بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1346
تاریخ دادنامه: 17/12/1395
کلاسه پرونده: 95/1489
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
اعلام کننده تعارض: سازمان بورس و اوراق بهادار
موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب 14، 10، 22 و اول تجدیدنظر
گردش کار: سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره 321854/121-30/4/1394 اعلام کرده است که:
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
در خصوص آراء صادره از شعبات [شعب] 23 دیوان عدالت اداری به شماره 9009970902200564-14/4/1390، 14 دیوان عدالت اداری به شماره 9109970901401501-31/5/1391، 10 دیوان عدالت اداری به شماره 9209970901000938-26/4/1392، اول تجدیدنظر به شماره 9309970905600458-21/4/1393 با موضوع عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده های مطروحه علیه این سازمان که با آراء صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری به شماره 1831-25/9/1387 و شماره 803-14/7/1388 با موضوع پذیرش صلاحیت شعب آن دیوان در رسیدگی به شکایات مطروحه به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی که آراء مذکور طی دادنامه های شماره های 9309970905100258 و 9309970905100259-7/8/1393 به تایید شعبه اول تشخیص دیوان عدالت اداری نیز رسیده است در تعارض میباشد، مستنداً به ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، ضمن درخواست طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری و صدور رای وحدت رویه در این خصوص، مطالب ذیل به حضور ایفاد میگردد:
مقدمتاً به استحضار می رساند، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری وفق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 در بندهای سه گانه آن بیان گردیده بود. در همین راستا در قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و موسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها و در قسمت (ب) نیز تصمیمات و اقدامات ماموران واحدهای مذکور در بند (الف)، مناط صلاحیت قرار گرفته بود. در بند 3 ماده فوق الاشاره نیز رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و موسسات مذکور در بند (1) و مستخدمان موسساتی که شمول این قانون نیز به آنها محتاج ذکر نام است قابل رسیدگی در آن دیوان دانسته شده بود. در تکمیل توضیحات فوق الاشاره معروض می دارد، وفق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تامین و عهده دار وظایف و خدماتی میگردد که جنبه عمومی داشته باشد. یادآور میگردد به حکم ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 مجلس شورای اسلامی، « سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی، دارای شخصیت حقوقی و مالی کاملاً مستقل از دولت بوده و از محل کارمزدهای دریافتی و سهمی از حق پذیرش شرکتها در بورسها و سایر درآمدها اداره میشود.» لذا سازمان بورس و اوراق بهادار به لحاظ صراحت قانونی و نیز بر مبنای اداره شدن آن از محل کارمزدهای دریافتی و سهم مربوط به حق پذیرش شرکتها در بورس و سایر درآمدها، یکی از مصادیق بارز و روشن موسسه عمومی غیر دولتی محسوب میشود و به هیچ وجه نمی توان این سازمان را دولتی تلقی نمود. همچنین وفق ماده واحده قانون تفسیر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها وموسسات عمومی غیر دولتی مصوب 11/7/1374، رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. لکن رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی غیر دولتی مانند سازمان بورس و اوراق بهادار که خارج از شمول ماده واحده مزبور باشند خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری میباشد. اضافه مینماید همان گونه که در ادامه نیز اشاره میگردد شورای محترم نگهبان نیز طی نظریه شماره 83/30/9387- 21/10/1383 مقصود از کلمه «دولتی» در اصل 170 قانون اساسی را «قوه مجریه» دانسته است. لذا صالح دانستن دیوان عدالت اداری در مواردی که شکایت علیه دستگاهای غیر دولتی مطرح میگردد مغایر اصل 173 قانون اساسی تلقی گردیده است.
در همین خصوص لازم به ذکر است شعب مختلف دیوان عدالت اداری با پذیرش استدلال فوق مبنی بر عدم صلاحیت آن دیوان در رسیدگی به شکایات علیه سازمان بورس و اوراق بهادار، از رسیدگی به شکایات مزبور خودداری نمودهاند که ذیلاً به استدلالات قضات در آراء صادره در خصوص عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات از تصمیمات و اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار در زمان حکومت « قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 اشاره میگردد:
1- دادنامه شماره 9209970901000938- 26/4/1392 شعبه 10 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 91/10/9111035 به این استدلال که: « شکایت مطروحه به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار کشور [...] از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری [مصوب 1385] نمیباشد قابل طرح و رسیدگی در این مرجع نمیباشد».
2- دادنامه شماره 9009970902200546-14/4/1390 شعبه 22 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 22/89/2134 به این استدلال که: « از آنجا که مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384، سازمان بورس و اوراق بهادار، « موسسه عمومی غیر دولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل میباشد و به موجب اصل 173 قانون اساسی و نیز مطابق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 موضوع رسیدگی به خواسته مذکور با توجه به طرف شکایت مذکور، خارج از صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری میباشد».
3- دادنامه شماره 9109970901401501-31/5/1391 شعبه 14 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 910381 به این استدلال که: «سازمان بورس و اوراق بهادار مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب آذر ماه 1384 مجلس شورای اسلامی یک موسسه عمومی غیر دولتی میباشد به لحاظ خروج موضوعی از مقررات ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و به لحاظ عدم قابلیت استماع در این دیوان قرار رد شکایت صادر و اعلام میگردد.»
در همین خصوص لازم به توضیح است پس از شکایت شرکت کارگزاری آبتین استاک و آقای فریبرز برنا علیه این سازمان، پرونده های مورد اشاره به شعبه 14 آن دیوان ارجاع و شعبه مذکور، با پذیرش صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری، هر دو دعوای مورد اشاره را وارد دانسته و نسبت به صدور حکم علیه این سازمان اقدام نمود. بر همین اساس این سازمان در خصوص آراء مورد اشاره اقدام به درخواست اعمال ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 نمود که مراتب با دستور حضرتعالی به شعبه اول تشخیص آن دیوان ارجاع و شعبه مذکور نیز پس از بررسی موضوع و علی رغم صدور آراء متعدد مبنی بر عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات اشخاص علی سازمان بورس و اوراق بهادار، طی دادنامه های شماره 9309970905100258 و 9309970905100259-7/8/1393 با رد تقاضای اعمال ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و پذیرش استدلال شعبه بدوی صادر کننده رای مبنی بر «وارد دانستن شکایت شاکی وحکم به ورود دیوان عدالت اداری» صلاحیت آن دیوان را در خصوص رسیدگی به شکایات مطروحه علیه سازمان بورس و اوراق بهادار پذیرفته است که با آراء صادره فوق الذکر در تعارض میباشد.
علاوه بر مطالب فوق و نیز صدور آرا متعدد از شعب مختلف دیوان مطابق «قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 مبنی بر عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده های مطروحه علیه این سازمان لازم به ذکر است پس از تصویب « قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» مصوب 1392 نیز موضوع عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات علیه این سازمان به وضوح از این قانون قابل برداشت و تشخیص است. بر اساس قسمت (الف) بند 1 ماده 10 قانون مذکور، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از « تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و موسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی و تشکیلات نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها» و در قسمت (ب) نیز رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص از «تصمیمات و اقدامات ماموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به وظایف آنها»، در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته و هیچ گونه اشاره ای به موسسات عمومی غیر دولتی نشده است.
لازم به ذکر است، قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور در زمان تصویب اولیه توسط مجلس شورای اسلامی و پیش از بررسی و اعلام نظر توسط شورای محترم نگهبان، بدین نحو تنظیم شده بود: « تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها، سازمانها، موسسات، شرکتهای دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و کلیه موسسات وابسته به آنها و سایر دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، که شورای محترم نگهبان در نظر استدلالی خود در خصوص بررسی این بند، بیان داشت: «به موجب اصل 173 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آییننامه های دولتی و احقاق حقوق آنها تشکیل شده است. بر این اساس، صلاحیت دیوان، صرفاً رسیدگی به شکایات مردم نسبت به نهادهای دولتی است و نسبت به نهادهای غیر دولتی صلاحیت و تکلیفی ندارد. بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان [نظریه شماره 83/30/9387- 21/10/1383 شورای نگهبان: « با توجه به قرینه (قوه مجریه) در قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی، مقصود از تعبیر (دولتی) در این اصل، قوه مجریه است»] هر چند طرح شکایات نسبت به مامورین و واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری، عام و شامل کلیه نهادهای حکومتی اعم از قوه مجریه و سایر قوا میباشد، اما شکایت نسبت به تصویب نامه ها و آییننامه های دولتی صرفاً تصویب نامه ها و آییننامه های مصوب قوه مجریه را در بر میگیرد و شامل سایر قوا نمی شود. از این رو، اطلاق این ماده که هم نهادهای دولتی و هم نهادهای غیر دولتی را در بر میگیرد، مغایر قانون اساسی است». بر مبنای این استدلال، شورای محترم نگهبان در نظریه نهایی خود اعلام نمود: « در جزءهای (الف) و (ب) بند (1) ماده (10)، اطلاق عبارت «موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و کلیه موسسات وابسته به آنها و سایر دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، نسبت به مواردی که شامل دستگاههای غیر دولتی میشود، مغایر اصل 173 قانون اساسی شناخته شد».
در تایید مطالب مذکور نیز لازم به ذکر است، طی نامه شماره 11157/270-17/8/1393 حجت الاسلام قربانی، معاون امور شعب دیوان عدالت اداری مراتب عدم صلاحیت شعب آن دیوان در رسیدگی به شکایات از اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار، به اطلاع این سازمان رسانده شده و همچنین جهت اجراء به تمام شعب دیوان ابلاغ گشته است.
در پایان با عنایت به مراتب فوق الاشعار و با توجه به عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری چه در زمان حکومت قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و چه پس از تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و صدور دادنامه های شماره 9009970902200564-14/4/1390، 9109970901401501-31/5/1391، 9209970901000938-26/4/1392 و 9309970905600458-21/4/1393 در تعارض با دادنامه های شماره 1831-25/9/1387، 803-14/7/1388، 9309970905100258 و 9309970905100259-7/8/1393، مستدعی است ضمن صدور دستور طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به ماده 89 قانون اخیرالذکر دستورات شایسته در خصوص بررسی آراء متعارض مورد اشاره و صدور رای وحدت رویه مبنی بر عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات مطروحه به طرفیت این سازمان را صادر فرمایند.
گردش کار پرونده ها و مشروح آراء به قرار زیر است:
الف: شعبه 14 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده های شماره 14/87/857، 14/87/138 و 8909980900027295 با موضوع دادخواست شرکت کارگزاری آبتین استاک، آقای فریبرز برنا، آقای علی اکبر عرب مازار به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته ابطال تصمیم هیات مدیره سازمان در خصوص لغو شرکت کارگزاری به موجب دادنامه های شماره 803-14/7/1388، 1831-25/9/1387 و 939-30/7/1390 به شرح ذیل به انشاء رای مبادرت کرده است:
با عنایت به اینکه به استناد بند 13 مصوبه 1/5/1384 هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار تقاضای کارگزاری شرکت سامانه به مدیر عاملی شاکی و مرکز ثبت قزوین و با سرمایه 7 میلیارد ریالی به اتفاق آراء مورد تصویب قرار گرفته است شورای بورس و هیات پذیرش طبق نامه شماره 1614-4/10/1384 در پاسخ به استعلام سازمان بورس صلاحیت شرکت کارگزاری سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعالیت کارگزاری در شهرستان قزوین را تایید مینماید شورای بورس و هیات پذیرش طی نامه شماره 2025-20/12/1384 مجدداً صلاحیت عضویت شرکت کارگزاری سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعالیت کارگزاری در شهرستان قزوین را تایید مینماید لذا با شرایط موصوف شکایت شاکی مستنداً به ماده 16 آییننامه فوق الذکر وارد تشخیص حکم به ورود آن صادر و اعلام میگردد رای صادره قطعی است.
شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 939-30/7/1392 به شرح ذیل رای شعبه 14 را نقض کرده است:
در خصوص تقاضای اعمال ماده 79 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 939-30/7/1390 صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری در کلاسه 14/89/228 توسط رئیس سازمان بورس اوراق بهادار و دستور ریاست محترم دیوان عدالت اداری مبنی بر ارجاع پرونده در تاریخ 15/10/1393 و تصریح به اینکه شکایت علیه سازمان بورس در دیوان مجوز قانونی ندارد. با عنایت به محتویات پرونده و ملاحظه شرح شکایت و دفاعیات به عمل آمده و بررسی رای موصوف و مستنداً تقاضای مطروحه و با عنایت به احصاء سازمانها و شرکتهای عمومی غیر دولتی در قانون فهرست نهادها و عدم ذکر نام سازمان بازار بورس و اوراق بهادار در نتیجه مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 و ماده 79 قانون صدرالاشاره با پذیرش، تقاضای مطروحه ضمن نقض رای مذکور قرار عدم استماع شکایت و رد آن صادر و اعلام مینماید. رای صادره قطعی است.
ب: شعبه 22 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 8909980900089621 با موضوع دادخواست خانم نیره خالقی میرنامی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته اعتراض به نامه شماره 90665/1219-9/9/1388 و پرداخت حقوق و بیمه مزایای مربوط به سالهای 1386 و 1388 به موجب دادنامه شماره 9009970902200546-14/4/1390 به شرح ذیل به انشاء رای مبادرت کرده است:
مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1/9/1384، « سازمان بورس و اوراق بهادار، موسسه عمومی غیر دولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل میباشد» و به موجب اصل 173 قانون اساسی و نیز مطابق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 موضوع رسیدگی به خواسته مذکور با توجه به طرف شکایت مذکور، خارج از صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری میباشد بنابراین در اجرای اصل 159 قانون اساسی و به موجب ماده 21 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به اعتبار و شایستگی دادگاههای عمومی حقوقی تهران صادر و اعلام میگردد و قرار صادره وفق ماده 7 قانون دیوان عدالت اداری قطعی است.
ج: شعبه 10 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 9109980900050167 با موضوع دادخواست خانم مریم طاهری آشتیانی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته بازگشت به کار به موجب دادنامه شماره 9209970901000938-26/4/1392 به شرح ذیل به انشاء رای مبادرت کرده است:
صرف نظر از ماهیت دعوا چون از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نمیباشد قابل طرح و رسیدگی در این مرجع نمیباشد و قرار رد شکایت صادر و اعلام میگردد. این قرار وفق ماده 7 قانون دیوان عدالت اداری قطعی است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17/12/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: تعارض در آراء محرز است.
ثانیاً: با توجه به اینکه مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1/9/1384، سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی شناسایی شده است و مطابق جزء الف بند 1 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رسیدگی به شکایات و تظلمات از موسسات عمومی غیر دولتی در شایستگی دیوان عدالت اداری لحاظ نشده است و فقط رسیدگی به شکایات، تظلمات از شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی به عنوان دو مصداق از موسسات عمومی غیر دولتی در شایستگی شعب دیوان عدالت اداری پیش بینی شده است، بنابراین رسیدگی به شکایات علیه سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی در صلاحیت و شایستگی شعب دیوان عدالت اداری قرار ندارد. با توجه به مراتب رای شعبه 14 دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9109970901401501-31/5/1391 و رای شماره 9309970905600458-21/4/1393 شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و رای شماره 9009970902200546-14/4/1390 شعبه 22 دیوان عدالت اداری و رای شماره 9209970901000938-26/4/1392 شعبه 10 دیوان عدالت اداری که شعبه دیوان عدالت اداری را در رسیدگی به شکایت علیه سازمان بورس و اوراق بهادار واجد شایستگی و صلاحیت تشخیص نداده اند صحیح و مطابق مقررات تشخیص میشود. این رای به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری