان مشمول قانون سابق و تابع مقررات دستگاه متبوع مبدا هستند.
- به استناد ماده 19 اساسنامه سازمان های مناطق آزاد تعیین حقوق و مزایا از اختیارات مدیران عامل میباشد و در ماده 124 قانون مدیریت امکان بکارگیری نیروی انسانی بر اساس قانون کار داده شده است.
در رای شماره 1028مورخ 12/9/1399 به بند (ث) ماده 124 قانون استخدام کشوری اشاره شده است که در انتهای همان بند به ماده 11 قانون مذکور ارجاع شده است ماده 2 آییننامه ماموریت موضوع ماده 11 قانون استخدام کشوری نادیده گرفته شده است.
- در ماده 2 آییننامه ماده 11 قانون استخدام کشوری ماموریت کارمندان به شرکت های دولتی را مجاز تلقی کرده است.
رسیدگی به تخلفات مامورین در محل ماموریت به عهده هیات های محل ماموریت است.
- حقوق کارمندان مامور با حفظ پست سازمانی یا بدون آن با موافقت مبدا و مقصد صرفاً از یک محل پرداخت میشود.
- استناد به ماده 14 آییننامه اجرای یماده 21 و 121 توسط شاکی صحیح نیست زیرا مامورین در مناطق آزاد قرارداد منعقد نمی نمایند که مشمول رابطه کارگر و کارفرما شوند و صرفاً بر اساس ماده 19 اساسنامه که تعیین حقوق و مزایا را از اختیارات مدیر عامل اعلام نموده بر اساس توافق حقوق و مزایا تعیین و پرداخت نمایند لذا رابطه استخدامی شخص تغییر نمی کند و مامورین که در زمان سنجش طرح طبقه بندی مشاغل حضور نداشتند که مورد سنجش قرار گیرند و صرفاً بر اساس اختیارات قانونی مدیر عامل حقوق و مزایا دریافت می نمایند و قراردادی منعقد نشده که در آن حق السعی مشخص شده باشد. استناد به رای وحدت رویه شماره 40 نیز صحیح نبوده چون رابطه خدمتی در ماموریت به بخش غیردولتی تغییر نمی کند لذا تقاضای رد شکایت مورد استدعاست.
نظریه تهیه کننده گزارش:
با بررسی اوراق و محتویات پرونده نظر به این که به موجب ماده 7 آییننامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری ماموریت کارمندان رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاههای مستثنی شده در ماده 117 قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و یا پرداخت حقوق و فوق العاده ها از اعتبار دستگاه محل ماموریت در مقاطع زمانی حداکثر یک ساله امکان پذیر است و در هر حال مجموع این قبیل ماموریت ها از پنج سال طول خدمت کارمند بیشتر نخواهد بود و مطابق ماده 2 آییننامه ماده 11 قانون استخدام کشوری اعزام مامور از یک وزراتخانه یا موسسه دولتی مشمول قانون استخدام کشوری به موسسات موضوع بندهای 2، 3، 4، 5، 6، 7، 8، 9، 10 و 11 فهرست منظم به این آییننامه به شرط موافقت دستگاه متبوع و رضایت مستخدم بدون حفظ پست سازمانی مجاز است حقوق و مزایای اینگونه ماموران منحصراً از اعتبار موسسه محل ماموریت پرداخت خواهد شد و به جهت اینکه در ماده 19 اساسنامه مناطق آزاد تجاری مدیر عامل حق تعیین حقوق و مزایای ارتقاء و اعطای پاداش و اضافه حقوق کارکنان و اخذ تصمیم درباره کلیه امور استخدامی کارکنان طبق آییننامه های مربوط را دارد و از طرفی وفق رای 1028 مورخ 30/9/1399 به لحاظ اینکه مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند و به این جهت بند 3 مصوبه شماره 1038/ت 28393 ه- مورخ 16/1/1382 هیات وزیران ابطال شده است بنابراین مصوبه مورد شکایت در راستای قانون و رای هیات عمومی است و خارج از حدود اختیار نیست و در نتیجه قابل ابطال به نظر نمی رسد./ط
تهیه کننده گزارش:
یداله اسمعیلی فرد
پرونده شماره ه- ع/9902807 مبنی بردرخواست ابطال نامه شماره 4875/10/992 مورخ 14/10/1399 دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی در جلسه مورخ 8/9/1400 هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی استخدامی:
1- بر اساس ماده 7 آییننامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13/10/1388 «ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاه های اجرایی مستثنی شده در ماده (117) قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و با پرداخت حقوق و فوق العاده ها از اعتبار دستگاه محل ماموریت در مقاطع زمانی حداکثر یک ساله امکان پذیر است و در هر حال مجموع این قبیل ماموریت ها از پنج سال در طول خدمت کارمند بیشتر نخواهد بود.»
2- براساس ماده 2 آییننامه ماده 11 قانون استخدام کشوری مصوب 24/6/1352 هیات وزیران «اعزام مامور از یک وزارتخانه یا موسسه دولتی مشمول قانون استخدام کشوری به موسسات موضوع بندهای 2 و3 و4 و5 و6 و7 و8 و9 و10 و11 فهرست منضم به این آییننامه به شرط موافقت وزارتخانه یا موسسه متبوع و رضایت مستخدم بدون حفظ پست ثابت سازمانی مجاز است. حقوق و مزایای اینگونه ماموران منحصراً از اعتبار موسسه محل ماموریت پرداخت خواهد شد.»
3- براساس بند (پ) ماده 19 اساسنامه سازمانهای مناطق آزاد تجاری - صنعتی «تعیین حقوق و مزایا، ارتقاء و اعطای پاداش واضافه حقوق کارکنان و اخذ تصمیم درباره کلیه امور استخدامی کارکنان طبق آییننامههای مربوط.» از جمله وظایف مدیرعامل مناطق آزاد تجاری - صنعتی میباشد.
4- براساس رای شماره 1028 مورخ 30/9/1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که بیان می دارد: «با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال میباشند و مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1372 اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آییننامه های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده 11 و بند (ث) ماده124 قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آییننامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13/10/1388 هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند 3 مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.»، لذا ماموریت یکی از حالات استخدامی بوده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته و مطابق ماده 188 قانون کار نیز اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی نمی توانند مشمول مقررات قانون کار قرار گیرند.
بنابه مراتب مذکور، نامه شماره 4875/10/992 مورخ 14/10/1399 دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی وفق قوانین و مقررات مذکور و در راستای اجرای رای شماره 1028 مورخ 30/9/1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده و مغایرتی با آنها نداشته و خارج از حدود اختیارات مقام صادرکننده آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
علی اکابری
رئیس هیات تخصصی استخدامی
دیوان عدالت اداری