شماره دادنامه: 140331390000384278
تاریخ دادنامه: 1403/02/18
شماره پرونده: 9902817
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصویب نامه بودجه مناطق آزاد تجاری - صنعتی سال 1399 ابلاغی تحت شماره 166183/ت57541ه- مورخ 1398/12/28 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصویب نامه بودجه مناطق آزاد تجاری - صنعتی سال 1399 ابلاغی تحت شماره 166183/ت57541ه- مورخ 1398/12/28 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" از آنجایی که وفق فراز پایانی بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه، سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی منحصراً تابع قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی هستند، نظر به اینکه وفق مواد 2 و 3 قانون کار احراز رابطه کارگری و کارفرمایی منوط به عقد قرارداد است و در این قانون انتقال و ماموریت از کارگاه به کارگاه دیگر پیش بینی نشده است. لذا تجویز ماموریت و انتقال به سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی خارج از حدود اختیارات طرف شکایت و در حکم تقنین است و از حیث نقض عقد قرارداد مخالف آیه 1 سوره شریفه مایده میباشد و همچنین است در خصوص انتقال یا ماموریت به سایر دستگاه ها و سازمان های دولتی و عمومی مستقر در منطقه؛ چرا که این سازمان ها تابع قوانین استخدامی خود از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری هستند و در قانون مدیریت خدمات کشوری انتقال و ماموریت کارگر پیش بینی نشده است از این رو مجموعاً طرف شکایت برخلاف مواد مذکور و مفاد معتبر قرارداد حکم به امکان ماموریت و انتقال کارگر داده است لذا مقرره مورد شکایت بر خلاف قوانین یاد شده و شرع به استناد مباحث شرعی گفته شده میباشد. از این رو ابطال آن را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" هیات وزیران در جلسه 1398/12/28 به پیشنهاد شماره 96788/10/82 مورخ 1398/12/19 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد بند (ج) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران - مصوب 1372- تصویب کرد:
بودجه سال 1399 سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی کیش، قشم، چابهار، ارس، اروند، انزلی و ماکو و شرکت های تابع آن ها و اصلاحیه بودجه سال 1398 سازمان های مناطق یاد شده به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین میشود.
.......
تبصره 7- تشکیلات، نیروی انسانی، بازخریدی، برون سپاری امور نگهداری و خدمات به بخش خصوصی
.......
ب) در راستای چابک سازی و منطقی نمودن اندازه سازمان ها، به سازمان ها اجازه داده میشود نسبت به تعدیل نیروهای مازاد بر تشکیلات مصوب خود از طریق یکی از روش های انگیزشی و تشویقی ذیل اقدام نمایند:
.....
2- انتقال، مامور و جا به جایی بین مناطق (با توافق سازمان مبدا و مقصد) و از مناطق به سایر دستگاه ها و سازمان های دولتی و عمومی مستقر در منطقه بدون هیچ گونه جایگزینی."
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی ریاست جمهوری) به موجب لایحه شماره 45086/57392 مورخ 1400/06/03 ضمن ارسال لوایح دفاعیه شماره 661 مورخ 1400/01/14 سازمان اداری و استخدامی کشور و شماره 1402090/60/02 مورخ 1400/04/06 شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی توضیح داده است که:
" همان گونه که شاکی نیز در دادخواست ارایه شده اشاره نموده است به موجب ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و قانون کار اداره میشوند. بر این اساس و به موجب بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی، هیات وزیران از اختیار تصویب آییننامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه برخوردار است. بر این اساس هیات وزیران مبادرت به تصویب مصوبه مورد شکایت نموده و طی آن، انتقال، ماموریت و جابه جایی نیروهای مازاد مناطق را تحت شرایطی تجویز نموده است. بدیهی است که این تجویز به هیچ وجه دربردارنده جواز تخطی از قوانین عمومی از جمله قانون کار و نادیده گرفتن حقوق کارکنان نبوده و عدم پیش بینی انتقال در قانون کار نیز نمیتواند به معنای مغایرت قانون کار با مفاد مصوبه هیات وزیران باشد. همچنین استناد ناقص و ناروای شاکی به مفاد آیات قرآن و استنباط حکم شرعی از آن و ادعای مغایرت مفاد مصوبه با این حکم شرعی نیز صرفاً در حد برداشت شخصی شاکی از موازین شرعی بوده و نمیتواند مبنایی برای ابطال مصوبه مورد شکایت به شمار رود.
نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه شکایت مطروحه در بردارنده جهات معتبری که دلالت بر مغایرت مفاد تصویب نامه مورد شکایت با موازین شرعی و قوانین جاری کشور نماید نمیباشد، لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست."
متن نامه شماره 661 مورخ 1400/01/14 سازمان اداری و استخدامی کشور نیز به شرح زیر میباشد:
1- از آنجا که مطابق بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی (تنفیذی بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 مجلس شورای اسلامی)، مسیولیت تصویب آییننامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه آزاد تجاری، بر عهده «هیات وزیران» نهاده شده است؛ فلذا، هیات وزیران، با اختیار حاصل از بند (الف) ماده 4 قانون مزبور، اقدام به تهیه و تصویب مصوبه شماره 166183/ت57541ه- مورخ 1398/12/28 نموده و در این راستا، هیچ گونه تخطی از قوانین و مقررات مشاهده نمی گردد.
2- شاکی در دادخواست خود نسبت به اصل امکان انتقال یا ماموریت از دستگاه های اجرایی به دستگاه های مستقر در مناطق آزاد و بالعکس و انتقال یا ماموریت بین مناطق شکایت داشته است. این در حالی است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به تازگی طی دادنامه شماره 1028 مورخ 1399/09/12 که در مقام ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038/ت28393ه- مورخ 1382/01/16 هیات وزیران است. در خصوص یکی از مصادیق مورد ادعای شاکی به استناد قوانین و مقررات عمومی ماموریت، با این ماموریت مخالفتی نداشته و فقط مبنای محاسبه احکام پرداختی کارکنان مامور از دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد تجاری، صنعتی را ابطال کرده است."
متن نامه شماره 1402090/60/02 مورخ 1400/04/06 معاون امور حقوقی و مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی نیز به شرح زیر است:
" شاکی در دادخواست تقدیمی به بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور استناد و آن را مبنایی برای عدم صلاحیت هیات وزیرات در تصویب بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصویب نامه بودجه مزبور در نظر گرفته و با استناد به مواد (2 و 3) قانون کار، انتقال کارکنان یک واحد مشمول قانون کار به واحد دیگر مشمول قانون کار را غیر ممکن و تقنین غیرمجاز محسوب نموده است. در حالی که مستفاد از ماده 7 قانون کار، هر کارگری حق دارد با انعقاد قرارداد با هر کارفرمایی برای مدت موقت یا غیرموقت، خدمات ارایه دهد و مضافاً از هیچ بخشی از مواد (2 و 3) قانون کار، ممنوعیت ماموریت کارگران به کارگاهی دیگر استنباط نمی گردد. ثانیاً برابر ماده 10 قانون مدنی (اصل آزادی قراردادها) قراردادهایی که فی مابین طرفین منعقد می گردند، در صورتی که مخالف نظم عمومی و اخلاق حسنه نباشند، فی مابین طرفین نافذ خواهند بود. چه این قرارداد، یک قرارداد بیع یا اجاره باشد و یا قرارداد کار و غیره و از آنجا که در ماموریت کارگر به کارگاه دیگر، کارگر اقدام به انعقاد قرارداد با کارگاه جدید می نماید، هیچگونه منع قانونی در این خصوص در قانون کار، قانون مدنی، قانون اساسی و سایر قوانین مشاهده نشده و بنابراین صحت مفاد بند 2 تصویب نامه معترض عنه، استصحاب میگردد.
دیگر این که موضوع در راستای تعدیل نیروی انسانی سازمان منطقه و همسو با سیاست های دولت به منظور چابک سازی و من حیث المجموع رویکرد سازمان در جهت اجرای اصل 44 قانون اساسی بوده است.
در خصوص ایرادات شاکی به ماموریت کارکنان مناطق آزاد به دستگاه های دولتی نیز به استحضار می رساند به موجب (تبصره 2 مواد 21 و 121 قانون مدیریت خدمات کشوری) اساساً امکان مامور به خدمت هر کارمند یا کارگر دستگاه اجرایی به دستگاه اجرایی دیگر پیش بینی و مقررات مخصوصی در این رابطه تحت عنوان آییننامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب هیات وزیران رسیده است. لازم به ذکر است سازمان های مناطق آزاد از مصادیق دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب گردیده و قید عبارت «ماموریت کارمندان» در ماده 121، بیانگر تعریف عام کارکنان دستگاه های اجرایی میباشد. بر همین اساس در تبصره 2 ماده 1 آییننامه اجرایی مزبور موضوع انتقال و ماموریت به خدمت دستگاه های مستثنی شده از قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری کاملاً به رسمیت شناخته شده و آییننامه مزبور نیز پس از تصویب از سوی مجلس شورای اسلامی (از جهت بررسی انطباق با قوانین عادی) مغایر قانون اعلام نگردیده است. لذا همچنان مفاد آن ساری و جاری بوده و بر همین اساس دلایل و مستندات شاکی در این رابطه نیز کاملاً مردود و غیر قابل قبول میباشد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/02/18 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً صرف نظر از این که در قانون کار، انتقال و ماموریت از کارگاهی به کارگاه دیگر پیش بینی نشده است، با توجه به اینکه در این انتقال و ماموریت رضایت و یا توافق کارگر پیشبینی نشده است، لذا در عمل در جابه جایی کارگر از یک کارگاه به کارگاه دیگر، یک قرارداد کار با کارگاه مبدا وجود دارد که به قوت خود باقی است و در کارگاه مقصد چون توافق کارگر مفقود است، قرارداد کاری وجود ندارد. ثانیاً با توجه به اینکه براساس مقرره مورد شکایت انتقال ماموریت به سایر دستگاه ها و سازمان های دولتی و عمومی مستقر در منطقه نیز پیشبینی شده است، لذا این دستگاه های مقصد تابع قوانین استخدامی خود از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری هستند که در قانون اخیر انتقال و ماموریت کارگر پیشبینی نشده است. با عنایت به مراتب فوق، اطلاق بند 2 بخش (ب) تبصره (7) تصویبنامه بودجه مناطق آزاد تجاری - صنعتی (تصویب نامه شماره 166183/ت57541ه- مورخ 1398/12/28) خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری