شماره پرونده: ه- ع؍ 0003990
شاکی: آقای یعقوب محمدی
طرف شکایت: امور حقوقی دولت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد (30) و (46) آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 12؍3؍1354 هیاتوزیران با اصلاحات و الحاقات بعدی
شاکی دادخواستی به طرفیت امور حقوقی دولت به خواسته ابطال مواد (30) و (46) آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354؍3؍12 هیاتوزیران با اصلاحات و الحاقات بعدی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
ماده (30) آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354؍3؍12 هیاتوزیران با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر نموده است: «کلیه امور استخدامی گارد محیطزیست از قبیل تعیین درجات، شرایط ارتقاء و مقررات انضباطی در آییننامه استخدامی سازمان تعیین خواهد شد.»
ماده (46) آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354؍3؍12 هیاتوزیران با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر داشته است: «اعطاء جایزه به اشخاص و موسساتی که بهنحوی از انحاء به حفاظت و بهسازی محیطزیست خدماتی کردهاند، تابع مقرراتی است که به تصویب شورایعالی میرسد.»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
با توجه به اینکه:
1- ماده (69) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 مقرر مینماید: «به دستگاههای اجرایی اجازه داده میشود تا بیست و پنج درصد (25%) اعتباراتی که از محل اصلاحات مذکور در تبصره ماده فوقالذکر در هر کدام از واحدهای سازمانی صرفهجویی میگردد را (با تایید ذیحساب مربوطه) به عنوان فوقالعاده بهرهوری غیر مستمر به کارمندان و مدیرانی که در همان واحدها، خدمات برجسته انجام میدهند پرداخت نمایند.»
2-ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 تصریح می دارد: کلیه دستگاههای اجرایی به استثناء نهادها، موسسات و تشکیلات و سازمانهایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره میشوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده 3 تطبیق دارند، اعضاء هیات علمی و قضات هیاتهای مستشاری دیوان محاسبات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون میشوند و در خصوص نیروهای نظامی و انتظامی مطابق نظر مقام معظم رهبری عمل میشود.
3-ماده (127) قانون مذکور مقرر می دارد: «کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 5؍6؍1386 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجراء شدن این قانون لغو میگردد.»
4-ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 تصریح مینماید: «در دستگاه های مشمول این قانون کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات این فصل به استثنای پرداخت های قانونی که در زمان بازنشسته شدن یا از کارافتادگی و یا فوت پرداخت میگردد و همچنین برنامه کمک های رفاهی که به عنوان یارانه مستقیم در ازای خدماتی نظیر سرویس رفت و آمد، سلف سرویس، مهد کودک و یا سایر موارد پرداخت میگردد، با اجرای این قانون لغو میگردد.»
5-ماده (5) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مقرر می دارد: «متن زیر به عنوان ماده (71 مکرر) به قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366؍6؍1 الحاق میگردد:
ماده 71 مکرر - پرداخت هرگونه وجهی توسط وزارتخانه ها، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی موضوع ماده (2) این قانون به دستگاههای اجرایی به عنوان کمک یا هدیه به صورت نقدی و غیرنقدی به جز در مواردی که در مقررات قانونی مربوط تعیین شده یا میشود ممنوع است. هدایای نقدی که با رعایت ماده (4) این قانون برای مصارف خاص به وزارتخانه ها، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی اهداء میشود باید تنها به حساب بانکی مجاز که توسط خزانه داری کل کشور برای دستگاههای مذکور افتتاح شده یا میشود واریز گردد. مصرف وجوه مذکور با رعایت هدفهای اهداء کننده برابر آییننامه ای خواهد بود که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه و به تصویب هیات وزیران میرسد، هدایایی که به طور غیرنقدی به وزارتخانه ها و موسسات دولتی اهداء میگردد، مشمول مقررات اموال دولتی خواهد بود و شرکتهای دولتی این گونه موارد را باید طبق اصول حسابداری در دفاتر خود ثبت نمایند. هدایای اهداء شده به سازمان بهزیستی کشور و کمیته امدادامام خمینی (ره) هدایای خاص تلقی میشود و چنانچه اهداءکننده هدف خود را اعلام نکند با نظر شورای مشارکت مردمی با سازمان بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی (ره) به مصرف خواهد رسید. اجراء تعهدات معموله قبل از تصویب این قانون بلامانع است.»
6-ماده (114) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مقرر مینماید: «این قانون از تاریخ 1381.1.1 لازم الاجراء میباشد و قوانین مغایر با آن لغو میگردد.»
7-ماده (60) قانون الحاق برخی مواد به مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 مقرر مینماید: «متن زیر به عنوان یک تبصره به ماده (71 مکرر) قانون محاسبات عمومی کشور الحاق میشود:
تبصره - دریافت و پرداخت هر گونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (5) قانون محاسبات عمومی باید در چارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و هر گونه دریافت و پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است. کلیه مسئولان و مقامات ذی ربط، مدیران، ذی حسابان و مدیران مالی حسب مورد مسئول اجرای این حکم میباشند.
8- اصل چهلم (40) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر مینماید: «هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.»
9- اصل پنجاه و دوم (52) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح می دارد: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»
10- اصل پنجاه و سوم (53) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر مینماید: «کلیه دریافت های دولت در حساب های خزانه داری کل متمرکز میشود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد.»
11- از منظر رافع اعلام دین مبین، برگزیده ربّ العالمین، مروّج شریعت خاتم النّبیین، جمال المله و الدّین، رهبر کبیر انقلاب، بنیانگذار فقید جمهوری اسلامی ایران، سلاله السادات الکرام و زبده الولاه الفخام الامام المکرّم المعظّم سیّد روح الله الموسوی الخمینی (ولی النعم علی الهمم)؛ در حکومت اسلامی «غیر از قانون هیچ چیز حکومت نمی کند.» (صحیفه نور، ج 2، ص 290) که به استناد مقررات ماده (37) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 لازم الرعایه است.
12- قانونمداری حتی در خود نهاد مقدس رهبری در فرمان مورخ 1379؍04؍19 معظمٌ له، مورد تاکید مقام عظمای ولایت فقیه، رهبر عظیم الشان انقلاب اسلامی و فرمانده قوی الاقتدار کل قوا- مد ظله العالی قرار گرفته است.
13- قانونگرایی، اشاعه فرهنگ مسئولیت پذیری اداری و اجتماعی، پاسخگویی و تکریم ارباب رجوع و شهروندان و اجتناب از برخورد سلیقه ای و فردی در کلیه فعالیت ها، عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون و شمول و جامعیت آن و پرهیز از استثناهای قانونی و ترویج و نهادینه سازی فرهنگ رعایت، تمکین و احترام به قانون و تبدیل آن به یک مطالبه عمومی در بند (20) سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی 1389 و بندهای (9) و (17) سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398مورد تاکید معظمٌ له قرار دارد که به استناد مقررات تبصره ماده (1) قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر مصوب 1394 و مقررات ماده (123) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران لازم الاطاعه میباشد.
14- بند (الف) ماده (1) قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 اصلاحی 1399 در تعریف فساد تصریح می دارد: «هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداختهای غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیصهای غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی.»
کلیه قوانین یا مصوب نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی میباشند که به تایید اعضای محترم شورای نگهبان (من جمله شش تن از نمایندگان مقام معظم رهبری در آن شورا) رسیده اند و یا مصوب اعضای منصوب معظمٌ له در مجمع تشخیص مصلحت نظام میباشند که در هر حال لازم الاجرا میباشند.
15-مانع زدایی، مقابله با مفاسد سازمان یافته، ایجاد انضباط مالی و جلوگیری از اقدامات، فعالیتها و زمینههای فسادزا در تمام زمینه ها، به استناد بند (19) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 1392؛ تصمیم شخص معظمٌ له است.
بدیهی است ماده (46) آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354؍3؍12 هیاتوزیران مشعر بر اعطای جایزه به اشخاص و موءسسات بر خلاف ضوابط و قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران بوده و به استناد مقررات اصول پنجاه و دوم (52) و پنجاه و سوم (53) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد (5) و (114) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و مواد (69)، (78)، (117) و (127) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 و ماده (60) قانون الحاق برخی مواد به مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 و مقررات قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 اصلاحی 1399 ارتکاب فساد و جرم تلقی میگردد و موجبات ترویج قانون شکنی و تجاوز به منافع عمومی و تضییع حقوق عامه را نیز فراهم آورده و می آورد. توجهاً به مراتب قانونی معروض و مقررات مواد (2)، (5) و ماده (9) قانون مدنی ناظر به مقررات قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون ملل متحد درباره مبارزه با فساد (مریدا) مصوب 1387 مجمع تشخیص مصلحت نظام، ماده (46) آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354؍3؍12 هیاتوزیران ابطال گردد. ماده (30) آییننامه مورد اعتراض نیز با عنایت به مراتب قانونی معروض و مقررات قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372 و آییننامه اجرایی آن ابطال شود.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 90079؍47925 مورخ 29؍5؍1401 به طور خلاصه توضیح داده است که:
طبق لایحه اصلاح ماده (31) الحاقی به قانون شکار و صید مصوب 20؍5؍1358 شورای انقلاب و اصلاحیه بعدی آن مصوب 25؍9؍1375 مجلس شورای اسلامی، «از تاریخ تصویب این قانون مستخدمین سازمان حفاظت محیط زیست از لحاظ استخدامی تابع قانون استخدام کشوری» قلمداد شده اند و بر این اساس، مقررات عام استخدامی در رابطه با کارکنان یگان حفاظت محیط زیست، از سال 1358، قانون استخدام کشوری بوده و با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، این قانون به عنوان قانون عام حاکم بر وضعیت استخدامی کارکنان مزبور جایگزین قانون استخدام کشوری شده است.
در واقع، پرداخت وجوه مربوط به جایزه، بر اساس تجویز و حکم مصرح قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست بوده و از این رو آییننامه حتی با قوانین بعدی نیز مغایرتی ندارد.
پرونده شماره شماره ه- ع 0003990 مبنی بر درخواست ابطال مواد 30 و 46 آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 12؍3؍1354 هیات وزیران با اصلاحات و الحاقات بعدی آن در جلسه مورخ 5؍4؍1401 هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح زیر اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری:
نظر به این که تاریخ تصویب قوانینی که شاکی در ارتباط با مغایرت با مواد 30و 46 آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 12؍3؍1354 هیات وزیران مطرح نموده همگی موخر بر تاریخ تصویب آییننامه اجرایی فوق میباشد (به عنوان مثال برخی از این قوانین اصول 52 و 53 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مواد 5 و 114 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، مواد 69، 78، 117 و 127 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، بند الف ماده (1) قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1399 اصلاحی 1399 هستند.) و با توجه به این که در امر بررسی مغایرت آییننامه و سایر نظامات و مقررات دولتی با قوانین باید این بررسی با قوانین موضوعه حاکم در زمان تصویب آنها صورت پذیرد در حالی که در خصوص مواد 30 و 46 آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست که در سال 1354 تصویب شده اند شاکی ادعای مغایرت این مواد را با مواد قوانین موخر التصویب مطرح نموده در حالی که به استناد قوانین موخر نمی توان آییننامه های مقدم را ابطال نمود. بنا به مراتب فوق مواد 30 و 46 آییننامه اجرایی قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 12؍3؍1354 هیات وزیران قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
علی اکابری
رئیس هیات تخصصی استخدامی
دیوان عدالت اداری