هیات تخصصی منابع طبیعی، کشاورزی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ع /98/481 شماره دادنامه: 9809970906010477 تاریخ: 20/7/98
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: وزارت نیرو
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند های 5-1-1-4، 6-1-1-4 و 1-2-4 دستورالعمل نحوه محاسبه حجم بهره برداری غیر مجاز، جبران خسارات وارده و اعاده به وضع سابق
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت نیرو به خواسته ابطال بندهای 5-1-1-4، 6-1-1-4 و 1-2-4 دستورالعمل نحوه محاسبه حجم بهره برداری غیر مجاز، جبران خسارات وارده و اعاده به وضع سابق به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
بند 5-1-1-4 دستورالعمل مذکور: « صدور اخطاریه طبق فرم های اظهارنامه رسمی دادگستری پیوست دستورالعمل، توسط شرکت به صاحب چاه غیر مجاز و یا مالک چاه مجاز دارای اضافه برداشت و اعلام میزان خسارت ریالی به متخلف.»
بند 6-1-1-4: « در صورت اعلام موافقت بهره بردار متخلف برای پرداخت خسارت ریالی و جبران حجمی و اعاده به وضع سابق اقدامات لازم به منظور اخذ تعهد عدم تکرار و پرداخت خسارت توسط مرتکب از سوی شرکت به مرتکب انجام میگردد. »
بند 1-2-4: « در مورد چاه های غیر مجاز و مجاز دارای اضافه برداشت، پس از ارتکاب تخلف برای بار اول، در صورت موافقت بهره بردار برای جبران خسارت و عدم ارجاع به مراجع قضایی شرکت میتواند ضمن اعمال محاسبه ریالی خسارت، نسبت به پرومسلوب المنفعه نمودن چاه غیر مجاز و اخذ تعهد محضری لازم برای التزام به رعایت مفاد پروانه از بهره بردار چاه های مجاز اقدام نماید و در صورت عدم رعایت مفاد پروانه توسط مشترک و تکرار تخلف، شرکت با طرح شکایت نسبت به توقف بهره برداری از چاه و اعلام خسارت وارده به مراجع قانونی ذیربط اقدام و پیگیری نماید. »
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: شاکی مدعی است بندهای معترض عنه مغایر با ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب، مصوب 1361 است چون در این ماده علاوه بر جبران خسارت، بهره بردار مشمول دیگر مجازات پیش بینی شده در این ماده (تحمل 10 تا 50 ضربه شلاق و یا 15 روز تا سه ماه حبس) بوده که اجرای آن منوط به تصمیم گیری در مرجع قضایی است و لذا وصول خسارت بدون ارجاع به محاکم قضایی بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات واضع دستورالعمل میباشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره 410/27779/98 مورخ 4/6/1398 به طور خلاصه توضیح داده است که:
بر اساس اصل 45 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 1 و 2 قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال 1361 و تبصره های ذیل آن، آب از انفال و مشترکات عمومی است که مسئولیت حفظ، اجازه و نظارت بر بهره برداری از آنها به دولت محول شده که این وظیفه خطیر را وزارت نیرو به نیابت از دولت بر عهده دارد. مضافاً اینکه مطابق اصل 138 قانون اساسی هر یک از وزیران علاوه بر مواردی که طبق قانون مکلف به تنظیم آییننامه شده اند، میتوانند برای تامین اجرای قانون نسبت به وضع آییننامه و دستورالعمل اقدام نمایند. در این راستا وزارت نیرو به منظور سرعت بخشی در توقف برداشت های غیر مجاز و در اجرای سیاست های قضازدایی و کاهش هزینه های دادرسی و همچنین با عنایت به صدر ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب که مقرر نموده: " اشخاص زیر علاوه بر اعاده به وضع سابق و جبران خسارت وارده... " و رای وحدت رویه شماره 713 مورخ 15/10/1388 هیات عمومی دیوان عالی کشور ضمن تدوین و ابلاغ این دستورالعمل مقرر نموده شرکت های آب منطقه ای بدواً نسبت به انجام این مهم به صورت توافق با متخلف اقدام و سپس طبق بند 6-2-4- دستورالعمل یاد شده تشریفات قانونی را تا اخذ آراء و دستورات قضایی پیگیری نمایند.
لازم به ذکر است با عنایت به بند 6-2-4 دستورالعمل مزبور ملاحظه می فرمایند که اخذ خسارت آبخوان و اعاده به وضع سابق در اجرای صدر ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب بوده و به عنوان جایگزین مجازات مندرج در این ماده و نافی تکالیف قانونی شرکت آب منطقه ای در پیگیری موضوع از طریق مرجع قضایی نخواهد بود.
نظریه تهیه کننده گزارش: 1- هر چند در ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب مجازاتی را برای افراد به شرحی که بیان گردید پیش بینی نموده است اما دستورالعمل مورد اعتراض (بندهای آن) هیچگونه منافاتی با ماده 45 و اجرای آن ندارد. چون در این دستورالعمل اشاره ای به عدم اجرای حکم ماده 45 نشده است به عبارتی چنانچه در راستای ماده مرقوم هم اگر اقدامی صورت گیرد، دستورالعمل مذکور مانع طرح آن در مراجع قضایی نیست و از طرفی در ماده 45 قانون یاد شده حکمی دال بر تکلیف وزارت نیرو به ارسال موضوع تخلف به مرجع قضایی مشاهده نشده است. بنابراین با فرض مطالبه خسارت از متخلفین، به جرائم آنان نزد مراجع قضایی در صورت اعلام جرم نیز رسیدگی میشود و درباره موضوع خروج از حدود اختیارات، با عنایت به ماده 1 قانون مورد اشاره چون اساساً نظارت بر بهره برداری از آب بر عهده دولت گذاشته شده است بنابراین صدور چنین دستورالعملی میتواند یکی از مصادیق بارز نظارت باشد نکته دیگر اینکه در این دستورالعمل به کلمه توافق اشاره شده و معنای آن این است که در صورت عدم توافق با متخلف حکم دستورالعمل قابلیت اجرایی را نداشته و در حقیقت حکم ماده 45 به اجرا در خواهد آمد. لذا مصوبه خارج از حدود اختیارات صادر نشده و بندهای مورد اعتراض را قابل ابطال نمی دانم. /ت تهیه کننده گزارش: حسینعلی یاور زاده
نظریه هیات تخصصی منابع طبیعی، کشاورزی و محیط زیست
الف) اکثریت: با توجه به اینکه مطابق ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب در صورت بهره برداری غیر مجاز از منابع آب اشخاص علاوه بر اعاده وضع سابق و جبران خسارات وارده به شلاق و حبس بر حسب موارد جرم بر حسب نظر حاکم شرع محکوم میشوند، حکم بند 1-2-4 از دستورالعمل مورد اعتراض که در آن مقرر شده است در مورد بهره بردار از چاه های غیرمجاز و اضافه برداشت از چاه مجاز در صورتی که بهره بردار موافقت خود را برای جبران خسارت اعلام کند موضوع به مرجع قضایی ارجاع نمی شود مغایر ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب است و قابل ابطال میباشد.
اقلیت: در ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب مقرر شده است اشخاص زیر (بندهای الف، ب، ج، د، ه- ناظر بر بهره برداری غیر مجاز از منابع آب) علاوه بر اعاده وضع سابق و جبران خسارت وارده به شلاق یا حبس بر حسب موارد جرم به نظر حاکم شرع محکوم میشوند. مفاد این حکم ناظر بر مواردی است که اشخاصی که مبادرت به بهره برداری غیر مجاز از منابع آب کرده اند و وضعیت را به حال سابق اعاده نکرده اند یا خسارت وارده را جبران نکرده اند و موضوع به مرجع قضایی ارجاع شده است مرجع قضایی موظف است علاوه بر اعاده وضع به حال سابق و صدور حکم بر جبران خسارت محکومیت کیفری نیز اعمال کند. در بند 1-2-4 از دستورالعمل مورد اعتراض مقرر شده است اگر تخلف برای بار اول بوده در صورت موافقت بهره بردار برای جبران خسارت و عدم ارجاع به مراجع قضایی، شرکت میتواند ضمن محاسبه ریالی خسارت نسبت به پرو مسلوب المنفعه نمودن چاه غیر مجاز و اخذ تعهد محضری لازم برای التزام به رعایت مفاد پروانه از بهره بردار چاه مجاز اقدام و در صورت عدم رعایت مفاد پروانه توسط مشترک و تکرار تخلف شرکت طرح شکایت به مراجع قانونی کند. بنابراین چون بهره بردار غیر مجاز خود نسبت به جبران خسارات اقدام کرده و وضع به حال سابق اعاده شده مفاد بند (4-2-1) از دستورالعمل مورد اعتراض در عدم ارجاع به مراجع قضایی با شرایط مذکور در بند (4-2-1) مغایرتی با ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب ندارد ضمن اینکه مفاد این حکم در راستای سیاست های قضا زدایی و مراجعه کمتر به مراجع قضایی و حل و فصل امور در غیر مراجع قضایی است. بدیهی است در صورتی که بهره بردار غیر مجاز نسبت به جبران خسارت و اعاده وضع به حال سابق اقدام نکند مفاد ماده 45 مجری خواهد بود.
ب) در خصوص بند 6-1-1-4 اکثریت معتقدند که در این بند چون مقرر شده: " در صورت موافقت بهره بردار متخلف برای جبران خسارت و اعاده وضع به حالت سابق اقدامات لازم به منظور اخذ تعهد عدم تکرار و پرداخت خسارت توسط مرتکب از سوی شرکت انجام میگردد، این امر فرع بر موافقت بهره بردار به جبران خسارت و سپردن تعهد عدم تکرار بهره برداری غیرمجاز است و در صورتی که بهره بردار متخلف برای جبران خسارت موافقت نکند، طبیعتاً بر مبنای ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب موضوع در مرجع قضایی رسیدگی خواهد شد و چون مفاد بند 6-1-1-4 مغایرتی با ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب ندارد، موضوع این بند قابل ابطال نیست.
اقلیت معتقد است پرداخت خسارت ملازمه با حکم مرجع قضایی دارد و ولو بهره بردار متخلف با پرداخت خسارت موافقت کند، چون این پرداخت خسارت با حکم محکمه و در اجرای حکم ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب صورت نگرفته، منشاء اثر نیست و مغایر ماده 45 قانون مرقوم است و قابل ابطال میباشد.
رای هیات تخصصی
نظر به اینکه حکم بند 5-1-1-4 دستورالعمل مورد اعتراض ناظر بر صدور اخطاریه به صاحب چاه غیر مجاز و یا مالک چاه مجاز دارای اضافه برداشت مبنی بر اعلام میزان ریالی خسارت است و حکمی مغایر ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب در آن ملاحظه نمی شود، بنابراین مستند به بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای بر عدم ابطال بند مذکور صادر میشود. این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
مهدی دربین - رئیس هیات تخصصی منابع طبیعی، کشاورزی و محیط زیست دیوان عدالت اداری