رای شماره 885 مورخ 1396/09/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 885

تاریخ دادنامه: 14/9/1396

کلاسه پرونده: 95/1423

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 21/7/1394 شورای اسلامی شهر کرج

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 188984-13/9/1395 اعلام کرده است که:

" حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 21/7/1394 به شورای اسلامی شهر کرج از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:

الف- شهرداری کرج به موجب لایحه شماره 93020/86/ش-20/7/1394 به شورای اسلامی شهر کرج در خصوص وصول مطالبات شهرداری، پیشنهاد نموده است: «... در سالهای اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تاثیر به سزای این امر در توان مالی مودیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مودیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکها و دریافت به موقع مطالبات و بهره برداری به موقع از پروژه های عمرانی و خدمات رسانی بهتر به شهروندان این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداریها از جمله تهران و تبریز تفاهم نامه ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید. که در این روش کلیه مودیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ 23 درصد، میزان 77 درصد از مبلغ اعلامی را نقداً به حساب شهرداری واریز نماید که با این اقدام شهرداری به موقع به مطالبات خود رسیده و دچار خسارت ناشی از تورم آتی و مشکلات بعدی چکهای برگشتی نخواهد شد. لازم به ذکر است در صورت وجود توان مالی در مودیان می‌توانند راساً نسبت به پرداخت اقدام و از این تخفیف استفاده نمایند. خواهشمند است به صورت دو فوریتی مطرح و تصمیم گیری گردد.»

در ادامه متن لایحه نیز قید شده: « به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود به جهت جلوگیری از انباشت بدهی مودیان و چکهای برگشتی و به منظور توانمند سازی مودیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و بهره برداری به موقع از پروژه های عمرانی و خدمات رسانی هر چه بهتر به شهرواندان، مودیان بدهکاری که توان پرداخت یکجا بدهی خود را به شهرداری ندارند و درخواست تقسیط می نمایند را به بانک شهر معرفی و در صورت پرداخت یکجا بدهی مودی از طریق بانک با کسر 23% از کل بدهی مودی 77% آن را به صورت نقدی و یکجا به حساب شهرداری واریز نمایند. ضمناً تاریخ انقضاء این مصوبه از تاریخ ابلاغ تا پایان سال 1395 می‌باشد.» متن فوق حاوی نکات زیر است:

1- انعقاد تفاهم نامه با بانک شهر و پرداخت مطالبات مودیان توسط بانک با کسر مبلغ 23% از اصل بدهی و احتساب کل آنها به عنوان مطالبات به حساب مودی.

2- در صورت وجود توان مالی در مودیان و پرداخت بدهی استفاده از 23% تخفیف بر اساس مصوبه فوق، بخشودگی چه از محل تسهیلات بانک شهر و چه از محل پرداختهای تعدادی مودیان به شهرداری شامل:

الف- جرایم ب- عوارض

گفتنی است بر اساس آمار ارائه شده از کمیسیون ماده صد میزان آراء اجرا نشده جریمه (جریمه و مختلط) به تعداد حدود 4800 رای و به مبلغ بیش از 7300 میلیارد ریال می‌باشد.

ب- پس از طرح موضوع در یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر کرج مورخ 21/7/1394، ابتدا با دو فوریت پیشنهاد، سپس متن لایحه شهرداری با اکثریت آراء طی بند 8 صورتجلسه به تصویب رسیده است.

ج- با عنایت به ارسال مصوبه به فرمانداری برای تطبیق آن با قوانین و مقررات به دلیل عدم اعلام نظر در موعد مقرر قانونی، مصوبه مذکور طی شماره 4839/94/42/4-9/8/1394 به شهرداری کرج برای اجرا ابلاغ می‌شود.

د- در خصوص مصوبه مذکور:

اولاً: برای پرداختهای نقدی جرایم کمیسیون ماده صد قانون شهرداریها، بخشودگی تعیین گردیده است.

ثانیاً: جرایم کمیسیون ماده (100) ناشی از تخلفات ساختمانی بوده و نوعی مجازات تلقی می‌شود و طبق نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره 5527/7-26/9/1374: « اعمال مقررات مربوط به تخفیف مجازات خاص دادگاه‌ها و مجازاتها است...» و کمیسیون ماده صد نیز یک مرجع شبه قضایی محسوب می‌شود و آراء صادره آن که به عنوان جریمه به متخلفین تعلق گرفته، بر اساس نرخهای تعیین شده در قانون مذکور (با توجه به ارزش معاملاتی و...) تعریف گردیده، لذا توسط شورای شهر قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی ندارد.

ثالثاً: به استناد ماده (76) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که وظایف شورای اسلامی شهر احصاء شده، اشاره ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده (100) و یا اخذ بهر بانکی ناشی از تقسیط جرایم دیرکرد کمیسیون ماده صد قانون شهرداریها نشده است و در مصوبه مذکور قید گردیده در صورت پرداخت یک جا و نقدی مطالبات با اقدام از طریق بانک شهر به صورت تسهیلات، 23% درصد کل بدهی بخشوده می‌شود. لذا تعیین، تصویب و اخذ هرگونه مبلغی تحت هر عنوان و یا کاهش و افزایش جرایم نیز از جمله بخشودگی مستلزم وضع قانون توسط مبادی ذی ربط می‌باشد و در این خصوص نیز قانونی توسط مقنن وضع نشده است و شوراها تنها اختیار تصویب لوایح برقراری عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن را بر عهده دارند وجرایم ماده 100 جزء عوارض شهر محسوب نمی شود. ضمن آن که در این قبیل موارد بر اساس ماده 9 آیین‌نامه اجرایی وضع عوارض مصوب 7/7/1378 هیات وزیران « شورا می‌تواند در هنگام وضع عوارض جدید یا در زمان مقتضی نسبت به موارد معافیت، کاهش تخفیف و لغو عوارض که تصویب نموده‌اند با توجه به سیاستهای مقرر در این آیین‌نامه اتخاذ تصمیم نمایند.»

لذا بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 21/7/1394 شورای اسلامی شهر کرج راجع به بخشودگی 23% از اصل جرایم کمیسیون ماده صد در قبال پراخت نقدی و به صورت تسهیلات توسط بانک شهر برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر مزبور می‌باشد. از این رو ضمن درخواست صدور دستور موقت، ابطال مصوبه مورد اشاره مورد تقاضاست. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. "

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

" 8- لایحه شهرداری به شماره 9320/86/ش-20/7/1394 به شرح ذیل: « همان گونه که مستحضرید در سالهای اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تاثیر بسزای این امر در توان مالی مودیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مودیان و به حرکت در آوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکها و دریافت به موقع مطالبات و بهره برداری به موقع از پروژه های عمرانی و خدمات رسانی بهتر به شهروندان این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداریها از جمله تهران و تبریز تفاهم نامه ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید که در این روش کلیه مودیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ 23 درصد، میزان 77 درصد از مبلغ اعلامی به ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال 1394 مد نظر قرار گرفته و مابقی در بودجه سالهای آتی پادار و موارد به صورت در فوریت در جلسه علنی شورا مطرح و نتیجه جهت انجام اقدامات لازم به شهرداری ابلاغ گردد. متن لایحه: به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود مطابق تبصره 24 بودجه و برآورد کل به مبلغ 298/544/164/245 ریال جهت ساماندهی و تکمیل لوله گذاری، آبراهه سیاه جوی که تا سقف مبلغ بیست و هشت میلیارد ریال در ردیف بودجه به شماره 3020109401 و کاهش مبلغ هشت میلیارد ریال از ردیف بودجه 3020109406 و افزایش آن در ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال 1394 و الباقی را در بودجه سالهای آتی پادار و اقدامات لازم جهت انجام عملیات اجرایی را معمول نماید.» مطرح و ابتدا دو فوریت سپس اصل لایحه با اکثریت آراء حاضرین به تصویب رسید. "

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 2599/96/30/4-28/5/1396 توضیح داده است که:

" مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور

سلام علیکم

احتراماً، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ 17/12/1395 در پرونده کلاسه بایگانی 95/1423 به شماره پرونده 9509980908501366 در ارتباط با شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر نقص بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 21/7/1394 این شورا در خصوص اعطاء تخفیف 23 درصد به پرداختهای نقدی بدهی شهروندان، پاسخ شکایت مطروحه را به شرح ذیل به استحضار می رساند:

همان گونه که استحضار دارید، شهرداری بیش از 400 نوع خدمت به شهروندان ارائه می دهد که انجام حجم عظیم از فعالیتها به منابع درآمدی سنگینی وابسته است. گاهاً برخی از شهروندان به دلایل مختلف از پرداخت نقدی و به موقع حقوق شهرداری سرباز می زنند. شهرداری کرج در طی سالهای گذشته برای ایجاد انگیزه جهت پرداختهای نقدی شهروندان و همچنین وصول مطالبات خود از مودیان، تخفیفات و مشوقهایی در نظر گرفته است. در سال 1392 مصوبه ای از طریق این شورا وضع که حسب آن مودیانی که توان پرداخت بدهی خود را نداشته اند. با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک شهر معرفی و بانک 77 درصد از مبلغ اعلامی را نقداً به حساب شهرداری واریز و 23 درصد از کل مبلغ نیز به بانک پرداخت کننده تسهیلات پرداخت می گردید و آن دسته از مودیانی که دیون خود را به طور یکجا و نقدی به حساب شهرداری واریز می نمودند از 23 درصد خوش حسابی بهره مند می گردیدند و این مصوبه نه تنها جرایم کمیسیون ماده صد بلکه دیون دیگر را نیز شامل می گردید.

مصوبه مورد اعتراض از یک سو اهرمی برای کمک به رونق بخشیدن به ساخت و ساز شهری و خروج وضعیت ساختمان از رکود و از سویی انگیزه برای فعالان حوزه ساخت و ساز بوده و در واقع با اجرای آن نقدینگی به شهرداری تزریق تا این نهاد خدمات رسان قادر به برنامه ریزی منسجم و توسعه عمران و آبادی شهر باشد. بدیهی است این تخفیفات نقدی چند سالی است در سایر شهرها به طور ثابت در حال اجرا می‌باشد. شاکی در شرح شکایت خود اقدام این شورا در تخفیف و بخشودگی جرایم و مطالبات شهرداری را خارج از اختیارات مصرح در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و همچنین قانون اساسی (اصل یکصد و پنجاه) تشخیص داده و تخلفات کمیسیون ماده صد را نوعی مجازات تلقی که قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی را ندارد.

در پاسخ به موارد فوق اعلام می‌دارد اولاً: وضع مجازاتهای اسلامی همیشه در مقابل معصیت و گناه می‌باشد در حالی که تخلفات ساختمانی فاقد این امر می‌باشد. ثانیاً: اگر تخلفات ساختمانی مجازات باشد با فوت متخلف مجازات نمودن سایر افراد خلاف عقل و مبانی حقوقی می‌باشد. ثالثاً: اگر تخلفات ساختمانی ماهیت جزایی داشته باشد عائد خزانه دولت می‌شود و در واقع به دولت تعلق می‌گیرد نه به شهرداری که به عنوان نهاد غیر دولتی غیر انتفاعی می‌باشد. رابعاً مجازات خود به خود به جرم مترتب است و اعمال آن نیاز به درخواست ندارد در حالی که مطابق ماده صد شهرداری می‌تواند تخلفات ساختمانی را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید.

در بخش دیگری از ایراد سازمان بازرسی تصریح گردیده به استناد ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اشاره ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده صد ننموده که در این خصوص لازم به ذکر است شوراهای اسلامی برای اداره امور شهری و مدیریت شهری به وجود آمده است بنابراین نمی توان اختیارات مقرر در قانون را در حد مر قانون تفسیر نمود چرا که اذن در شی اذن در لوازم آن نیز می‌باشد. لذا زمانی که شورای اسلامی به عنوان رکن تقنینی شهر در نظر گرفته شده و در ماده 71 در رابطه با وظایف شورای اسلامی موارد متعدد و متنوعی ذکر نموده که بخش اعظم آن مواد کلی و سیاستی می‌باشد، نمی توان از این حیث برای شورا محدودیتی قائل شد چنانچه در قانون رفع موانع تولید (ماده 59) به شهرداری اجازه ارائه تخفیف در این موارد را صادر کرده است در ادامه درخواست سازمان بازرسی کل کشور با پذیرش بند اول استدلال خویش مبنی بر مجازات بودن جرائم ناشی از تخلفات موضوع ماده 100 شهرداری آن را از موارد عوارض شهری محسوب نمی کند لذا قبل از پاسخ باید ماهیت عوارض شهری یا جریمه ناشی از تخلف مشخص شود بنابراین عوارض بخشی از درآمدهای شهرداری را شامل می‌شود که به جهت ارائه خدمات و اعطاء مجوز دریافت می کند و از آنجا که یکی از درآمدهای شهرداری از اعطاء پروانه ساختمانی می‌باشد لذا قانون در نظر گرفته است که در صورتی مالک یا سازنده ای اقدام به اخذ مجوز ننموده مبلغی را از فرد متخلف وصول نماید بنابراین با تشکیل پرونده در کمیسیون ماده صد شهرداری به جای اعطای مجوز در مقابل مبلغی به دلیل تخلف فرد و آثار ناشی از آن قانونگذار، این قانون گریزی را منوط به پرداخت مبلغی می‌نماید و یا پرداخت آن مبلغ پروانه با رای کمیسیون ماده صد صادر می‌شود بنابراین اگر در احکام کمیسیون ماده صد شهرداری یک هزینه عوارض و اعطای مجوز گرفته شود و علاوه بر آن مبلغی را به عنوان جریمه لحاظ نماید از تعریف عوارض خارج نمی شود همچنین بند 8 مصوبه 184 جلسه مورخ 21/7/1394 شورای اسلامی شهر برای یک سال قابلیت اجرا داشته و با یک سال ملغی اثر گردیده و بنابراین وجهی برای رسیدگی دیوان وجود ندارد.

اعطاء تخفیف در صورت پرداخت نقدی در ماده 59 قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/2/1394 برای شهرداریها پیش بینی شده است لذا بر اساس این قانون و با اخذ مجوز از شورای اسلامی شهر، پرداختهای نقدی شامل درصد تخفیف شده است و ادعای مغایرت مصوبه با اصول قانون اساسی و خروج آن از اختیارات شورای شهر بلاوجه می‌باشد. همچنین امعان نظر بر مطالب معروض بند 8 مصوبه 184 شورای اسلامی شهر در اجرای وظایف خود بوده و این امر تخلفی صورت نگرفته است. لذا صدور حکم شایسته مزید امتنان خواهد بود. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14/9/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق تبصره های 2، 3، 4 و 5 ماده صد قانون شهرداری، ضمانت اجرای جریمه تعیینی در کمیسیون ماده صد مشخص شده و به موجب ماده 77 قانون شهرداری، نحوه وصول عوارض در صورت عدم پرداخت مودی از طریق اجرای ثبت پیش بینی شده است و در صورت تقسیط و عدم پرداخت وجه چک ها، قانونگذار در قانون صدور چک نحوه وصول آن را مشخص کرده است. از طرفی طبق تبصره 3 ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، تخفیف در عوارض شهرداری لغو شده است. با توجه به مراتب بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج، مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع