بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0300299 شماره دادنامه سیلور: 140331390002914213 تاریخ: 1403/12/04
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 52100 مورخ 1401/07/20 رییس سازمان اداری و استخدامی کشور
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان اداری و استخدامی کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره 52100 مورخ 1401/07/20 رییس سازمان اداری و استخدامی کشور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
بخشنامه به کلّیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری
در راستای تحقّق منویات مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) در بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی در خصوص «تحول عدالت محور و مردم پایه با تاکید بر ظرفیت تشکلهای خودجوش مردمی» و «ارتقای اعتماد و امید مردم به دولت» و همچنین پیرو حکم رییس‌جمهور محترم در انتصاب دستیار در امر مردمی‌سازی دولت و پیشبرد اهداف دولت مردمی، موارد زیر برای اجرا ابلاغ می‌شود:
1- در فرمانداریها، پست دستیار مردمی سازی با سطح هم‌ترازی رییس اداره از محل تغییر عنوان یکی از پستهای کارشناسی بلاتصدی موجود ایجاد می‌شود. فرمانداران مکلّفند با هماهنگی استانداری ذیربط این تغییر عنوان را در سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی ثبت و ظرف دو ماه از ابلاغ این بخشنامه نسبت به معرفی و انتصاب این دستیار اقدام کنند. در صورت انتخاب افراد فاقد رابطه استخدامی، دستیار از طریق صدور حکم انشایی تعیین خواهد شد.
همچنین تمامی وزارتخانه‌ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رییس‌جمهور و استانداریها مکلّفند یکی از پستهای مشاور بالاترین مقام اجرایی خود را تحت عنوان «دستیار مردمی سازی» برای تحقّق ماموریتها و وظایف این بخشنامه اختصاص دهند. در موارد خاص، استفاده از دستیار (مشاور) موضوع بخشنامه شماره 4156 مورخ 1401/01/24 با تایید دستیار رییس‌جمهور در امر مردمی‌سازی دولت امکان‌پذیر است.
ارتباط و نقش‌آفرینی سایر دستگاههای اجرایی وابسته به وزارتخانه‌ها و سازمانهای مستقل زیر نظر رییس‌جمهور در تحقّق ماموریتها و وظایف مورد انتظار این بخشنامه، از طریق این افراد خواهد بود.
تبصره 1- معرفی و انتصاب افراد موضوع این بند براساس شیوه‌نامه ابلاغی دستیار ذیربط رییس‌جمهور، مشتمل بر اعلام شاخصها، فرآیند انتخاب و ارزیابی انجام خواهد شد. همچنین، این اشخاص موظّفند هر سه ماه یک بار گزارش عملکرد خود را به دستیار ذیربط رییس‌جمهور اعلام کنند.
تبصره 2- در صورتی‌که ظرفیت به کارگیری مشاور (دستیار) موضوع بخشنامه شماره 4156 مورخ 1401/01/24 در وزارتخانه‌ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رییس‌جمهور و استانداریها تکمیل باشد، دستگاه می‌تواند صرفاً از یک دستیار (مشاور) بیشتر از ظرفیت مذکور برای اجرای این بخشنامه استفاده کند. در صورتی که در یک فرمانداری پست بلاتصدی وجود نداشته باشد، وزارت کشور مکلّف است ظرف حداکثر 2 هفته از تاریخ اعلام مراتب، از طریق سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی نسبت به اختصاص یک پست از سرجمع پستهای بلاتصدی آن وزارتخانه اقدام کند.
تبصره 3- وزارتخانه‌ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رییس‌جمهور و استانداریها، متناسب با کارسنجی میزان فعالیت دستیار مردمی‌سازی می‌توانند دو تا پنج پست کارشناسی را برای انجام وظایف مربوط از محل پستهای بلاتصدی دستگاه در سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی تخصیص دهند. در اجرای این مقرره، هرگونه توسعه تشکیلاتی و ایجاد واحد جدید ممنوع است.
2- ماموریتهای مورد انتظار در این بخشنامه به شرح زیر است:
2-1- کمک به افزایش نقش و مشارکت مردم با تاکید بر حرکتهای خودجوش مردمی و جوانان در اداره امور کشور
2-2- کمک به افزایش کارآمدی دولت در حل مسایل کشور به پشتوانه مردم و ارتقای الگوی حکمرانی مردمی
2-3- ارایه راهکارهای عملی برای غلبه بر سازوکارهای ناکارآمد، پرهزینه و زمان‌بر دیوان‌سالار
3- چارچوب وظایف مورد انتظار این بخشنامه که با هماهنگی دستیار ذیربط رییس‌جمهور انجام می‌پذیرد، به شرح زیر است:
3-1- بسترسازی برای «همیاری مردم» با دستگاه اجرایی مربوط و «نقش‌آفرینی حلقه‌های میانی» و بسیج کلّیه ظرفیتهای مردمی در شناسایی، پاسخ‌یابی و حل مسایل محلی و ملّی کشور از طریق:
الف) شناسایی، سازمان‌دهی و حمایت از همیاران مردمی اعم از اشخاص، اندیشکده‌ها و نهادهای مردمی برای جلب مشارکت آنها در تدوین خط‌مشی‌ها و زمینه‌سازی برای عضویت آنان در شوراها، مجامع و جلسات کارشناسی دستگاه اجرایی مربوط
ب) ارایه خدمات عمومی اثربخش به منظور تسهیل دسترسی همیاران مردمی، اندیشکده‌ها و نهادهای مردمی به اطلاعات و مشاوره با آنها از طریق ابزارهای فناورانه
ج) شناسایی امور قابل واگذاری به همیاران مردمی، اندیشکده‌ها و نهادهای مردمی و پیگیری تحقّق آن 3-2- شناسایی ارزشها، اصول و شعارهای دولت و نظام اسلامی در حیطه وظایف دستگاه اجرایی مربوط و «گفتمان‌سازی» در میان مردم با اتکا به ظرفیتهای مردمی
3-3- تحقّق «نظارت و مطالبه‌گری مردم» نسبت به عملکرد و سلامت مسیولان دستگاه اجرایی مربوط مبتنی بر شاخصهای گفتمانی دولت اسلامی
3-4- تحقّق «فرهنگ‌سازی و ترویج روحیه مردمی» در دستگاه اجرایی مربوط در ابعاد مختلف اعم از تعامل با مردم، حضور در بین مردم، شنیدن حرف مردم، اطلاع‌رسانی به مردم، اقناع و رفع شبهات مردم، تکریم و جلب رضایت مردم
3-5- تسهیل‌گری و مانع‌زدایی از فعالیت نهادهای مردمی اعم از تشکلهای خودجوش مردمی، دانشجویی هیاتها، مساجد و سازمانهای مردم نهاد در حل مسایل کشور از طریق حلقه‌های میانی دستیار رییس‌جمهور در امر مردمی‌سازی دولت مکلّف است سند انتظار از دستیاران موضوع این بخشنامه را در سه سطح شهرستان، استان و وزارتخانه‌ها و سازمانهای مستقل زیر نظر رییس‌جمهور تهیه و در چارچوب شیوه‌نامه موضوع تبصره (1) بند (1) این بخشنامه اطلاع‌رسانی کند.
4- مرکز آموزش مدیریت دولتی مکلّف است ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این بخشنامه، دوره‌های آموزشی مرتبط با امر مردمی‌سازی را در چارچوب نظام آموزش کارکنان دولت با همکاری دستیار ذیربط رییس‌جمهور طراحی و برای تصویب و ابلاغ به سازمان اداری و استخدامی کشور ارایه دهد.
5- شرایط عمومی تصدی پست دستیار مردمی سازی به شرح زیر است:
5-1 - دارا بودن ویژگیهای «عدالت‌محوری»، «انقلابی»، «مردم‌داری»، «پاک دستی و فساد ستیزی» و «قانون‌مداری»
5-2- برخورداری از حسن شهرت و معتمد بودن بین تشکلها و جریانهای خودجوش مردمی.
5-3- تناسب مدرک تحصیلی فرد با شرایط احراز مشاغل دستگاه مربوط
5-4- گذراندن موفقیت‌آمیز دوره آموزشی مرتبط در مرکز آموزش مدیریت دولتی.
تبصره - تداوم انتصاب به عنوان دستیار مردمی سازی منوط به عدم مخالفت دستیار ذیربط رییس‌جمهور با ادامه همکاری در این جایگاه خواهد بود.
6- کارشناسان و مدیران دستگاههای اجرایی مشمول موظّفند در اجرای این بخشنامه با دستیاران مربوط همکاری کامل داشته باشند. همچنین در این راستا، کمیته یا کمیته‌هایی با ترکیب مدیران و کارکنان دستگاه ذیربط قابل تشکیل است.
7- عملکرد دستگاههای اجرایی مشمول این بخشنامه در چارچوب فرآیندهای ارزیابی عملکرد موضوع ماده‌های (81) و (82) قانون مدیریت خدمات کشوری سنجیده می‌شود و امور ارزیابی عملکرد سازمان اداری و استخدامی کشور مکلّف است با همکاری دستیار ذیربط رییس‌جمهور نسبت به طراحی شاخصهای اختصاصی مربوط اقدام کند.
این بخشنامه جایگزین بخشنامه شماره 43515 مورخ 1401/06/20 سازمان می‌شود.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- براساس ماده 70 و تبصره‌های 1 و 2 آن و بندهای 1 و 2 شق (ب) ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری، تعاریف و شرح وظایف و شرایط احراز مشاغل باید در شورای توسعه مدیریت تعیین شود و رییس سازمان اداری و استخدامی کشور در این خصوص صلاحیتی ندارد.
2- براساس ماده 53 قانون محاسبات عمومی، مسیولیت منابع انسانی در هر دستگاه برعهده رییس دستگاه اجرایی است و در امور فرمانداریها هم این امر برعهده استاندار است و مخاطب قرار دادن فرمانداران در بخشنامه مورد شکایت و مکلّف کردن آنها به ثبت تغییر عنوان در سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده بخشنامه است.
3- پست «دستیار» در قانون مدیریت خدمات کشوری جایگاهی ندارد و مانند پست «مشاور» که در بند (ه) ماده 29 این قانون تعیین شده، باید توسط قانونگذار مشخص شود.
4- براساس مقرره مورد شکایت امکان انتصاب افراد فاقد رابطه استخدامی به عنوان دستیار مردمی‌سازی وجود دارد که این امر مغایر با مواد 6، 32 و 51 و 52 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مغایرت دارد.
5- تبصره 1 بند 1 بخشنامه مورد شکایت به موضوعی می‌پردازد که صلاحیت وضع آن در حدود اختیار شورای عالی اداری است و لذا با مواد 54 و 57 قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد.
6- تبصره 3 بند 1 بخشنامه مورد اعتراض از جهت اینکه متضمن اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاههای اجرایی است و این امر در صلاحیت شورای عالی اداری قرار دارد، بنابراین تبصره مزبور با بند 1 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت، سرپرست امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 82492 مورخ 1401/10/18 اعلام کرده است که:
اولاً براساس بند 2 قسمت (الف) ماده 104 قانون استخدام کشوری، «دادن دستورهای لازم درباره نحوه اجرای مقررات و قوانین استخدامی کشور به منظور ایجاد هماهنگی»، یکی از وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور است و صدور مقرره مورد شکایت خارج از حدود اختیار نیست. ثانیاً تبصره‌های 1 و 2 ماده 70 و بندهای 1 و 2 جزء (ب) ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری، مربوط به شرایط عمومی و اختصاصی و شرح وظایف رشته‌های شغلی است و این موضوع با شرح وظایف پستهای سازمانی متفاوت است. ثالثاً رییس‌جمهور محترم در اول خرداد ماه 1401 طی حکمی به انتصاب «دستیار رییس جمهور در امر مردمی سازی دولت» اقدام نموده‌اند و این امر در اجرای اصل 126 قانون اساسی انجام شده و تمام مقامات از جمله فرمانداران موظّف به همکاری در این خصوص هستند. رابعاً عبارت "در صورت انتخاب افراد فاقد رابطه استخدامی، دستیار از طریق صدور حکم انشایی تعیین خواهد شد" در بخشنامه منافاتی با ماده 6 و ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری ندارد. زیرا به افراد فاقد رابطه استخدامی پست سازمانی اختصاص داده نمی‌شود. خامساً عبارت "همچنین تمامی وزارتخانه‌ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رییس‌جمهور و استانداریها مکلّفند یکی از پستهای مشاور بالاترین مقام اجرایی خود را تحت عنوان دستیار مردمی سازی برای تحقّق ماموریتها و وظایف این بخشنامه اختصاص دهند،" به منزله تغییر عنوان پست مشاور نیست و مشاوران مقامات مزبور بدون تغییر عنوان پست سازمانی، وظایف امر مردمی سازی را انجام می‌دهند. سادساً بخشنامه مورد شکایت برمبنای مصوبه شماره 579095 مورخ 1395/04/01 شورای عالی اداری صادر شده و با توجه به اینکه دستیاران موضوع بخشنامه مورد شکایت دارای تراز مدیریتی هستند، لذا پیش‌بینی دو تا پنج پست کارشناسی تحت عنوان کارشناس مردمی سازی منع قانونی ندارد.
پرونده کلاسه ه ت/ 0300299 با موضوع "ابطال قسمتی از بند 1 و تبصره 2 و بند 1 بخشنامه شماره 52100 مورخ 1401/07/20 سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص به کارگیری مشاور و دستیار در دستگاه های اجرایی" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رای صادر گردید:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
با عنایت به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 44331/102 مورخ 1403/09/18 اعلام داشته که موضوع قسمتی از بند 1 و تبصره 2 و بند 1 بخشنامه شماره 52100 مورخ 1401/07/20 سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص به کارگیری مشاور و دستیار در دستگاه های اجرایی در جلسه مورخ 30/8/ 1403 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و بر اساس نظر مذکور بند و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد علیهذا نظر به اینکه بر اساس ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402/02/10) نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی یا هیاتهای تخصصی مربوط لازم الاتباع است در نتیجه با اتفاق آراء هیات تخصصی اداری و امور عمومی و مستنداً به بند «ب» ماده 84 و تبصره 2 این ماده و بند (1) ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/02/1402) رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیاتهای تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی