شماره دادنامه: 140431390001895727
تاریخ دادنامه: 1404/07/29
شماره پرونده: 0202938
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف 1 از بند (ج) فصل اول دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف و رشد وصولی به شماره 90/440686 مورخ 1390/05/25 مصوّب رییس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه شماره 92851 مورخ 1402/03/20 اعلام کرده است که:
" هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 287 الی 290 مورخ 1390/07/18، بخشنامه شماره /14/1-33869س مورخ 1386/12/28 معاونت وقت اداری و مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه با موضوع نحوه اعمال حساب (13 درصد مدیریت اوقافی) و بخشنامه شماره /15/1/3-14222س مورخ 1387/09/16 مدیرکل امور اوقافی سازمان مذکور با موضوع شمول 13% مدیریتی برای موقوفات متصرّفی و غیر متصرّفی را به دلیل مغایرت با قانون و موازین شرعی و با تکیه بر نظر شورای نگهبان به شرح زیر ابطال نموده است: «نظر به این که قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 3892/30/893 مورخ 1389/04/23 اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بخشنامه شماره /14/1-32869س مورخ 1386/12/28 معاون اداری و مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه و بخشنامه شماره /15/1/3-14222س مورخ 1387/09/16 مدیرکل امور اوقافی سازمان اوقاف و امور خیریه را خلاف موازین شرع شناخته اند. .. از تاریخ صدور ابطال می‌شود.»
2- رییس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه طی نامه شماره 90/802826 مورخ 1390/09/20 با عنوان شورای نگهبان دلایل متفاوت و متعدّد در صحّت عمل سازمان مذکور بیان نموده است؛ لیکن آن شورا طی نامه شماره 91/49522 مورخ 1391/12/02 در پاسخ به استعلام فوق چنین بیان داشته است: «موضوع بخشنامه شماره /14/1-32869س مورخ 1386/12/28 معاونت اداری، مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه، پس از استماع نظریات مسیولین سازمان مذکور در جلسه مورخ 1391/08/02 فقهای معظّم شورای نگهبان مطرح گردید که همان نظر قبلی این شورا مورد تاکید واقع شد.»
3- در اثنای رسیدگی دیوان عدالت اداری به موضوع و در هنگام ابطال بخشنامه های یاد شده، رییس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه دستورالعمل دیگری با عنوان «دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی و تبلیغ فرهنگ وقف و رشد وصول» به شماره 1390/440686 مورخ 1390/05/25 را صادر و در ردیف 1 از بند (ج) فصل دوم آن، نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی را با تغییرات جزیی نسبت به بخشنامه های باطل شده قبلی (کاهش 13% به 10%) ابلاغ نموده است.
بنا به مراتب علی رغم صدور دادنامه هیات عمومی به شماره 287 الی 290 مورخ 1390/07/18 دستورالعمل دیگر با همان موضوع با تغییرات جزیی (کاهش درصد برداشت از 13 به 10) صادر شده است که مغایر با دادنامه شماره 290 الی 287 مورخ 13980/07/18 آن مرجع قضایی و نظریه فقهای شورای نگهبان می‌باشد. از این رو، ابطال ردیف 1 از بند (ج) فصل دوم «دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ [و ترویج] فرهنگ وقف و رشد وصولی» به شماره 1390/440686 [90/440686] مورخ 1390/05/25 (رییس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه) در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"دستورالعمل شماره 90/440686 مورخ 1390/05/25
به: گیرندگان ذیل
موضوع: دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی (شناسه 11414)، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف (شناسه کمی 1421) و رشد وصولی
سلام علیکم
با صلوات بر محمد و آل محمد، بدین وسیله دستورالعمل اجرایی برنامه شناسه های 11414 با عنوان «10% هزینه های مدیریتی موقوفات»، 1421 با عنوان «تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف» و رشد وصولی «بند 16 دستورالعمل ابلاغ برنامه سال 1390» به شرح ذیل جهت هماهنگی و اجرا ابلاغ می‌گردد:
فصل اول: کلّیات
الف- مقدمه:
به منظور متعادل سازی حقوق و مزایا و نحوه تامین منابع مدیریتی و تبلیغ و ترویج فرهنگ غنی وقف و اعمال مدیریت هدفمند بر منابع و مصارف و نظارت بر نحوه برداشت و رعایت در صرفه جویی این دستورالعمل تدوین شده است.
..........................
ج- منظور:
1- ایجاد زمینه لازم جهت اجرای عملیات یکنواخت حسابداری (نحوه محاسبه، چگونگی هزینه و اخذ مفاصاحساب)
..........................
- سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 1403/416906 مورخ 1403/05/13 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
"1- اساساً پایه و مبنای موضوعی دستور العمل شماره 90/440686 مورخ 1390/05/25 از بخشنامه های /14/1-33869ی [/14/1-33869س] مورخ 1386/12/28 و نیز /15/1/3-14222ی [/15/1/3-14222س] مورخ 1387/09/16 که موضوع حکمی دادنامه های 287 الی 290 مورخ 1390/07/18 قرار گرفته، کاملاً متمایز و متفاوت است و تسرّی حکم دادنامه مذکور به موضوع ردیف 1 بند (ج) از فصل مربوطه دستورالعمل اجرایی 1390/440686 مورخ 1390/05/25 [90/440686] فاقد وجاهت قانونی است.
2- با توجه به عنوان دستور العمل اجرایی شماره 90/440686 مورخ 1390/05/25 مشخص گردیده تعدادی از شناسه برنامه های ذکر شده از دستور کار اجرایی سازمان (در سال های گذشته) خارج شده و مطابق آن عمل نمی شود. لذا مستند به بند (ج) از ماده 53 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب 1402/02/10 حوزه های مختلفی از موضوعات طرح شکایت از حیطه عمل سازمان خارج شده و رسیدگی به آن سالبه به انتفاء موضوع است.
3- حسب نظر فقهی جمهور فقهای عظام، از جمله حضرت امام خمینی (ره)، صرف عواید موقوفات بر اموری که متوقف بر تحصیل درآمد و هزینه در اجرای نیت واقف می‌باشد اولویت دارد، ایضاً مقام معظّم رهبری (دامه حفاظاته) ذیل مساله 219 کتاب استفتایات فقهی باب وقف براین امر تاکید داشته و فرموده اند: «بسمه تعالی، مخارج موقوفه از عواید آن کسر می‌شود و بقیه صرف جهت وقف خواهد شد.»
4- وفق تبصره یک ذیل ماده 1 قانون اوقاف و امور خیریه مصوّب 1363 سرپرست سازمان باید از طرف ولی فقیه، مجاز در تصدّی اموری که متوقف بر اذن ولی فقیه است، باشد. برهمین مبنا براساس تفویض اختیار و اذن مقام معظّم رهبری به رییس وقت سازمان اوقاف و امورخیریه، مشارالیه دارای مجوّز شرعی در نحوه صرف درآمد موقوفات و در صورت لزوم صدور دستورالعمل در این زمینه بوده اند که دستورالعمل مزبور دقیقاً بر همین اساس و برمبنای ماده 30 آیین‌نامه اجرایی قانون اوقاف صادر گردیده است.
برهمین اساس با عنایت به مقرّرات استنادی به نظر می‌رسد مصوبه معترضٌ عنه از جهات شرعی و قانونی مواجه با اشکال و ایرادی نمی‌باشد."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/44598 مورخ 1403/10/19 اعلام کرده است که:
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0202938 مورخ 1403/08/27 ؛
- اطلاق ردیف 1 از بند (ج) مورد شکایت و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از محل منابع مذکور خلاف شرع است. چرا که بعضی از موقوفات فعالیت های بسیار بیشتری از بعضی موقوفات دیگر دارند، بعضی از موقوفات نیز نیازی به حسابداری مذکور ندارند و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از جمله پرداخت یکسان حق مدیریت برای متصدیان موقوفات مذکور وجهی ندارد.
به علاوه، اطلاق آنچه به عنوان مقدمه در دستورالعمل مذکور شده است، نمی‌تواند مجوّزی برای اخذ مبلغی از موقوفات شود و در هر مورد صرفاً باید هزینه مُجاز اخذ شود مگر موقوفاتی که اهداف فوق از مصارف درآمدهای آن شمرده شود."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/07/29 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/44598 مورخ 1403/10/19 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق ردیف (1) از بند (ج) مورد شکایت و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از محل منابع مذکور خلاف شرع است. چرا که بعضی از موقوفات فعالیت های بسیار بیشتری از بعضی موقوفات دیگر دارند. بعضی از موقوفات نیز نیازی به حسابداری مذکور ندارند و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از جمله پرداخت یکسان حق مدیریت برای متصدیان موقوفات مذکور وجهی ندارد. به علاوه، اطلاق آنچه به عنوان مقدمه در دستورالعمل مذکور ذکر شده است، نمی‌تواند مجوّزی برای اخذ مبلغی از موقوفات شود و در هر مورد باید صرفاً هزینه‌های مُجاز اخذ شود مگر موقوفاتی که اهداف فوق از مصارف درآمدهای آن شمرده شود.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق مقدمه و ردیف (1) از بند (ج) فصل اول دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف و رشد وصولی در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری