بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 188
تاریخ دادنامه: 17؍2؍1398
شماره پرونده: 97؍1479
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 تعرفه شماره 28 از تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر گراش
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 6 تعرفه شماره 28 از تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر گراش را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً، اینجانب امید محمدی در جهت تبیین خواسته به استحضار آن عالی مقام می‌رساند، شورای اسلامی شهر گراش طی مصوبه ای تحت عنوان تعیین و وصول «هزینه فضای سبز و توسعه آن»، مبادرت به اخذ جواز به شهرداری گراش جهت اخذ وجوهی غیرقانونی از شهروندان مربوطه می‌نماید. مصوبه مذکور به نحو ذیل است:
الف) بخش اول: مصوبه مورد اعتراض
تعرفه شماره 28) قسمت 6:
5؍2 درصد عوارض ساختمانی محاسبه و وصول گردد.
ب) دلایل اعتراض به مصوبه
شوراهای اسلامی شهر گراش طی مصوباتی تحت عنوان تعیین و وصول «عوارض فضای سبز»، مبادرت به اخذ جواز به شهرداری جهت اخذ وجوهی غیرقانونی و غیر شرعی از شهروندان می نمایند. این در حالی است که با استناد به دلایل ذیل این مصوبه ها مغایر قوانین و مقررات می باشد:
دلایل تبیین شده در خصوص غیرقانونی بودن عوارض فضای سبز عبارت است از:
1- مغایرت با قانون نوسازی و عمران شهری
ماده 1 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 7؍9؍1347 و اصلاحیه های بعدی آن برای نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی و تامین نیازمندیهای شهری و ایجاد پارکها و نگهداری از پارکها و باغهای عمومی شهر و تامین سایر تاسیسات و احتیاجات شهری را در شمار وظایف اساسی شهرداریها قلمداد نموده و به همین منظور دریافت عوارض نوسازی به موجب ماده 2 قانون تعیین شده است لذا با عنایت به اینکه پرداخت هزینه های توسعه فضای سبز و نگهداری آن به موجب قانون تعیین تکلیف شده و عوارض قانونی از این بابت وضع گردیده است شهرداریها موظفند از درآمدهای عوارض نوسازی بخشی را به فضای سبز شهری اختصاص دهند، وضع مجدد عوارض محلی به فضای سبز شهری خارج از اختیارات شوراها می باشد.
2- مغایرت با ماده قانون برنامه پنجم توسعه:
با توجه به اینکه در ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به کاهش عوارض صدور پروانه اشاره شده است و با عنایت به اینکه در قوانین مربوط به گسترش فضای سبز در شهرها، عوارضپیش بینی نشده است و وضع عوارض فضای سبز در هنگام صدور پروانه موجب افزایش عوارض صدور پروانه خواهد شد، بنابراین مصوبه عوارض فضای سبز مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می باشد.
3- ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367:
به موجب این ماده واحده کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات، سازمان‌ها، نهادها، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت و شهرداریها مکلف شدند در طرحهای عمومی یا عمرانی که ضرورت اجراء آن‌ها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت ضوابط مربوطه تصویب و اعلان شده باشد و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از (حقیقی و حقوقی) قرار داشته و در داخل محدوده شهرها و شهرک‌ها و حریم استحفاظی آن‌ها باشد، پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف مدت هجده ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بهاء یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام نمایند. همچنین قانونگذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین اراضی و املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، واحدهای دولتی و شهرداریها را مکلف به خرید و تملک و اجرای طرحهای عمومی یا عمرانی مصوب در مهلت‌های مقرر در قانون نموده و به صراحت تبصره یک ماده واحده‌ی آن قانون در صورت عدم اجرای طرحهای عمومی و عمرانی ظرف پنج سال توسط واحدهای ذی‌ربط، مالکین اراضی و املاک واقع در طرحهای مزبور را ذی‌حق به اعمال انحاء حقوق مالکانه اعلام داشته است.
در رابطه با طرح‌هایی مانند فضای سبز نیز باید همین قانون اعمال گردد و استثناء کردن فضای سبز این قانون آن ترجیح بلامرجح بوده و اصلاً در صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهرها نمی‌باشد.
4- ماده 30 قانون مدنی (اصل تسلیط)
مالکین اراضی مذکور شخصاً الزامی به انجام تکالیف شهرداریها در استفاده از اراضی و املاک خود به صورت طرحهای عمومی مانند فضای سبز ندارند و مقتضای إعمال انحاء حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه‌ی استفاده از زمین و ملک خود با رعایت ضوابط قانونی مربوط است.
5- تعیین و اخذ عوارض به تجویز قانونگذار (مغایرت با قانون تنظیم):
مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و ماده 71 مکرر قانون محاسبات عمومی کشور و ماده 60 الحاقی به قانون تنظیم بخشی از مقررات
مالی دولت (2) سال 1393 اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار شده است. یکی از مصادیقی که نیاز به تجویز قانونگذار جهت تعیین و اخذ عوارض از سوی شوراهای اسلامی را دارد، عوارض فضای سبز می باشد.
6- آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری دلالت بر غیرقانونی بودن این نوع عوارض دارد:
ردیف
تاریخ
دادنامه
موضوع
مرجع تصویب
1
9/8/96
746
عوارض فضای سبز
شهر قدس
2
10/11/96
1146
ابطال مواد 59،48،34،33،30،27،17 و 61 موضوع تعرفه اخذ عوارض شهرداری برازجان در سالهای 1394 و 1395 شورای اسلامی شهر برازجان
27- عوارض نگهداری فضای سبز،
برازجان
3
10/11/96
1153
موضوع رای: ابطال وضع عوارض فضای سبز در هنگام صدور پروانه مصوب شورای اسلامی شهر ایمانشهر
ایمانشهر
نتیجه
با توجه به این که محدودیت در حقوق مالکانه اشخاص به نحو الزام آن‌ها نسبت به اختصاص بخشی از ملک خود به فضای سبز و اخذ عوارض در صورت عدم رعایت این امر مغایر مقررات مختلفی از جمله قانون ماده واحده تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی و ماده 100 قانون شهرداری و ماده 30 قانون مدنی می‌باشد، بنابراین وضع عوارض جدید در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد. بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در قسمت تعیین و برقراری عوارض فضای سبز خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی طرف شکایت است.
النهایه به منظور پیشگیری از این امر تقاضای ابطال «هزینه فضای سبز و توسعه آن» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر گراش در خصوص هزینه فضای سبز با قانون - مانند ماده 1 قانون نوسازی و عمران شهری و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و اصول و قواعد حاکم عوارض مغایرت دارد و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، لذا مستنداً به مواد 13، بند یک ماده 12، 88 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گراش و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری گراشاز زمان تصویب را دارم.»
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«تعرفه شماره 28: سایر عوارض
ردیف
عنوان تعرفه عوارض
ماخذ و نحوه محاسبه عوارض
توضیحات
6
هزینه فضای سبز و توسعه آن
به میزان 5/2 درصد عوارض ساختمانی محاسبه و وصول گردد
1-فقط یک بار هنگام صدور پروانه یا پایان کار وصول گردد.
2-به میزان 20 درصد عوارض سالیانه نوسازی هر سال وصول گردد.
3-عوارض ساختمانی مشمول عبارتند از: زیربنا و پذیره، دیوار دور بالکن، درب ورودی
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر گراش به موجب لایحه شماره 857-17؍7؍1397 توضیح داده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیات
احتراماً عطف به ابلاغیه تاریخ 16؍5؍1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع پرونده شماره 9709980905800679 و شماره بایگانی 10990 که در تاریخ 18؍6؍1397 به این شورا ابلاغ گردیده، در خصوص اعتراض شاکی آقای امید محمدی به بند 6 تعرفه شماره 28 دفترچه عوارض سال 1396 شهرداری گراش بدین وسیله دفاعیات این شورا جهت بررسی و صدور رای مقتضی تقدیم حضور می‌گردد.
1- استدلال شاکی در بخش اول لایحه مبنی بر مغایرت اخذ عوارض هزینه فضای سبز و توسعه آن با ماده 1 قانون نوسازی و عمران شهری دارای دو اشکال است. در ماده 1 قانونی نوسازی صرفاً در خصوص «حفظ و نگهداری پارکها و باغهای عمومی» تعیین تکلیف گردیده و لذا دو بحث دیگر یعنی «حفظ و نگهداری فضاهای سبز واقع در بلوارها و شوارع» و ایضا «توسعه» فضای سبز بلاتکلیف مانده و بدیهی است که موارد اخیر مستلزم هزینه هایی است که تنها راه جبران این هزینه ها همان عوارض مصوب شورای اسلامی شهر می‌باشد که در تعرفه فوق الذکر پیش بینی شده است.
2- در بند دوم لایحه استناد شاکی به ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه یک ایراد کلی است که بر همه عوارض صدور پروانه در همه شهرداریهای سراسر کشور وارد است و لذا نمی توان با استناد به مفاد قانونی فوق درخواست ابطال یک تعرفه عوارض خاص را دارد.
3- بخش سوم لایحه ارتباطی به شکایت شاکی ندارد زیرا اولاً: صرف بحث احداث مطرح نیست که به صورت دفعه ای پروژه فضای سبز مربوطه تصویب و اجرا گردد بلکه بحث توسعه تدریجی فضای سبز شوار ع همگام با توسعه شهر نیز مطرح است و ثانیاً: مساله نگهداری دائمی فضای سبز نیز یکی از تکالیف شهرداری است که ارتباطی به تصویب و اجرای طرح عمرانی ندارد.
4- اخذ عوارض مورد بحث محدودیتی برای اعمال حقوق مالکانه بر ملک موضوع پروانه ساختمانی ایجاد نمی‌نماید و لذا عوارض مذکور خلاف اصل تسلیط نیست.
5- در بند پنجم لایحه شاکی با استناد به برخی مقررات عمومی تحت این عبارت که «اخذ هرگونه وجه، کالا و یا خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار است»، دریافت عوارض مورد بحث را نیز منوط به تجویز قانونگذار دانسته است در حالی که تجویز قانونگذار برای شوراهای اسلامی به صورت خاص و موردی نبوده بلکه به طور کلی در قانون شوراها و قانون مالیات بر ارزش افزوده به شوراهای اسلامی اختیار، وضع و تصویب عوارض را داده است که طبیعتاً برای تامین هزینه های نگهداری و توسعه فضای سبز شهری شورای اسلامی شهر می‌تواند عوارضی را تصویب و جهت اجرا به شهرداری ارجاع نماید. لذا با عنایت به مراتب فوق از محضر قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا می‌گردد در خصوص مصوبه مورد شکایت رای مقتضی صادر فرمایند.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17؍2؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیربه صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند الف ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389، به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربریهای مختلف مورد تاکید قرار داده و از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است، بنابراین ردیف 6 از تعرفه شماره 28 با عنوان هزینه فضای سبز و توسعه آن از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1396 شهرداری گراش مصوب شورای اسلامی شهر گراش مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری