هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/97/887 شماره دادنامه: 9809970906010260 تاریخ: 12/6/98
شاکی: آقای علی اصغر کاشفی
طرف شکایت: هیات وزیران - وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه های شماره 20708/ت30820 مورخ 7/4/1384، 216684/ت41480ه- مورخ 21/11/1387 و 153552/ت50925 ک مورخ 16/12/1393 هیات وزیران و وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران - وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی به خواسته ابطال تصویب نامه های شماره 20708/ت30820 مورخ 7/4/1384، 216684/ت41480ه- مورخ 21/11/1387 و 153552/ت50925ک مورخ 16/12/1393 هیات وزیران و وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
تصویب نامه شماره 20708/ت30820 مورخ 7/4/1384
تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارسباران (جلفا) به شرح نقشه پیوست
تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری-
صنعتی ارسباران (جلفا) به شرح نقشه پیوست
شماره:.20708ت 30820 ه¨
تاریخ: 1384.04.12
دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی
هیاتوزیران در جلسه مورخ 1384.3.8 بنا به پیشنهاد شماره.83.11.747ن مورخ
1383.3.5دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و به استناد ماده واحده
قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری -صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی - مصوب
1382 - تصویب نمود:
محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارسباران (جلفا) به شرح نقشه پیوست (1)که تایید
شده به مهر دفترهیات دولتباشد تعیین میگردد.
محمدرضاعارف - معاون اول رییسجمهور
1-نقشه مزبور در آرشیو اداره کل تدوین و تنقیح قوانین و مقررات موجود میباشد.
تصویب نامه شماره 216684/ت41480ه- مورخ 21/11/1387
تصویب نامه در خصوص تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس
شماره216684/
ت41480ه- 21/11/1387
تصویبنامه در خصوص تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس
حوزه مشاورت رییسجمهور در امور مناطق آزاد و ویژه اقتصادی
هیات وزیران در جلسه مورخ 14/9/1387 که در مرکز استان آذربایجان شرقی تشکیل شد، به
استناد ماده واحده قانون توسعه محدوده منطقه آزاد ارس - مصوب 1385- تصویب نمود:
محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس به شرح نقشه پیوست که تایید شده به مهر «
پیوست تصویبنامه هیات وزیران» میباشد، تعیین میگردد.
این تصویبنامه جایگزین تصویبنامه شماره 20708/ت30820ه- مورخ 7/4/1384 میگردد.
معاون اول رئیسجمهور - پرویز داودی
تصویب نامه شماره 153552/ت50925ک مورخ 16/12/1393
تصویب نامه در خصوص تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس
دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی
سازمان حفاظت محیط زیست
وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی در جلسه 4/5/1393 به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی - مصوب 1382 - و ماده واحده قانون توسعه محدوده منطقه آزاد ارس - مصوب 1385 - و با رعایت تصویب نامه شماره 113200/ت49516ه- مورخ 5/6/1392 تصویب کردند:
1- محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس شامل محدوده اراضی جلفا به مساحت (20500) هکتار، محدوده اراضی نوردوز به مساحت (411) هکتار، محدوده اراضی خداآفرین به مساحت (5700) هکتار و محدوده اراضی قلی بگلو به مساحت (25000) هکتار طبق نقشه های پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین میشود.
2- این تصویب نامه جایگزین تصویب نامه شماره 216684/ت41480ه- مورخ 21/11/1387 میشود.
این تصویب نامه در تاریخ 11/12/1393 به تایید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است
معاون اول رئیس جمهور - اسحاق جهانگیری
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: 1- بر اساس ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی، صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز در محدوده منطقه در اختیار سازمان منطقه آزاد میباشد. با این حال بر مبنای بند 11 ماده 78 قانون تشکیلات و وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی، صدور پروانه ساختمانی در محدوده طرح هادی روستایی توسط دهیاران انجام میشود و طبق ماده 105 این قانون، کلیه قوانین مغایر با این قانون لغو میشود.
به علاه بر اساس ماده 3 قانون تعاریف محدوده، حریم شهر، روستا و شهرک، نظارت و کنترل بر ساخت و سازها به دهیاران واگذار شده و به موجب مواد مختلف قانون شهرداری نیز صلاحیت های مختلفی برای شهرداری در محدوده شهر پیش بینی شده است. بنابراین، محدوده های تعیینی برای منطقه آزاد جلفا و ارس که به موجب مقررات مورد شکایت صورت گرفته از جهت ایجاد تداخل در صلاحیت ها، مغایر با قوانین فوق میباشد. 2- بر مبنای تصویب نامه های مورخ 21/11/1387 و مورخ 16/12/1393 مقرر شده است که محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس تعیین میشود و به این محدوده هم اشاره میشود. این در حالی است که اساساً منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس در قوانین تصویب نشده است و این امر مغایر با اصل هفتاد و یکم قانون اساسی و نیز تبصره 3 ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی میباشد. 3- به موجب ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، رعایت کلیه واحدهای تقسیماتی برای تمامی واحدهای اداری و نهادهای انقلاب اسلامی کشور لازم است. از این رو، تعیین محدوده هایی از شهرستان خدا آفرین و تجمیع آن با محدوده های تعیین شده از شهرستان جلفا که به موجب تصویب نامه های مورد شکایت صورت گرفته، مغایر با ماده 14 قانون ضوابط و تعاریف تقسیمات کشوری است.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 107833/36640 مورخ 15/8/1397 به طور خلاصه توضیح داده است که: 1- بر اساس قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی، مناطق آزاد جلفا و بندر انزلی ایجاد شده و بر مبنای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی اداره میشوند. در همین راستا، هیات وزیران اقدام به تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارسباران (جلفا) نموده و پس از تصویب قانون توسعه محدوده منطقه آزاد ارس، هیات وزیران، محدوده این منطقه را تعیین کرده است. محدوده مناطق فوق بر اساس اجازه قانونگذار تعیین شده و هیچ گونه تعرضی به حدود تقسیمات کشوری انجام نشده است. 2- در خصوص استدلال شاکی به مغایرت مصوبات صادره با برخی قوانین از جمله قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، اولاً قوانین و مقررات مناطق آزاد تجاری، به عنوان قانون خاص حاکم بر نحوه اداره مناطق آزاد میباشد. ثانیاً به تصریح قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی، این منطقه در کلیه امور بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و اصلاحات بعدی آن اداره خواهد شد و در مواد 10، 11 و 14 این قانون به رعایت ضوابط قانونی فوق تصریح شده است. 3- بر اساس قسمت اخیر بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و بند (الف) ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مقرر گردیده است که سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند.
نظریه تهیه کننده گزارش: اولاً طرح و محدوده کلّی ایجاد منطقه آزاد ارس براساس «ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی» مصوب 2/6/1382 مجلس شورای اسلامی مشخص شده و به موجب این قانون مقرر گشته است که: «محدودهای از منطقه شهرستانهای آبادان و خرمشهر و محدودهای ازشهرستانهای جلفا و بندر انزلی که هیات وزیران تعیین میکند، به عنوان مناطق آزاد تجاری-صنعتی شناخته میشود.» برمبنای تجویز قانونگذار در این قانون، هیات وزیران به موجب تصویبنامه شماره 20708/ت30820ه- مورخ 7/4/1384 اقدام به تعیین محدوده منطقه آزاد ارس نمود و مدتی بعد و با تصویب قانون توسعه محدوده منطقه آزاد ارس مصوب 29/5/1385 مجلس شورای اسلامی مقرر شد که: «به دولت اجازه داده میشود محدوده فعلی منطقه آزاد ارس را در نقاط مشترک مرزهای جمهوری اسلامی ایران و جمهوری آذربایجان، جمهوری نخجوان و جمهوری ارمنستان توسعه دهد.» براساس این تجویز قانونگذار نیز هیات وزیران اقدام به وضع تصویبنامه شماره 153552/ت50925 ک مورخ 16/12/1393 نمود و مقرر کرد که: «حدود منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس شامل محدوده اراضی جلفا به مساحت (20500) هکتار، محدوده اراضی نوردوز به مساحت (411) هکتار، محدوده اراضی خدا آفرین به مساحت (5700) هکتار و محدوده اراضی قلی بگلو به مساحت (25000) هکتار طبق نقشههای پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین میشود.» از این رو، برخلاف ادعای شاکی ایجاد و توسعه منطقه آزاد ارس در قوانین موضوعه پیشبینی شده و تعیین محدوده آن و توسعه این محدوده نیز که براساس تصویبنامههای هیات وزیران صورت گرفته، مبتنی بر جواز قانونگذار میباشد.
ثانیاً در خصوص ادعای مغایرت و تداخل قوانین و مقررات مربوط به مناطق آزاد تجاری - صنعتی با قوانین تقسیمات کشوری، شوراهای اسلامی و شهرداری باید گفت که فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی، تعیین محدودههای جغرافیای مشخصی است که انجام فعالیتهای اقتصادی در آنها مشمول تسهیلات تجاری، امتیازات گمرکی و مشوقها و معافیتهای مالیاتی قرار میگیرد و اداره مناطق آزاد صرفاً در حوزههای مربوط به موارد فوق، تابع قوانین خاصی است که به منظور اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی وضع شدهاند. همچنانکه به موجب ماده 65 قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مقرر شده است که: «سازمانهای مناطق آزاد {و نه مناطق آزاد} منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند.» در عین حال، روشن است که سایر حوزههای مربوط به مناطق آزاد تجاری - صنعتی که در قوانین مرتبط با اداره این مناطق، حکم خاصی در خصوص آنها بیان نشده؛ همچنان تابع قوانین عمومی کشور بوده و محدودیتی در زمینه اجرای قوانین عمومی کشور در خصوص آنها وجود ندارد. موید این دیدگاه، حکم مقرر در ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران میباشد که براساس آن مقرر شده است که: «به دولت اجازه داده میشود مناطق ذیل را به عنوان مناطق آزاد تجاری و صنعتی بر اساس موازین قانونی و این قانون اداره نماید.» از این رو، برای نمونه ممکن است که دو شهرستان همجوار به عنوان یک منطقه آزاد معرفی شده و اشخاص حقیقی و حقوقیِ شاغل به فعالیتهای اقتصادی در آنها به مدت بیست سال از مالیات بر درآمد و دارایی معاف باشند. ولی این دو شهرستان براساس قانون تقسیمات کشوری از یکدیگر جدا بوده و هرکدام دارای یک نماینده در مجلس شورای اسلامی باشند. در این مثال، روشن است که قانون اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی با قانون مالیاتهای مستقیم تعارض داشته و در فرض تعارض، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی در رابطه با موضوع مالیات اجرا خواهد شد. ولی اجرای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی با اجرای قانون تقسیمات کشوری و یا قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی تعارضی ندارد و هریک از این قوانین در خصوص موضوعات مرتبط با خود اجرا میشوند. از این رو، طرح ایراد تداخل صلاحیتها که درحقیقت به تداخل ظاهری قوانین اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی با قوانین عمومی کشور مربوط بوده و ارتباطی با غیرقانونی بودن مقررات مورد شکایت ندارد؛ فاقد تلقّی و مبنای موجهی است و لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رد شکایت مطروحه قابل پیشنهاد میباشد. تهیه کننده گزارش: دکتر زین العابدین تقوی
رای هیات تخصصی
در خصوص شکایت مطروحه به خواسته ابطال تصویبنامههای شماره 20708/ت 30820 مورخ 7/4/1384، شماره 216684/ت 41480 ه- مورخ 21/11/1387 و شماره 153552/ت 50925 ک مورخ 16/12/1393 هیات وزیران و وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی، اولاً طرح و محدوده کلّی ایجاد منطقه آزاد ارس براساس «ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی» مصوب 2/6/1382 مجلس شورای اسلامی مشخص شده و برمبنای تجویز قانونگذار در این قانون، هیات وزیران به موجب تصویبنامه شماره 20708/ت30820ه- مورخ 7/4/1384 اقدام به تعیین محدوده منطقه آزاد ارس نموده و با تصویب «قانون توسعه محدوده منطقه آزاد ارس» مصوب 29/5/1385، در تصویبنامه شماره 153552/ت50925 ک مورخ 16/12/1393 هیات وزیران حدود منطقه آزاد تجاری - صنعتی ارس تعیین شده است. از این رو، ایجاد و توسعه منطقه آزاد ارس در قوانین موضوعه پیشبینی شده و تعیین محدوده آن و توسعه این محدوده نیز که براساس تصویبنامههای هیات وزیران صورت گرفته، مبتنی بر جواز قانونگذار میباشد. ثانیاً در خصوص ادعای مغایرت و تداخل قوانین و مقررات مربوط به مناطق آزاد تجاری - صنعتی با قوانین تقسیمات کشوری، شوراهای اسلامی و شهرداری، با توجه به هدف قانونگذار از ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی که تعیین محدودههای جغرافیایی مشخصی بوده است که انجام فعالیتهای اقتصادی در آنها مشمول تسهیلات تجاری، امتیازات گمرکی و مشوقها و معافیتهای مالیاتی قرار میگیرد؛ اداره مناطق آزاد صرفاً در حوزههای مربوط به موارد فوق، تابع قوانین خاصی است که به منظور اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی وضع شدهاند و سایر حوزههای مربوط به مناطق آزاد تجاری - صنعتی که در قوانین مرتبط با اداره این مناطق، حکم خاصی در خصوص آنها بیان نشده؛ همچنان تابع قوانین عمومی کشور بوده و محدودیتی در زمینه اجرای قوانین عمومی کشور در خصوص آنها وجود ندارد و موید این امر حکم مقرر در ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران میباشد که در آن به اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی براساس این قانون و سایر موازین قانونی تصریح شده است. لذا از این جهت نیز تداخل و مغایرتی میان تصویبنامههای مورد شکایت و قوانین مورد استناد شاکی وجود ندارد. بنابراین به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست محترم دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان قابل اعتراض است.
سید کاظم موسوی - رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری