شماره دادنامه: 140331390000742287
تاریخ دادنامه: 1403/03/29
شماره پرونده: 0107114
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اهواز، شورای اسلامی شهر بهبهان و شورای اسلامی شهر خرمشهر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 2 و 6 مصوبه مورخ 1399/03/12 شورای اسلامی شهر اهواز با موضوع لایحه اصلاح بهای خدمات سازمان مدیریت آرامستان ها، ردیف 12 تعرفه شماره 33 لایحه بهای خدمات آرامستان (بهشت رضوان) تحت عنوان هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز در سال های 1398 و 1399 مصوب شورای اسلامی شهر بهبهان، تبصره 3 تعرفه مذکور مصوب شورای اسلامی شهر بهبهان در خصوص دفن رایگان پرسنل شهرداری و. ... و تبصره 4 مصوبه بهای خدمات آرامستان ها در سال های 1398 و 1399 مصوب شورای اسلامی شهر خرمشهر
گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 326062 مورخ 1401/10/14 اعلام کرده است که:
"به موجب بندهای 2 و 6 لایحه اصلاح بهای خدمات سازمان مدیریت آرامستان ها (مصوبه شماره 5 از یکصد و چهاردهمین جلسه مورخ 1399/03/12 شورای اسلامی شهر اهواز) اختیار تخفیف به متقاضیان کم توان مالی تا سقف 25% به رییس سازمان و برای افراد معرفی شده از بنیاد شهید و ایثارگران، کمیته امداد، ایثارگران نیروهای مسلح، بهزیستی و شهردار اهواز به میزان 50% به هیات مدیره سازمان تفویض و برای پرسنل شاغل رسمی و قراردادی شهرداری و سازمان های وابسته، دفن آن ها در آرامستان رایگان و برای خانواده درجه یک آن ها درصد تخفیف به عنوان مساعدت لحاظ شده است. این درحالی است که به موجب بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه ها مادی و معنوی تاکید شده و براساس تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری ها ملغی گردیده است. ضمن آن که حسب ردیف 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه، شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلفند به منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان 25% و بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقف نامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن ها مجاز میباشد و آرامستان ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند لذا با وجود قانون خاص در این زمینه، دلیلی برای اعمال تخفیف از طریق مصوبه شورای شهر باقی نمی ماند.
2- در بررسی جدول تعرفه مربوط به بهای خدمات آرامستان (بهشت رضوان) مندرج در لایحه پیشنهادی عوارض محلی سال های 1398 و 1399 شهرداری بهبهان، حسب ردیف 12 تعرفه شماره (33) مندرج در لایحه و مصوبه مربوط، عوارضی با عنوان «هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز» قید شده است. در حالی که به موجب آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مانند دادنامه شماره 473 الی 475 مورخ 1400/03/04 در خصوص تعرفه شماره 25/1 دفترچه عوارض محلی سال 1394 شهرداری نجف آباد مصوب شورای اسلامی آن شهر تحت عنوان عوارض فضای سبز، دادنامه شماره 1529 مورخ 1400/16/16 در خصوص بند 2 تعرفه شماره 3-20 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال های 1399 و 1400 شورای اسلامی شهر زرین شهر مربوط به عوارض توسعه خدمات فضای سبز و دادنامه شماره 1306 مورخ 1400/05/05 در خصوص بند 27 مصوبات جلسه مورخ 1398/10/29 شورای اسلامی شهر اصفهان مربوط به هزینه تامین فضای سبز عمومی مغایر با قانون تشخیص و از تاریخ تصویب ابطال گردیده است. به موجب تبصره 3 مصوبه مربوط به تعرفه شماره (33) لایحه بهای خدمات آرامستان (بهشت رضوان) بهای خدمات آرامستان شهرداری بهبهان در سال های 1398 و 1399 مصوب گردیده است «پرسنل شهرداری و بازنشستگان و کارکنان تحت پوشش پیمانکار و نیروی حجمی شهرداری و پدر و مادر و فرزندان و همسر کارکنان شهرداری رایگان میباشد.» در حالی که بر اساس تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها ممنوع بوده و این امر مغایر بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران میباشد. همچنین به موجب بند (ب) دادنامه شماره 2144 مورخ 1400/07/20 شماره 918 مورخ 1397/05/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات مشابه شورای اسلامی سایر شهرها در خصوص معافیت کارکنان و بازنشستگان شهرداری، همسر و بستگان درجه یک آن ها از پرداخت بهای خدمات مربوط به آرامستان غیر قانونی بوده و ابطال شده اند.
3- براساس تبصره 4 مصوبه بهای خدمات آرامستان های شهرداری خرمشهر در سال های 1398 و 1399 مصوب گردید: « از پرسنل شهرداری و افراد درجه 1 شامل پدر، مادر، برادر، خواهر، همسر و فرزند 50% تخفیف» اعمال گردد. در حالی که بنا به موارد ذکر شده در بندهای پیشین این لایحه، مصوبه اخیرالذکر غیر قانونی بوده و در موارد مشابه به موجب آرای یاد شده هیات عمومی دیوان ابطال شده است.
بنا به مراتب بندهای 2 و 6 لایحه اصلاح بهای خدمات سازمان مدیریت آرامستان ها (مصوبه شماره 5 از یکصد و چهاردهمین جلسه مورخ 1399/03/12 شورای اسلامی شهر اهواز)، ردیف 12 تعرفه شماره (33) مندرج در لایحه و مصوبه سال های 1398 و 1399 شورای شهر بهبهان با عنوان «هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز»، تبصره 3 مصوبات مذکور در خصوص رایگان نمودن دفن کارکنان شهرداری و بازنشستگان و کارکنان تحت پوشش پیمانکار و نیروی حجمی شهرداری و پدر و مادر و فرزندان و همسر کارکنان شهرداری و تبصره 4 مصوبه بهای خدمات آرامستان شهرداری خرمشهر مندرج در دفترچه عوارض محلی سال های 1398 و 1399 دایر بر اعمال 50 % تخفیف برای کارکنان شهرداری و افراد درجه 1، مغایر با قوانین یاد شده، آرای صادره دیوان و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن ها در هیات عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت)، از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف: مصوبه شماره پنجم (جلسه شماره صد و چهاردهمین دوره پنجم شورای اسلامی کلانشهر)
شماره لایحه: 1/100/40959 - تاریخ: 1398/12/11
موضوع: اصلاح بهای خدمات سازمان مدیریت آرامستان ها
...
در جلسه مورخ 1399/03/12 مطرح و با 11 رای موافق به شرح ذیل به تصویب رسید.
متن مصوبه: با مصوبه کمیسیون موافقت به عمل آمد.
اعضای شورا:
...
جناب آقای سنواتی
رییس محترم شورای اسلامی کلانشهر اهواز
با سلام، احتراماً به استحضار می رساند این شهرداری به منظور تامین هزینه های خدمات عمومی سازمان مدیریت آرامستان ها در جهت رفاه حال شهروندان و ارایه خدمات مطلوب تر در نظر دارد نسبت به اصلاح بهای خدمات به شرح جدول ذیل اقدام نماید.
...
شرح خدمات و بهای خدمات آمبولانس، سردخانه و تغسیل
...
توضیحات:
2- در صورت فوت هر یک از پرسنل شاغل و قراردادی شهرداری و سازمان های وابسته دفن آن ها در آرامستان رایگان و برای خانواده درجه یک (شامل، پدر، مادر، همسر، فرزند) آن ها 30% مساعدت لحاظ میگردد. (مساعدت شامل یک مزار و یک طبقه خواهد بود.)
6- سقف مساعدت برای موارد خاص شامل متقاضیان کم توان مالی برای ریاست سازمان 25% و برای هیات مدیره 50% شامل معرفی شدگان بنیاد شهید و ایثارگران، کمیته امداد، ایثارگران نیروهای مسلح، بهزیستی و معرفی شهردار اهواز میباشد.- شورای اسلامی شهر اهواز
ب: تعرفه شماره (33) لایحه بهای خدمات آرامستان (بهشت رضوان)- سال 1398
منشا قانون بند 16 و 26 ماده 71 شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده
ردیف- موارد خدماتی که صورت میگیرد - مبلغ دریافتی برای هر مورد به ریال - ملاحظات
...
12 - هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز - 400/000
...
تبصره 3 - پرسنل شهرداری و بازنشستگان و کارکنان تحت پوشش پیمانکار و نیروی حجمی شهرداری و پدر و مادر و فرزندان و همسر کارکنان شهرداری رایگان میباشد.
لایحه بهای خدمات آرامستان (بهشت رضوان)- سال 1399
ردیف- موارد خدماتی که صورت میگیرد - مبلغ دریافتی برای هر مورد به ریال - ملاحظات
...
12 - هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز - 400/000
...
تبصره 3 - پرسنل شهرداری و بازنشستگان و کارکنان تحت پوشش پیمانکار و نیروی حجمی شهرداری و پدر و مادر و فرزندان و همسر کارکنان شهرداری رایگان میباشد.- رییس شورای اسلامی شهر بهبهان- شهردار بهبهان
ج: بهای خدمات آرامستان سال 1398
...
تبصره 4: از پرسنل شهرداری و افراد درجه 1 شامل پدر- مادر- برادر- خواهر- همسر و فرزند 50% تخفیف- جانبازان محترم 50% -کمیته امداد و تحت پوشش بهزیستی 50% تخفیف
بهای خدمات آرامستان سال 1399
...
تبصره 4: از پرسنل شهرداری و افراد درجه 1 شامل پدر- مادر- برادر- خواهر- همسر و فرزند 50% تخفیف- جانبازان محترم 50% -کمیته امداد و تحت پوشش بهزیستی 50% تخفیف- شهردار خرمشهر- شورای اسلامی شهر خرمشهر "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی کلانشهر اهواز به موجب لایحه شماره 2000/1402/2872 مورخ 1402/01/16 به طور خلاصه توضیح داده است که:
" الف- ایرادات شکلی:
1- طرح شکایت سازمان های دولتی علیه یکدیگر و شهرداری و یا شوراهای اسلامی شهر از طریق آن مرجع و رسیدگی به آن، بر خلاف مفاد اصل 173 قانون اساسی فاقد وجاهت قانونی است.
2- مطابق ماده 2 قانون سازمان بازرسی کشور، سازمان مذکور خود مرجع صالح رسیدگی به تخلفات و شکایات است. لذا طرح دعوی آن مرجع در دیوان عدالت اداری به طرفیت این شورا فاقد وجاهت قانونی است.
3- مطابق ماده 17 قانون دیوان عدالت اداری، آن مرجع به شکایتی رسیدگی میکند که شخص ذی نفع، رسیدگی به آن را برابر قانون درخواست کرده باشد. با توجه به این که سازمان بازرسی در موضوع شکایت ذی نفع یا متضرر از اجرای مصوبه این شورا نیست، لذا طرح شکایت آن سازمان فاقد محمل قانونی است.
ب- دفاع ماهوی:
به موجب مواد 29 و 30 آییننامه مالی شهرداری ها، ماده 85 و بند 16 و 26 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور، ماده 1، 2 و 3 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، مصوب هیات وزیران و ماده 174 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه و همچنین بنا به حکم مقرر در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری مصوب 1401/04/01 شوراهای اسلامی شهر میتوانند نسبت به وضع عوارض و بهای خدمات، به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید. لذا بر خلاف ادعای شاکی که مصوبه مذکور را خارج از حدود و اختیارات شوراهای اسلامی شهر دانسته است تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن یکی از انواع درآمدهای شهرداری ها محسوب میشود.
2- بنا به تصریح مواد 90 و 106 قانون شوراهای اسلامی کشور، مسیولیت بررسی و اعلام مغایرت های قانونی مصوبات شورای اسلامی شهر و همچنین نظارت بر حسن اجرای قانون شوراها بر عهده فرمانداری و استانداری مربوطه میباشد و مراجع مذکور نه تنها هیچ گونه اعتراضی نسبت به مصوبه موصوف ننمودهاند بلکه فرمانداری اهواز مصوبه را مغایر وظایف شورا ندانسته و اجرای آن را از ابتدای سال 1399 بلامانع اعلام نموده است. لذا مصوبه مذکور از این حیث نیز مراحل قانونی خود را طی کرده و ایرادی بر آن مترتب نیست.
3- استنباط شاکی از مصوبه این شورا به عنوان تبعیض ناروا و مغایر دانستن بندهای 2 و 6 لایحه اصلاحی بهای خدمات سازمان مدیریت آرامستان ها با بند 9 اصل سوم قانونی اساسی صحیح نمیباشد. زیرا همیشه با وضع عوارض و بهای خدمت یکسان برای تمامی اقشار (اعم از اقشار ضعیف و کم درآمد و اشخاص متمول) ایجاد عدالت اجتماعی مدنظر قانونگذار محقق نمی شود؛ بلکه توجه به وضعیت اقشار ضعیف نیازمند به مساعدت در هنگام تدوین قوانین و یا وضع مصوبات ضرورت دارد و این نوع عملکرد به مراد و مقصود اصلی مقنن نزدیک تر است. ضمناً، بند 9 اصل سوم قانون اساسی به مفهوم ممنوعیت و یا نفی کمک و مساعدت به شهروندانی که دارای شرایط خاص هستند نمیباشد. به موجب ماده 9 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر (مصوب 1378/07/07 هیات وزیران) مقرر شده است که: «شوراها میتوانند در هنگام وضع عوارض جدید یا در زمان مقتضی نسبت به موارد معافیت، کاهش، تخفیف و لغو عوارضی که تصویب نموده اند، با توجه به سیاست های مقرر در این آییننامه اتخاذ تصمیم نمایند.» مضافاً ماده 14 آییننامه مذکور اعلام نموده است که: «شوراها موظفند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض علاوه بر توجه به سیاست های کلی که در برنامه پنج ساله و قوانین سالیانه اعلام میشود، سیاست های عمومی دولت را به شرح ذیل مراعات نمایند:
ز- توجه به اقشار کم درآمد هنگام وضع عوارض با اعطای تخفیف، معافیت و نظایر آن.
ژ- رعایت حال ایثارگران هنگام وضع عوارض با اعطای تخفیف، معافیت و نظایر آن.»
4- نظر به این که قانونگذار به موجب مستندات مذکور به شوراهای اسلامی شهر اختیار داده است تا در زمان وضع عوارض و برقراری بهای خدمات مطابق سیاست های دولت، اقشار کم درآمد، ایثارگران، افراد تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی را با اعطای معافیت یا تخفیف از پرداخت عوارض و بهای خدمات مراعات نماید، لذا مصوبه این شورا در این خصوص، وفق مقررات و قوانین یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات شوراها وضع گردیده و هیچ گونه تعارض و تضادی با سایر قوانین موجود در این زمینه ندارد و مراحل قانونی خود را طی کرده تا در صورت فوت کارکنان خدوم و زحمتکش شهرداری که جزء اقشار ضعیف و کم درآمد جامعه میباشند و یا فوت اعضاء درجه یک خانواده ایشان، از حمایت حداقلی مورد نظر بهره مند شوند. با توجه به شرح فوق درخواست شاکی به خواسته ابطال مصوبه مورد نظر فاقد وجاهت قانونی بوده، صدور قرار رد دعوی مطروحه مورد تقاضاست."
رییس شورای اسلامی شهر بهبهان نیز به موجب لایحه شماره 3933-100 مورخ 1401/12/22 در پاسخ به شکایت مذکور توضیح داده است که:
"1- درخصوص تعرفه مربوط به بهای آرامستان (بهشت رضوان) و عوارض با عنوان هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز که در لایحه عوارض محلی سال 1398 و 1399 شهرداری بهبهان تصویب گردیده بود؛ با توجه به صدور آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری که هزینه تامین فضای سبز عمومی را مغایر با قانون، تشخیص و ابطال گردید و بر همین اساس از سال 1399 تاکنون از لایحه بهای خدمات شهرداری حذف گردیده است و هیچ مبلغی از این بابت وصول نمی گردد.
2- درخصوص تبصره 3 مصوبه تعرفه شماره 33 لایحه بهای خدمات آرامستان سال های 1398 و 1399 که هزینه دفن پرسنل شهرداری بازنشستگان و کارکنان تحت پوشش پیمانکار و نیروی حجمی شهرداری و پدر و مادر و فرزندان و همسر کارکنان شهردرای رایگان اعلام گردیده است، شهرداری بهبهان با توجه به درآمد بسیار پایین کارمندان و کارگران شهرداری که عموماً از اقشار کم درآمد میباشند و در راستای کمک هزینه رفاهی مقرر نمود هزینه نامبردگان را رایگان اعلام نماید. لازم به توضیح است که بسیاری از شهرهای کشور درخصوص کمک و مساعدت به کارگران و کارمندان آیتم های مشابهی را در لایحه عوارضی خود تصویب نموده اند."
همچنین علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای شورای اسلامی شهر خرمشهر، تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی ارسال نشده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/03/29 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. اولاً براساس بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینههای مادی و معنوی از وظایف دولت است و به موجب تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 که قانون حاکم در زمان وضع مقررات مورد شکایت است، قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری ها ملغی گردیده است. ثانیاً براساس ردیف 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران، شهرداری ها و دهیاری ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلّفند به منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان بیست و پنج درصد و بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقف نامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن ها مجاز میباشد و آرامستان ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند. ثالثاً براساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 918 مورخ 1397/03/29 این هیات، مقررات مشابه با مقررات مورد شکایت مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است.
بنا به مراتب فوق، بندهای 2 و 6 مصوبه مورخ 1399/03/12 شورای اسلامی شهر اهواز با موضوع بهای خدمات سازمان مدیریت آرامستان ها و تبصره 4 بهای خدمات آرامستان در سال های 1398 و 1399 مصوب شورای اسلامی شهر خرمشهر و تبصره 3 لایحه خدمات آرامستان بهشت رضوان مصوب شورای اسلامی شهر بهبهان برای سال های 1398 و 1399 مغایر با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ب. هرچند براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی شهر است، ولی با توجه به این که در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها و اصلاحیههای بعدی آن عوارض فضای سبز پیشبینی نشده و در آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور شماره 2076 مورخ 1402/02/12 این هیات نیز وضع عوارض برای فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ردیف 12 تعرفه بهای خدمات آرامستان (بهشت رضوان) تحت عنوان هزینه خدمات توسعه و نگهداری فضای سبز در سال های 1398 و 1399 مصوب شورای اسلامی شهر بهبهان مغایر با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری