بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ت/ 0300106 شماره دادنامه سیلور: 140331390001823154 تاریخ: 1403/08/01
شاکی: شهرداری الیگودرز
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/08/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع
--
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/08/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان لرستان
موضوع: ابلاغ مدارک طرح جامع شهر الیگودرز
با سلام؛
احتراماً در اجرای بند 5 ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 42 آییننامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران شهری، به پیوست یک سری اسناد و مدارک ط و ج جامع شهر الیگودرز موضوع مصوبه مورخ 1393/02/02 شورای برنامه ریزی و توسعه استان لرستان که در تاریخ 1395/08/10 به تصویب نهایی شورای عالی رسیده است به شرح ذیل، ابلاغ میگردد.
1- یک جلد آلبوم نقشه های طرح
2- دو دفترچه مطالعات طرح
3- یک دفترچه ضوابط و مقررات اجرایی طرح
دستور فرمایید مراتب به شهرداری و سایر دستگاه های اجرایی ذیربط ابلاغ و مراقبت گردد تا با مراعات کامل جنبه های فنی، ضوابط و مقررات طرح و با همکاری موثر شورای اسلامی شهر از طریق برنامه ریزی و تصویب طرح ها و لوایح مورد نیاز، موجبات تحقق اهداف مورد نظر طرح در افق برنامه فراهم گردد.
همچنین به آگاهی می رساند از تاریخ ابلاغ مصوبه برابر ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری این این طرح لازم الاجرا است و کلیه اقدامات شهرداری در خصوص توسعه و برنامه های اجرایی آن در چارچوب اسناد و مدارک ذیربط امکان پذیر است و ایجاد تغییر در اسناد و برنامه های طرح جامع (اعم از مغایرت های اساسی و غیر اساسی) منوط به رعایت ضوابط آییننامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران شهری و سایر مصوبات شورای عالی خواهد بود.
به موجب ماده 5 و تبصره های مربوطه از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها، محدوده شهر حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ مصوبه طرح جامع شهری، به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده با امضای استاندار جهت اجرا به شهرداری و دستگاه های اجرایی ذیربط ابلاغ میگردد و چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر به انجام نرسد استاندار دستور تدقیق محدود به سایر مراجع ذیصلاح را صادر خواهد کرد و پیگیری اجرای این ماده بر عهده دبیرخانه مرجع تصویب کننده طرح ها (تفویض شده به ادارات کل راه و شهرسازی استان ها) خواهد بود.
همچنین لازم است بلافاصله طرح تفصیلی بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر تهیه گردد که در طرح مذکور نحوه ساتفاده از زمینهای شهری در سطح محلات شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن ها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین میشود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم میگردد.
اضافه میگردد که برابر تبصره ذیل ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح جامع و تفصیلی شهری مراتب در شورای عالی مطرح و نظر آن شورا قطعی و لازم الاجرا خواهد بود. معاون معماری و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
اجمال شکایت شهرداری در دادخواست تقدیمی و لایحه تکمیلی بدینصورت است که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه طرح جامع مورخ 1395/08/07 حدود 197 هکتار از محدوده شهر الیگودرز را مطابق طرح تفصیلی کاهش داده است که مصوبه فوق اولاً خلاف شرع به لحاظ اصل احترام به حقوق مکتسبه و قاعده فقهی «دفع مفسده اولی من جلب مصلحت» و قاعده «لا یدفع الضرر بالضرار الغیر» و حدیث نبوی « الاسلام یجب ما قبله» و «قاعده الحق القدیم لا یبطله شی» است اعلام کرده است. ثانیاً در خصوص مغایرت مصوبه با مقررات قانونی در دادخواست و لایحه تکمیلی مستندات قانونی ذکر نشده است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
مدیر کل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جوابیه مورخ 1401/03/07 به شماره 310/33573 پاسخ داده است:
1- شاکی در دادخواست خود نسبت به خروج برخی از اراضی محدوده شهر شکایت دارد حال آنکه به استناد ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و ماده 5 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها، تصویب طرح جامع شهرها و تعیین محدوده شهرها، در حیطه وظایف و اختیارات قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری بوده و لذا خروج اراضی مورد شکایت از محدوده شهر در چارچوب اختیارات قانونی شورای عالی انجام پذیرفته است.
2- شاکی در دادخواست خود بر وجود حقوق مکتسبه تاکید دارد و این حقوق را بر مبنای شکایت خود قرار داده است این در حالیست که، شرایطه سه گانه تحقق حقوق مکتسبه قانونی شهروندان عبارتند از: 1- صدور پروانه؛ 2- انطباق مفاد پروانه با طرح های توسعه و عمران شهری و ضوابط آن؛ 3- احداث یا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار؛ و بر این اساس شاکی مستنداتی دال بر وقوع حقوق مکتسبه قانونی در زمان تصویب طرح جامع در شورای عالی شهرسازی و معماری در ضمیمه دادخواست خود ارایه نداده است. لازم به ذکر است که شاکی در مستندات ارایه شده، برخی توافقات انجام شده میان شهرداری و مالکین خصوصی را مبنای حقوق مکتسبه در نظر گرفته که با توجه به شرایط سه گانه تحقق حقوق مکتسبه قانونی افراد، توافقات شهرداری با مالکین اراضی نمیتواند مبنای حقوق مکتسبه قانونی قرار گیرد. همچنین تاریخ برخی پروانه های صادره مورد استناد شاکی پس از تصویب طرح جامع شهر الیگودرز (یعنی تاریخ 1395/08/10) است که باز هم نمیتواند مبنای اکتساب حقوق مکتسبه قانونی در زمان تصویب طرح جامع قرار گیرد. ضمناً لازم است توجه شود گه تغییر خط محدوده و قرار گیری برخی اراضی در داخل حریم منجر به ابطال پروانه های صادره غیرمسکونی نگردیده و شهرداری مطابق قانون شهرداری موظف به ارایه خدمات به ذینفعان در داخل حریم شهر الیگودرز میباشد. لذا قرارگیری اراضی در داخل حریم شهر نافی حقوق مکتسبه قبلی مالکان نخواهد بود. با همه این تفاسیر این امکان وجود دارد که چنانچه حقوق مکتسبه قانونی برخی مالکین در زمان تصویب طرح جامع نادیده گرفته شده است، موضوع در قالب مغایرت طرح تفصیلی با طرح جامع در کمیسیون ماده 5 مورد بررسی قرار گرفته و چنانچه با اساس طرح مغایرت داشت جهت بررسی نهایی به شورای عالی شهرسازی و معماری احاله گردد.
3- شاکی در دادخواست خود تقاضای ابطال طرح جامع شهر الیگودرز را دارد به گونه ایکه منجر به الحاق اراضی مورد شکایت شود. در این رابطه لازمست توجه شود که الحاق اراضی به محدوده شهرها باید در مراجع ذیربط قانونی و با لحاظ جمیع جهات کارشناسی و فنی و حقوقی مورد بررسی قرار گیرند. لذا این بخش از خواسته شاکی در حوزه اختیارات قانونی مراجع مذکور بوده و قابل رسیدگی در مراجع قضایی نمیباشد. یادآوری میگردد مرجع قضایی صلاحیت ذاتی در تعیین محدوده شهر که اولاً امری اجرایی و مربوط به قوه مجریه است و ثانیاً تخصصی و فنی و کارشناسی است را ندارد.
4- لازم به ذکر است مطابق آییننامه نحوه بررسی طرح های توسعه و عمران و قوانین موضوعه، نمایندگان شهرداری در تمامی مراحل بررسی و تصویب در مراجع ذیربط استانی و ملی حضور داشته و این امکان برای ایشان فراهم بوده تا نقطه نظرات خود را در زمینه طرح جامع به مراجع ذیربط اعلام نمایند.
5- نهایتاً خاطر نشان میگردد که شاکی در متن دادخواست خود تقاضای ابطال مصوبه طرح جامع شهر الیگودرز را دارد و این در حالیست که طرح جامع الیگودرز، طرح توسعه و عمران شهری میباشد که برابر قانون مبتنی بر الزامات اسناد و طرح های بالادستی به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری متشکل از وزرای دستگاه ها و روسای سازمان های عضو شورا میرسد که هدف غایی از اینگونه طرح ها در پهنه سرزمین، تامین رفاه و آسایش و امنیت شهروندان و حفظ محیط زیست و تحقق فعالیت های اقتصادی فرهنگی اجتماعی برای یک افق مشخص است. لذا مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از جنس سایر مصوبات و تصمیمات و اقدامات دولت موضوع مواد 10 و 12 قانون دیوان عدالت اداری نمیباشد و از همین رو قضات در هیات عمومی و شعب به درستی از رسیدگی به دعوی ابطال طرح های توسعه و عمران، ولو اینکه محدود به یک یا چند پلاک باشد، خودداری نموده و در موارد مفغایرت طرح ها با حقوق مکتسبه و حقوق مالکانه عقیده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلکه طرح را صرفاً نسبت به شاکی و حقوق وی غیر قابل اجرا می دانند.
پرونده شماره ه- ت/0300106 مبنی بر درخواست ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/08/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع در جلسه مورخ 1403/05/31 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت قریب به اتفاق آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
1- به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 42291/102 مورخ 1403/03/13 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/08/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصریح گردیده: «چنانچه واضع مصوبه مورد شکایت، قانوناً حق تجدیدنظر در مصوبه قبلی خود را داشته است و رعایت مصالح در تغییر محدوده شهر و اخراج بعض اراضی را نموده باشد، مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع نیست اما چنانچه در وضع مصوبه جدید رعایت مصالح نشده باشد و با اجرای مصوبه، حقوق مالی شرعی اشخاص نقض شده باشد، باید جبران شود.»
2- بر اساس بندهای 2 و 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 «اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح های جامع شهری که شامل منطقه بندی - نحوه استفاده از زمین - تعیین مناطق صنعتی - بازرگانی - اداری - مسکونی - تاسیسات عمومی - فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر میباشد.» و «بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی» از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.
3- بر اساس مواد 5 و 6 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 مقرر گردیده: « محدوده شهر در طرح های جامع شهری و تا تهیه طرح های مذکور در طرح های هادی شهر و تغییرات بعدی آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبیعی یا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافیایی نقاط اصلی تعیین و به تصویب مراجع قانونی تصویب کننده طرح های مذکور میرسد. این محدوده حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرح های مذکور به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده و تایید شدن به مهر دبیر خانه مربوط به امضای استاندار جهت اجراء به شهرداری و دستگاههای اجرایی ذی ربط ابلاغ میگردد.» و «حریم شهر در طرح جامع شهر و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر تعیین و تصویب میگردد.»، لذا تعیین محدوده و حریم شهر نیز در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان مرجع تصویب طرح های جامع شهری قرار دارد.
4- به موجب آرای متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 219 مورخ 1380/07/08 در خصوص طرح جامع شهر لواسان، تجدیدنظر و بازنگری در طرح جامع شهرها در صلاحیت شورای عالی معماری و شهرسازی ایران دانسته شده است.
لذا با عنایت به اینکه صرف قرارگرفتن اراضی اشخاص در محدوده شهر و همچنین خروج آن اراضی از محدوده شهر بواسطه تغییرات صورت گرفته در طرح جامع شهر موجب ایجاد حق مکتسبه و تضییع آن نمی گردد و این امر ناشی از اعمال صلاحیت های قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. همچنین مواردی از قبیل اینکه اشخاص وفق تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 جهت ورود اراضی متعلق به خود به محدوده شهر، قسمتی از اراضی خود را به شهرداری واگذار کرده و متعاقباً با تغییرات طرح جامع شهر و خروج اراضی متعلق به آنها از محدوده شهر متحمل ضرر و زیان شوند از این امر منصرف بوده و حقوق مکتسبه ایجاد شده برای این اشخاص لازم الرعایه است، لذا با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402، طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/08/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مغایر شرع تشخیص نگردیده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد ماده 33 آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب 1393 قطعی است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری