رای شماره 140331390000677600 مورخ 1403/03/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140331390000677600

تاریخ دادنامه: 1403/03/22

شماره پرونده: 980054-972782

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان امید محمدی و حسین خزایی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر ملارد- شهرداری ملارد- کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (شهر ملارد)

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق بندهای 4-1-1 و 4-1-2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهرملارد

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی با متن مشابه ابطال بندهای 4-1-1 و 4-1-2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهرملارد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" شهرداری ملارد به استناد مصوبه مورد شکایت که مشابه مصوبات شهرداری منطقه 22 تهران است و به موجب آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است، هنگام مراجعه شهروندان جهت اخذ مجوز احداث بنا 70 درصد از ملک را از متقاضی پروانه مطالبه می کند؛ حتی درحالتی که املاک بالا 5000 متر مربع بخشی از ملک به استناد طرح تفصیلی دارای کاربری خدماتی باشد و شخص، متقاضی اخذ مجوز طبق کاربری مربوطه باشد باز هم این مطالبه غیر قانونی صورت می پذیرد. همین امر مانع ارتقای نظام اقتصادی منطقه و عدم رغبت سرمایه گذاران گردیده است. ضمن مجهول بودن استناد مصوبه با این توضیح مصوبات شورای عالی شهرسازی در خصوص تملک 70 درصدی اراضی اشخاص به نحو رایگان یا به طور کلی تملک رایگان اراضی اشخاص ابطال گردیده و دلیل عمده آن خروج شورای عالی شهرسازی از حدود اختیارات خود است، و معلوم نیست مستمسک غیر قانونی این مصوبه کدام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری است، و شهرداری شهر ملارد نیز در این خصوص مصوبه دیگری در اختیار قرارنداده است؛ با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است. به موجب نظریات متعدد شورای نگهبان قانون اساسی هرگونه تخصیص املاک خصوصی مردم، جهت رفع نیازهای عمومی که مستلزم خلع ید مالک به صورت رایگان باشد، خلاف موازین شرعی اعلام شده است. به عنوان نمونه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه های شماره 1396/07/12-96/102/2756 و 1396/09/12-96/102/3441 اعلام کرده است که اطلاق تبصره 10 ضوابط و مقررات طرح جامع شهر شهریار از جهت اجحاف، توسط فقها خلاف موازین شرع شناخته شد و بند 4-1-2 از ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهریار بنا بر نظر فقهای شورای نگهبان خلاف موازین شرع است. همچنین به موجب آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری و من جمله مطابق آرای شماره 1381/05/27-172-173 و 1392/07/15-453-454 و 1392/03/27-210 و 1392/02/30-147 که مبتنی بر موازین شرعی و قانونی مورد اشاره در آن ها می‌باشند، کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، صرفاً صلاحیت تعیین حدود و ضوابط مربوط به کاربری اراضی شهر را دارا بوده و مجاز به تصمیم گیری در خصوص حقوق مالکانه اشخاص و تخصیص رایگان املاک خصوصی مردم، برای رفع نیازهای عمومی نمی‌باشد. بر این اساس هرگونه مصوبه کمیسیون ماده 5 که منجر به بهره برداری عمومی از املاک خصوصی، به صورت رایگان و بدون جبران حقوق مالکانه افراد بشود، مردود اعلام گردیده است. در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرر در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن تجویز نگردیده است.

با توجه به عدم تصریح به موضوع جواز تملک رایگان با مصوبه کمیسیون ماده 5 در قوانین و مقررات، باید این نکته را مدنظر قرارداد که بر خلاف نظر شورای عالی شهرسازی و معماری و وزارت راه و شهرسازی، قانونگذار تنها در موارد خاص و با شرایط خاص همچون تفکیک و افراز (موضوع ماده 101 قانون شهرداری) و یا ورود به محدوده توسعه و عمران شهر (موضوع تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های عمومی و عمرانی)، امکان اخذ نصاب مشخصی از اراضی مالکان بابت سرانه خدمات عمومی را پیش بینی کرده است که در آن موارد نیز اخذ 70% از اراضی مالکان تجویز نشده است. لازم به ذکر است که تکلیف صدور پروانه ساختمانی در بند 24 ماده 55 قانون شهرداری برای شهرداری ها مقرر گردیده است اما متاسفانه مصوبه مذکور در طرح تفصیلی شهر ملارد مانعی بر سر راه این وظیفه قانونی ایجاد نموده است. تملک رایگان اراضی اشخاص در مواردی مانند تفکیک یا پیشنهاد تغییر کاربری نیز به موجب آرا متعدد دیوان عدالت اداری غیر قانونی شناخته شده و باطل گردیده است؛ به طریق اولی مصوبه موجود در طرح تفصیلی شهر ملارد که حتی با حفظ کاربری موجود و بدون تفکیک مقرر کرده اشخاص باید بخشی از ملک خود را مجاناً به شهرداری تملک نمایند نیز خلاف قانون است. در نهایت با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه تملک رایگان اشخاص- یا وجوه معادل آن- هنگام صدور پروانه ساختمانی را خلاف قانون قلمداد کرده و شورای نگهبان نیز در نظریات متعدد آن را خلاف شرع دانسته است، و از آنجا که شهرداری شهر ملارد با مصوبه مذکور نسبت به مطالبه و تملک رایگان اراضی اشخاص یا مطالبه وجوه غیر قانونی مبادرت می ورزد، لذا ابطال بندهای 4-1-1 و 4-1-2 طرح تفصیلی شهر ملارد مورد تقاضاست.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ضوابط و مقررات طرح تفصیلی ملارد

فصل چهارم: ضوابط و مقررات کلی مشترک

رعایت مفاد این بخش از ضوابط و مقررات در طراحی، ساخت و بهره برداری از ساختمان، در همه گونه های کاربری زمین در محدوده طرح الزامی است.

4-1- تامین خدمات در اراضی بزرگ

4-1-1: بر اساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، صدور پروانه ساختمان در اراضی خالی و مستحدثات ویژه با کاربری نامتجانس شهری (مانند تعمیرگاه، دامداری، پادگان و. ..) با وسعت بیش از پنج هزار متر مربع (در یک پلاک و یا چند پلاک) که پیش از تهیه طرح جامع در محدوده شهر قرار داشته اند با هر کاربری استفاده از زمین که باشد، منوط به واگذاری 50 درصد از مساحت ناخالص زمین به عنوان سهم شهرداری به صورت رایگان برای تامین خدمات است.

تبصره یک: در تفکیک اراضی با مساحت بیش از 500 متر مربع اعمال ماده 101 قانون شهرداری ها الزامی است.

4-1-2: بر اساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران صدور پروانه ساختمان در اراضی خالی و مستحدثات ویژه با کاربری نامتجانس شهری (مانند تعمیرگاه، دامداری، پادگان و. ..) با وسعت بیش از پنج هزار متر مربع (در یک پلاک و یا چند پلاک) که پیش از تهیه طرح جامع در حریم شهر قرار داشته اند با هر کاربری استفاده از زمین که باشد منوط به واگذاری هفتاد (70) درصد از مساحت ناخالص زمین به عنوان سهم شهرداری به صورت رایگان برای تامین خدمات است.

تبصره 2: در خصوص فعالیت دامداری مجاز، رعایت قانون نظام جامع دامپروری کشور مصوبه مجلس شورای اسلامی مورخ 1388/05/07 (ماده 7) الزامی است."

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر ملارد و همچنین شهردار این شهر، به موجب لوایحی با متن مشابه به شماره های 988/ص ش 98 مورخ 1398/06/12 و 4905/ش مورخ 1398/05/22 اجمالاً توضیح داده اند که:

" چنانچه مستحضرید جهت تهیه طرح های جامع و تفصیلی شهری ابتدا شرکت مشاور با صلاحیت شهرسازی، طرح پیشنهادی را تنظیم و پس از تایید شورای اسلامی شهر (به استناد مفاد بند 11 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور) توسط کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورد تصویب نهایی قرارگرفته و دفتر کل نظارت بر طرح های توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازی طرح تفصیلی مصوبه را بررسی و چنانچه مغایرت اساسی با طرح جامع نداشته باشد توسط استاندار ابلاغ می‌گردد. طرح تفصیلی ملارد نیز به شرح فوق تهیه و تصویب گردیده است. نظر به این که تصویب طرح پیشنهادی در حیطه صلاحیت کمیسیون ماده 5 بوده و استاندار طرح مذکور را ابلاغ می نماید، پس شهرداری صرفاً در مقام مجری مکلف به اجرای طرح ابلاغی می‌باشد. لازم به ذکر است در خصوص ضوابط و مقررات طرح تفصیلی مصوب شهر ملارد، این شهرداری طی نامه شماره 11372/ش م ص/96 مورخ 1396/12/22 از معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان تهران به صورت کلی استعلام نموده است. متعاقباً دفتر فنی امور عمرانی حمل و نقل و ترافیک در پاسخ استعلام مذکور اعلام داشته با معاونان وزیر و دبیرشورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکاتبه گردیده و ضروری است فعلا ً شهرداری عیناً طبق ضوابط و مقررات طرح تفصیلی و جامع مصوب و ابلاغ شده اقدام نماید. شهرداری ملارد به صورت موردی نیز جهت پلاک ثبتی 14782 فرعی از 2 اصلی از مرجع ذی صلاح استعلام نموده است که اداره کل راه و شهرسازی استان تهران طی نامه شماره /97/1900/2163ص مورخ 1397/01/26 در پاسخ استعلام اعلام داشته طبق بند 4-1 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی و با توجه به مصوبه ابلاغی پلاک مورد نظر نیز مشمول ضابطه یاد شده می‌گردد. با عنایت به موارد فوق، خاطرنشان می سازد که شهرداری و شورای اسلامی شهر ملارد در روند تهیه طرح های جامع و تفصیلی در امر تصویب و ابلاغ، نقش و اختیاری ندارند، کما این که شهرداری مکاتباتی در جهت رفع اشکالات طرح تفصیلی تهیه و به مراجع ذی صلاح فرادستی در این امر ارسال نموده که متاسفانه عمدتاً مورد قبول واقع نشده و ترتیب اثری در جهت اصلاح طرح نداشته است."

علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمایم آن به دبیرخانه کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (شهر ملارد) تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیات عمومی، پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

در رابطه با ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با قواعد شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/38319 مورخ 1402/06/13 اعلام کرده است که:

" موضوع بندهای 1،1،4 و 2،1،4 از ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر ملارد در خصوص نحوه تامین خدمات در اراضی بزرگ، در جلسات فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

- صرف نظر از قانونی بودن یا نبودن بندهای مورد شکایت که تشخیص آن بر عهده دیوان عدالت اداری است، حداقل اطلاق بندهای مورد شکایت در خصوص اخذ پنجاه درصد (50%) یا هفتاد درصد (70%) اراضی اشخاص حسب مورد بدون رضایت آن ها و به صورت رایگان، خلاف موازین شرع می‌باشد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/03/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/38319 مورخ 1402/06/13 در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است: «صرف نظر از قانونی بودن یا نبودن بندهای مورد شکایت که تشخیص آن برعهده دیوان محترم عدالت اداری است، حداقل اطلاق بندهای مورد شکایت درخصوص اخذ پنجاه درصد (50%) یا هفتاد درصد (%70) اراضی اشخاص حسب مورد بدون رضایت آنها و به صورت رایگان، خلاف موازین شرع میباشد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بندهای 4-1-1 و 4-1-2 از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر ملارد، در حد مقرر در نظریه مذکور فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع