بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0200552 شماره دادنامه سیلور: 140331390002911322 تاریخ: 1403/12/04
شاکی: آقای سید ابوتراب فاضل با وکالت آقای جعفر علیخانی
طرف شکایت: شورای بورس و اوراق بهادار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی مصوب 1390/07/11 شورای عالی بورس و اوراق بهادار با آخرین اصلاحات مورخ 1401/05/04
شاکی دادخواستی به طرفیت شورای بورس و اوراق بهادار به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
ماده 15-
در صورتی که هر شخص حقیقی قبل از تایید صلاحیت حرفه ای مطابق این دستورالعمل، سمت عضو هیات مدیره یا مدیرعاملی را در یک نهاد مالی ثبت شده نزد سازمان بپذیرد و در مرجع ثبت شرکتها ثبت کند، یا در صورتی که نقض ماده 11 به دلیل عدم انجام وظیفه توسط هیات مدیره صورت پذیرد، دبیر کمیته باید موضوع را جهت رسیدگی به مرجع مربوطه ارجاع دهد. رسیدگی کننده در صورت احراز تخلف، میتواند شخص یا اشخاص متخلف را به یکی از موارد زیر محکوم نماید:
1-اخطار کتبی بدون درج در پرونده
2- اختطار کتبی با درج در پرونده
3-سلب صلاحیت حرفه ای متخلف پس از تصویب کمیته
4-ممنوعیت از انتصاب شخص متخلف به سمت های عضو هیات مدیره یا مدیرعامل نهادهای مالی برای مدت معین
5-جریمه نقدی موضوع ماده 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواست تقدیمی توضیح داده است که مستنداً به بند 1 ماده 12و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری و با توجه به جهات و دلایل ذیل، تقاضای ابطال ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی مصوب 1390/07/11 شورای عالی بورس و اوراق بهادار با آخرین اصلاحات مورخ 1401/05/04 به دلیل مغایرت صریح با بند (ث) ماده 36 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395/11/10 مجلس شورای اسلامی را دارد:
الف) شرح قانون و تبیین مغایرت مقرره مورد شکایت با قانون و تجاوز مرجع تصویب کننده از حدود و اختیارات قانونی
1- بخشی از بند (ث) ماده 36 قانون احکام دایمی کشور مصوب بیان می دارد:
". .. هرگونه تغییرات در اساسنامه و سرمایه نهادهای مالی نیز منوط به تایید سازمان بورس و اوراق بهادار طبق ضوابط مربوط است.. .. "
2- همانطور که ملاحظه می فرماید؛ نص صریح ماده قانونی فوق الذکر، الزام قانونی اخذ تاییدیه سازمان بورس و اوراق بهادار را صرفاً در خصوص تغییرات در اساسنامه و سرمایه نهادهای مالی مقرر نموده است.
3- تغییرات در اساسنامه و سرمایه شرکت مستنداً به ماده 83 لایحه اصلاحی قانون تجارت، صرفاً ناظر به تصمیماتی است که منحصراً در صلاحیت مجمع عمومی فوق العاده شرکت میباشد و انتخاب مدیران شرکت وفق نص صریح ماده 108 لایحه اصلاحی قانون تجارت در صلاحیت مجمع عمومی عادی است.
4- علی رغم مراتب فوق، شورای عالی بورس برخلاف نص صریح بند (ث) ماده 36 قانون احکام دایمی کشور، ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای نهادهای مالی را به شرح ذیل تصویب نموده است:
" در صورتی که هر شخص حقیقی قبل از تایید صلاحیت حرفه ای مطابق این دستورالعمل، سمت عضو هیات مدیره یا مدیرعاملی را در یک نهاد مالی ثبت شده نزد سازمان بپذیرد و در مرجع ثبت شرکتها ثبت کند،. .. مرجع رسیدگی کننده در صورت احراز تخلف، میتواند شخص یا اشخاص متخلف را به یکی از موارد زیر محکوم نماید:
-اخطار کتبی بدون درج در پرونده
-سلب صلاحیت حرفه ای متخلف پس از تصویب کمیته
-ممنوعیت از انتصاب شخص متخلف به سمت های عضو هیات مدیره یا مدیرعامل نهادهای مالی برای مدت معین،
-جریمه نقدی موضوع ماده 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید. "
5- با عنایت به اینکه قانونگذار، در بند (ث) ماده 36 قانون احکام دایمی کشور، در مقام بیان بوده و صرفاً تغییرات منتهی به تغییر اساسنامه و سرمایه شرکت را مشمول الزام اخذ تاییدیه سازمان بورس نموده است، تصویب ماده 15 دستورالعمل مورد شکایت مبنی بر ممنوعیت ثبت تغییرات مدیران در مرجع ثبت شرکتها بدون اخذ تاییدیه سازمان بورس و تعیین مجازات های انضباطی بالاخص محرومیت اجتماعی سلب صلاحیت و ممنوعیت از انتصاب به سمتهای عضو هیات مدیره یا مدیرعاملی در این خصوص، به وضوح توسعه غیرقانونی مصادیق حصری مندرج در قانون از طریق تصویب دستورالعمل و خارج از حدود اختیارات شورای عالی بورس و مغایر با قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و تجاوز مرجع تصویب کننده از اختیارات قانونی و موجب تضییع حقوق اشخاص میباشد.
6-شایان ذکر است؛ مرجع ثبت شرکتها وفق ماده 106 لایحه اصلاحی قانون تجارت و همچنین ماده 7 قانون راجع به ثبت شرکتها، مکلف به ثبت تغییرات مدیران شرکتها میباشد و صرفاً در موارد وجود منع قانونی از ثبت تغییرات جلوگیری می‌نماید و در موضوع حاضر نیز، اداره ثبت شرکتها به درستی، تغییرات مدیران شرکتها را بدون اخذ تاییدیه سازمان بورس و اوراق بهادار ثبت می نماید.بر این بنیاد، شورای عالی بورس نمی‌تواند برای امری که قانونگذار، هیچگونه قید و ممنوعیتی برای آن مقرر ننموده است، مجازات های متعدد از جمله محرومیت اجتماعی سلب صلاحیت تعیین نموده و با اجرای آن موجب تضییع حقوق اشخاص گردد.
ب) صدور رای سلب صلاحیت و محرومیت اجتماعی بر مبنای مقرره مورد شکایت توسط سازمان بورس و اوراق بهادار نسبت به اشخاص از جمله موکل و تضییع حقوق وی و فوریت جلوگیری از اجرای آن
1- متاسفانه سازمان بورس و اوراق بهادار، مکرراً و مستنداً به مقرره مورد شکایت، آرای محرومیت اجتماعی اشخاص را صادر و موجب تضییع حقوق ایشان برخلاف قانون میشود. به عنوان نمونه، سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب رای شماره 1402303152 مورخ 1402/09/13، موکل را به دلیل ثبت تغییرات مدیران بدون اخذ تاییدیه سازمان مذکور در مرجع ثبت شرکتها و مستنداً به مقرره مورد شکایت (ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای نهادهای مالی) محکوم به محرومیت اجتماعی و ممنوعیت از تصدی موکل به مدت دو سال در نهادهای مالی نموده است. لذا به جهت پیشگیری از تضییع حقوق اشخاص، صدور دستور موقت در این رابطه فوریت دارد.
2-همچنین با توجه به اینکه شرکت مورد تصدی موکل، یکی از مصادیق نهادهای مالی میباشد، رای صادره که خلاف قانون میباشد، موجب تضییع حقوق قانونی موکل در شرکت یاد شده بوده، لذا مستدعی است به منظور جلوگیری از تضییع حقوق موکل، در صورت پذیرش شکایت و ابطال مقرره مورد شکایت، تصریح به تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به تاریخ تصویب مقرره موصوف در اصلاح دستورالعمل (1401/05/04) مورد عنایت قرار گیرد.
"تقاضای صدور دستور موقت وفق مواد 34 و 36 قانون دیوان عدالت اداری"
همچنین نظر به انتشار آگهی برگزاری مجمع عمومی عادی سالیانه شرکت مورد تصدی موکل به تاریخ 1402/10/30 (تصویر به پیوست) و اینکه یکی از دستورات جلسه مذکور، انتخاب اعضای هیات مدیره بوده و با لحاظ رای صادره سازمان بورس بر مبنا و مستنداً به مقرره مورد شکایت (ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای نهادهای مالی مصوب شورای عالی بورس) منتهی به برکناری موکل و تضییع حقوق وی می‌گردد که بدیهی است در این صورت با توجه به ورود لطمات و خسارات مادی و معنوی و خلاف حیثیت حرفه ای وی، جبران آن در آینده ممکن نخواهد بود و "کاین آب رفته باز نیاید به جوی خویش" لذا فوریت آن محرز بوده و در این راستا، مستنداً به مواد 34 و 36 قانون دیوان عدالت اداری، صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مقرره مورد شکایت نسبت به موکل در نهاد مالی مورد تصدی(شرکت بین المللی توسعه صنایع و معادن غدیر) مورد استدعا میباشد.
بنا به مراتب یاد شده و نظر به مغایرت مقرره مورد شکایت با نص صریح قانون و توسعه الزامات مقرر در قانون برخلاف حدود اختیارات مرجع تصویب کننده و تجاوز از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده مقرره مورد شکایت، مستنداً به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی مصوب 1390/07/11 شورای عالی بورس و اوراق بهادار با آخرین اصلاحات مورخ 1401/05/04 و تسری آن به تاریخ تصویب ماده 15 دستورالعمل یاد شده (1401/05/04) مورد استدعا میباشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره 149677/122 مورخ 1402/12/26 به طور خلاصه توضیح داده است که:
به موجب مواد 2 و 3 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاران و با هدف «ساماندهی»، «حفظ و توسعه بازار، شفاف منصفانه و کارای اوراق بهادار» و به منظور «نظارت بر حسن اجرای این قانون»، شورای عالی بورس به عنوان بالاترین رکن بازار اوراق بهادار که تصویب سیاستهای کلان آن بازار را بر عهده دارد با ترکیب وظایف و اختیارات مندرج در این قانون تشکیل میشود. بر اساس قوانین و احکامی که در ادامه بیان خواهد شد مقرره مورد شکایت در راستای صلاحیت و اختیارات قانونی شورای عالی بورس به تصویب رسیده و نه تنها مغایرتی با قوانین و از جمله قوانین استنادی شاکی ندارد بلکه با اصول و قوانین حاکم بر بازار سرمایه و تکالیف شورای عالی بورس کاملاً همسو میباشد.
1- صلاحیت قانونی شورای عالی بورس در تصویب دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی
بنابر اقتضایات بازار سرمایه و به منظور صیانت از حقوق سهامداران ناشران و نهادهای مالی احراز یا تایید صلاحیت حرفه ای مدیران امری کاملاً ضروری و در عین حال قابل اهمیت بوده و ممانعت از انتخاب افراد نا آشنا و بدون تجربه و دانش کافی برای تصدی سمتهای مدیریتی، کلان موجب کارآمدی نهادهای مالی خواهد شد. قانونگذار با درک اهمیت احراز صلاحیت، مدیران قواعدی را در خصوص لزوم احراز صلاحیت مدیران نهادهای، مالی ناشران اوراق بهادار و تشکلهای خود انتظام در بازار سرمایه در سالیان گذشته و در قوانین حاکم بر بازار سرمایه و قوانین برنامه توسعه پیش بینی کرده است و بخشی از تکالیف مقرره گذاری این عرصه را از طریق شورای عالی بورس به سرانجام رسانیده است که مستندات قانونی مربوطه از حیث ترتب زمانی تصویب به تفصیل ذیل میباشد.
1-1) قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384
به موجب ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 صلاحیت حرفهای اعضای هیات مدیره و مدیران. .. نهادهای مالی موضوع این قانون باید به تایید سازمان برسد.»
1-2) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب سال 1388
بر اساس ماده 13 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب سال 1388 «مدیران نهادهای مالی، ناشران اوراق بهادار و تشکلهای خود انتظام شامل اعضاء هیات مدیره و مدیر عامل باید فاقد محکومیت قطعی کیفری موثر بوده و از صلاحیت حرفه ای لازم برخوردار باشند در صورت فقدان یا سلب صلاحیت حرفه ای نامبردگان، مرجع انتخاب کننده موظف است از انتخاب آنان به سمتهای یادشده خودداری نموده و یا مدیران انتخاب شده را از آن سمت برکنار نماید شرایط و معیارهای صلاحیت حرفه ای مدیران مذکور صرفاً از حیث تحصیلات و سوابق تجربی مرتبط و همچنین نحوه سلب صلاحیت آنها، توسط سازمان به موجب آیین‌نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد شورای عالی بورس و اوراق بهادار به تصویب هیات وزیران میرسد.»
3-1) بند «ه» ماده 99 قانون برنامه پنج ساله پنجم جمهوری اسلامی ایران مصوب دی ماه 1389
مطابق قسمت اخیر بند «ه» ماده 99 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 «. ..تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی براساس دستورالعملی است که به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار میرسد»
4- 1) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395
به موجب بند «ث» ماده 36 قانون احکام دایمی، برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395: «اعضای هیات مدیره و مدیر عامل تمامی اشخاص حقوقی که تحت یکی از عناوین نهادهای مالی موضوع قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران و یا قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی تاکنون تشکیل شدهاند و نزد مرجع ثبت شرکتها در سراسر کشور به ثبت رسیده اند و نیز آن دسته از اشخاص حقوقی که موضوع فعالیت اصلی آنها نهاد مالی است موظفند نهاد مالی تحت مدیریت خود را نزد سازمان بورس و اوراق بهادار به ثبت برسانند خودداری از ثبت نهاد مالی تخلف محسوب میشود و فعالیت مدیران آنها مشمول بند (1) ماده (49) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران است سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است نهادهای مالی را فقط با مجوز سازمان بورس و اوراق بهادار ثبت کند و از ثبت نهادهای مالی بدون مجوز خودداری کند. هرگونه تغییرات در اساسنامه و سرمایه نهادهای مالی نیز منوط به تایید سازمان بورس و اوراق بهادار طبق ضوابط مربوط است تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی براساس دستورالعملی است که به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار میرسد.»
با عنایت به مراتب مذکور و همچنین نظر به اذن و تجویز قانونگذار اولاً؛ در لزوم تایید صلاحیت مدیران نهادهای مالی از سوی سازمان بورس و اوراق بهادار و بر اساس قوانین مذکور هیچ گونه تردیدی وجود ندارد؛
ثانیاً؛ تایید صلاحیت مدیران نهادهای مالی بر مبنای دستورالعملی صورت خواهد پذیرفت که بر اساس احکام قانون برنامه پنجم (بند«ه» ماده 99) و قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور (بند «ث» ماده 36)، تهیه تدوین و تصویب آن به شورای عالی بورس واگذار شده است.
ثالثاً؛ در راستای اجرای حکم مقرر در بند «ه» ماده 99 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی در تاریخ 1390/07/11 به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار رسید. شایان ذکر است که حکم مقرر مبنی بر صلاحیت شورای عالی بورس در تصویب دستور العمل مذکور در بند «ث» ماده 36 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور نیز تجدید و تمدید گردید و در حال حاضر این دستورالعمل با آخرین اصلاحات مورخ 1401/05/04 ملاک عمل سازمان بورس و اوراق بهادار در تایید صلاحیت مدیران نهادهای مالی است؛ بنابراین با قطعیت می توان بیان داشت که دستور العمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی شورای عالی بورس به تصویب رسیده است.
2- عدم مغایرت مفاد دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی با قانون
همانگونه که گذشت قانونگذار در ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 تایید صلاحیت حرفه ای اعضای هیات مدیره و مدیران. .. نهادهای مالی را در صلاحیت سازمان بورس و اوراق بهادار قرار داده است و همچنین به موجب بند «ه» ماده 99 قانون برنامه پنجم توسعه و بند «ث» ماده 36 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور تصویب دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی را بر عهده شورای عالی بورس و اوراق بهادار قرار داده که این امر نیز محقق شده است در این راستا بر اساس مواد 5 و 6 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی تقاضای بررسی صلاحیت حرفه ای داوطلب به همراه مدارک و اطلاعات لازم میبایست در جلسه کمیته مقرر برای این امر انجام شود و صلاحیت حرفه ای هر یک از اشخاص حقیقی داوطلب باید قبل از انتصاب و قبولی سمتهای عضویت در هیات مدیره یا مدیر عاملی در هر یک از نهادهای مالی مطابق این دستورالعمل به تایید. برسد تایید صلاحیت داوطلب منوط به احراز شرایط و کسب حداقل امتیازات لازم در زمینههای سوابق تجربی سوابق تحصیلی و صلاحیت علمی است؛ بنابراین نه تنها اخذ تاییدیه سازمان در مورد صلاحیت حرفه ای الزام آور است بلکه نقض آن تخلف و مستوجب ضمانت اجرای مقرر نیز خواهد بود؛ لذا الزامات بیان شده در دستورالعمل مورد شکایت در راستای تکالیف دیگر قانونی نگاشته شده است و عدم توجه به سایر مستندات قانونی و قیاس بند مورد شکایت صرفاً با یک ماده قانونی امری ناقص و ناصواب میباشد در این زمینه توجه به مفاد قانونی و استدلالهایی به شرح ذیل ضروری است:
2-1- حکم ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار به مثابه تکلیف قانونی
بر اساس ماده 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب سال 1388 ناشران اوراق بهادار نهادهای مالی و تشکلهای خودانتظام و نیز اشخاصی که به عنوان مدیران آنها انتخاب می‌شوند در صورت نقض قوانین و مقررات مربوط به فعالیت هر یک از آنها متخلف محسوب شده و سازمان علاوه بر اقدامات انضباطی مندرج در مواد (7) و (35) قانون بازار اوراق بهادار میتواند نسبت به اخذ جریمه نقدی اقدام نماید همچنین بر اساس ماده 35 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 هیات مدیره بورس به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار/ معامله گران، بازارگردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قانون یا آیین‌نامه های ذی ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خود رسیدگی می نماید. بنابراین حکم مقرر در ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار تکلیف قانونی است و نه تنها نهاد مالی انتخاب کننده بلکه متقاضی عضویت در هیات مدیره نیز ملتزم به تبعیت و رعایت مفاد آن شده است و تا زمانی که صلاحیت مدیران نهادهای مالی به تایید سازمان، نرسد امکان پذیرش و تصدی سمت مدیریتی وجود ندارد و با نقض این تکلیف، مرتکب متخلف بوده و حسب مورد مشمول اقدامات انضباطی و غیره قرار خواهد گرفت؛ لذا احکام بیان شده در ماده 15 دستورالعمل مورد شکایت با ماده قانونی یاد شده انطباق داشته و بخشی نگری در انطباق مقرره مورد شکایت با قوانین نادرست است به نحوی که استناد به موارد احصاء شده در بند «ث» ماده 36 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور و استنباط توسعه دامنه قانون و یا مغایرت با قانون در دستورالعمل مورد شکایت قیاسی ناقص محسوب میشود.
2-2- لغو و بیهوده بودن حکم ماده 29 در صورت عدم پیش بینی ضمانت اجرا
چنانچه مقنن صرفاً بر تایید صلاحیت مدیران الزامی بار کرده باشد و ضمانت اجرایی در خصوص تخلف از این الزام و تکلیف پیش بینی نکرده، باشد آنچه به تصویب رسیده، لغو بیهوده و بی اثر خواهد بود و با فقدان حکم در خصوص پذیرش و تصدی مدیریت اشخاص حقیقی پیش از تایید صلاحیت حرفه ای از سوی سازمان بورس و اوراق بهادار همه اشخاص این امکان را خواهند یافت تا مدتی به عنوان مدیر نهاد مالی اشتغال یابند و حتی در صورت نقض حکم قانونی، ضمانت اجرایی برای تخلف مذکور وجود نداشته و یا اعمال نشود؛
در این زمینه در قوانین برنامه پنجم و قانون احکام دایمی توسعه ضمن تصریح بر ضرورت اخذ تاییدیه سازمان، تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی را به صورت علی الاطلاق به وضع دستورالعملی توسط شورای عالی بورس و اوراق بهادار موکول نموده. است در نتیجه علاوه بر اینکه نقض حکم مقرر در ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار تخلف به شمار میرود بلکه سازمان ضمانت اجرای مذکور در ماده 13 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی مصوب سال 1388 را از طریق هیات رسیدگی به تخلفات اعمال خواهد کرد شورای عالی بورس نیز به مقتضای این قاعده عمل کرده و بر اساس ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران مقرر داشته است در صورتی که هر شخص حقیقی قبل از تایید صلاحیت حرفه ای مطابق این دستورالعمل سمت عضو هیات مدیره یا مدیر عاملی را در یک نهاد مالی ثبت شده نزد سازمان بپذیرد و در مرجع ثبت شرکتها ثبت کند مرجع رسیدگی کننده در صورت احراز، تخلف میتواند شخص یا اشخاص متخلف را به یکی از موارد زیر محکوم نماید: 1- اخطار کتبی بدون درج در پرونده 2- اخطار کتبی با درج در پرونده 3- سلب صلاحیت حرفهای متخلف پس از تصویب کمیته 4- ممنوعیت از انتصاب شخص متخلف به سمتهای عضو هیات مدیره یا مدیر عامل نهادهای مالی برای مدت معین 5- جریمه نقدی موضوع ماده 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید لذا در بررسی مطابقت یا مغایرت دستورالعمل مورد شکایت باید تمامی قوانین بالادستی و الزامات مربوطه ملاحظه و مقایسه گردد چراکه عدم توجه به سایر قوانین در معنای لغو بودن تصویب آنها خواهد بود.
ج) جمع بندی و نتیجه گیری
با عنایت به مجموع قوانین و مقررات حاکم بر بازار سرمایه و ضرورت صیانت قانونی از حقوق سهامداران و فعالان بازار سرمایه از طریق انتصاب افراد دارای توانمندی و دانش و تجربه و سلامت کافی در مدیریت نهادهای مالی قانون گذار الزاماتی را در خصوص شرایط تصدی سمتهای مدیریتی پیش بینی نموده است و جزییات آن را به ذکر در دستورالعملها موکول نموده است که شورای عالی بورس در این زمینه با اذن قانون گذار اقدام به تصویب دستورالعمل مربوطه نموده است. بنابراین:
اولاً؛ قانونگذار در دو قانون برنامه پنجم توسعه بند «ه» ماده 99) و قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور (بند «ث» ماده 36 قانون احکام دایمی)، شورای عالی بورس را مامور تهیه و تصویب دستورالعمل تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی قرار داده است که با توجه به حکم مقرر در بند «ث» ماده 36 قانون اخیرالذکر، دستورالعمل مورد شکایت با آخرین اصلاحات ملاک عمل سازمان بورس و اوراق بهادار در تایید صلاحیت مدیران نهادهای مالی میباشد. بنابراین با قطعیت می توان بیان داشت مقرره مذکور در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی شورای عالی بورس به تصویب رسیده است؛
ثانیاً؛ با توجه به حکم مقرر در ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار مبنی بر لزوم تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی در صورت پذیرش مدیریت نهاد مالی بدون اخذ تاییدیه از سازمان بورس، حکم قانونی مذکور نقض و مرتکب به عنوان متخلف از قوانین مربوطه شناسایی و محکوم خواهد شد؛
ثالثاً؛ همانطور که در ماده 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید نیز تصریح شده در صورت نقض قوانین و مقررات مربوط به فعالیت مدیران نهادهای، مالی اقدامات انضباطی مقرر در مواد (7) و (35) جدای از جریمه تعیینی نسبت به آنان اعمال خواهد شد؛ بنابراین شورای عالی بورس در راستای صلاحیت قانونی خود ضمانت اجرای تخلف از حکم مقرر مبنی بر لزوم اخذ تاییدیه از سازمان را در ماده 15 دستورالعمل مورد شکایت محکومیت مدیر متخلف و ناقض، قانون تعیین کرده است.
لازم به ذکر است در بررسی انطباق یا مغایرت دستورالعمل مورد شکایت صرف مقایسه با یک قانون بالادستی و استنباط مغایرت امری نادرست است و لزوم توجه به سایر قوانین این عرصه امری ضروری است که در دادخواست شاکی محترم مغفول مانده است و صرفاً یک قانون مورد توجه قرار گرفته است.
بنابه مراتب مذکور، ضمن تاکید مجدد بر نقش و وظیفه ذاتی سازمان بورس و اوراق بهادار در احراز و تایید صلاحیت مدیران نهادهای مالی به موجب ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار و همچنین بند «ث» ماده 36 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395 دستورالعمل مورد شکایت در حدود صلاحیت و اختیارات و در موافقت با قوانین استنادی به تصویب رسیده است. در نتیجه اتخاذ تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت به استناد بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402) مورد تقاضاست.
پرونده کلاسه ه ت/ 0200552 با موضوع «ابطال ماده 15 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی مصوب 1390/07/11 شورای عالی بورس و اصلاحات مورخ 1401/05/04» در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رای صادر شد:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
اولاً به موجب ماده 29 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 «صلاحیت حرفه ای اعضای هیات مدیره و مدیران نهادهای مالی موضوع این قانون، باید به تایید سازمان برسد.» بر اساس ماده 13 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب سال 1388 «مدیران نهادهای مالی، ناشران اوراق بهادار و تشکلهای خود انتظام شامل اعضاء هیات مدیره و مدیرعامل باید فاقد محکومیت قطعی کیفری موثر بوده و از صلاحیت حرفه ای لازم برخوردار باشند. در صورت فقدان یا سلب صلاحیت حرفه ای نامبردگان، مرجع انتخاب کننده موظف است از انتخاب آنان به سمتهای یادشده خودداری نموده و یا مدیران انتخاب شده را از آن سمت برکنار نماید. شرایط و معیارهای صلاحیت حرفه ای مدیران مذکور صرفاً از حیث تحصیلات و سوابق تجربی مرتبط و همچنین نحوه سلب صلاحیت آنها توسط سازمان، به موجب آیین‌نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد شورای عالی بورس و اوراق بهادار به تصویب هیات وزیران میرسد.» بر اساس بند «ت» ماده 1 آیین‌نامه ماده (13) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب هیات وزیران در سال 1391 صلاحیت حرفهای، «دارا بودن سوابق علمی، تحصیلی و تجربی مرتبط با مدیریت و حسن سابقه فعالیت مرتبط از سوی مدیر» تعریف شده است. همچنین مطابق قسمت اخیر بند «ه» ماده 99 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 «...تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی براساس دستورالعملی است که به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار میرسد.» در راستای اجرای حکم یاد شده دستورالعمل تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی در تاریخ 1390/07/11 به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار رسید. حکم مقرر مبنی بر صلاحیت شورای عالی بورس در تصویب دستورالعمل مذکور در بند «ث» ماده 36 قانون برنامه ششم توسعه نیز تجدید گردید و بر اساس آن،«تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی براساس دستورالعملی است که به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار می رسد.»؛ در حال حاضر دستورالعمل مصوب شورای عالی بورس با آخرین اصلاحات مورخ 1401/05/04 ملاک عمل سازمان بورس و اوراق بهادار در تایید صلاحیت مدیران نهادهای مالی است در نتیجه دستورالعمل تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی مصوب 1390/07/11 مصوب شورای عالی بورس و اوراق بهادار در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی شورای عالی بورس به تصویب رسیده است؛ ثانیاً بر اساس ماده 35 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 «هیات مدیره بورس به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار/ معامله گران، بازارگردانان، ناشران و سایر اعضای خود از هر یک از مقررات این قانون یا آیین‌نامه های ذی ربط طبق آیین‌نامه انضباطی خود رسیدگی می نماید...»و بر اساس ماده 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب سال 1388 ناشران اوراق بهادار، نهادهای مالی و تشکل های خودانتظام و نیز اشخاصی که به عنوان مدیران آنها انتخاب می شوند، در صورت نقض قوانین و مقررات مربوط به فعالیت هر یک از آنها متخلف محسوب شده و سازمان علاوه بر اقدامات انضباطی مندرج در مواد (7) و (35) قانون بازار اوراق بهادار. .. می تواند نسبت به اخذ جریمه نقدی اقدام. .. نماید. ثالثاً بر اساس مواد 5 و 6 دستورالعمل تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی، تقاضای بررسی صلاحیت حرفهای داوطلب به‌همراه مدارک و اطلاعات لازم میبایست در جلسه کمیته مقرر برای این امر بررسی شود و صلاحیت حرفهای هر یک از اشخاص حقیقی داوطلب باید قبل از انتصاب و قبولی سمتهای عضویت در هیات مدیره یا مدیرعاملی در هر یک از نهادهای مالی، مطابق این دستورالعمل به تایید برسد و تایید صلاحیت داوطلب منوط به احراز شرایط و کسب حداقل امتیاز لازم در زمینههای سوابق تجربی، سوابق تحصیلی و صلاحیت علمی است؛ بنابراین نه تنها اخذ تاییدیه سازمان بورس و اوراق بهادار در خصوص صلاحیت حرفهای مطابق بند «ت» ماده 1 آیین‌نامه ماده (13) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب هیات وزیران در سال 1391 و همچنین دستورالعمل تایید صلاحیت حرفهای مدیران نهادهای مالی مصوب شورای عالی بورس و اوراق بهادار در تاریخ 1390/07/11 با آخرین اصلاحات مورخ 1401/05/04 الزام آور است بلکه نقض آن نیز بر اساس مواد مورد اشاره از قانون بازار اوراق بهادارو و قانون توسعه ابزارها و نهادهی مالی جدید مصوب سال 1388 تخلف به شمار آمده و مستوجب ضمانت اجرای مقرر نیز خواهد بود؛ با عنایت به مراتب مذکور نظر به اینکه در قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه ضمن تصریح بر ضرورت اخذ تاییدیه سازمان، علی الاطلاق تایید صلاحیت حرفه ای مدیران نهادهای مالی را منوط به به وضع دستورالعملی دانسته که به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار میرسد و تا پیش از تایید سازمان بورس و اوراق بهادار، پذیرش سمت مدیریت نهادهای مالی ثبت شده نزد سازمان، نقض قوانین و مقررات و تخلف به شمار میرود و مستوجب ضمانت اجرای مقرر بر اساس احکام مواد 35 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 و مواد 13 و 14 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی است در نتیجه مقرره مورد شکایت که به منظور ارتقای جایگاه بازار سرمایه در اقتصاد کشور و از جمله‌ی تدابیر برای ساماندهی بازار متشکل اوراق بهادار به شمار میآید در چارچوب صلاحیت و حدود اختیار مرجع واضع به تصویب رسیده و به شرح آنچه بیان گردید مغایرتی نیز با قوانین ندارد. علیهذا و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی سال 1402 رای به رد شکایت صادر میشود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی