شماره دادنامه: 140431390001678984
تاریخ دادنامه: 1404/07/08
شماره پرونده: 0204866
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم الهام مقربان
طرف شکایت: شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی- سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی و خانواده- وزارت آموزش و پرورش
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 2 ذیل بند 3-2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 ابلاغی تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/05/12 معاون وزیر و رییس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره یک و دو ذیل بند 3-2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 ابلاغی تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/05/12 معاون وزیر و رییس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" اگرچه بند (الف) ماده 5 «قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی» (مصوّب 1395)، از جمله اختیارات شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی را «تهیه و تصویب دستورالعمل های مورد نیاز جهت اجرای این قانون در چهارچوب سیاست ها و مقرّرات وزارت آموزش و پرورش» دانسته است؛ لیکن وجود چنین اختیاری، نمی‌تواند وضع دستورالعمل برخلاف قانون باشد. زیرا وجود اختیار برای وضع دستورالعمل در خصوص «اجرای» قانون، نمی‌تواند به معنای امکان وضع مقرره برای «نقض» قانون باشد.
لازم به ذکر است ایجاد ممنوعیت برای اشخاص، باید مستند به حکم قانونگذار باشد. همچنان که برای مثال، وضع هرگونه ممنوعیت برای تصدّی سمت در مدیریت اشخاص حقوقی را قانونگذار به طور استثنایی پذیرفته است و یک حکم وضعی عام در این باره وجود ندارد.
بنابراین، ملاحظه می‌گردد سلب حق تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیات مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیات مدیره، همگی نیازمند وضع قانون است و در جایی که چنین سلب حقی، لازم و به مصلحت باشد، خود قانونگذار اقدام به سلب آن می‌نماید و لذا، یک دستورالعمل نمی‌تواند ایجاد حکم وضعی «سلب حق» نماید. همچنان که مستنداً به ماده 2 مصوبه شورای عالی اداری در خصوص منشور حقوق شهروندی (مصوّب 1395)، «حق برخورداری از اعمال بی طرفانه قوانین و مقرّرات» و نیز «حق مصون بودن از تبعیض در نظام ها، فرآیندها و تصمیمات اداری» از جمله مصادیق حقوق شهروندی در نظام اداری است، در نتیجه ممنوعیت های مقرر در تبصره دو ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» به دلیل تحمیل شرایطی مغایر با حق آزادی انتخاب شغل، کاملاً در تعارض با مواد قانونی فوق الذکر است.
عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده 1 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی (مصوّب 1393) از لفظ «مجوّز کسب و کار»، کاملاً شامل «تاسیس مدارس» و نیز «تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیات مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیات مدیره» هم می‌شود؛ از طرفی طبق تبصره دو ذیل ماده 7 قانون اخیرالذکر، صادرکنندگان مجوّز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار» از پذیرش تقاضا یا مجوّز کسب و کار امتناع کنند و بدیهی است که تحمیل ممنوعیت مقرّر در تبصره دو ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور»، کاملاً در تعارض با رویه های ضد رقابتی مورد نظر مقنّن به شرح فوق الذکر است و از طرفی، با لحاظ احکام یاد شده بدیهی است وضع هرگونه مقرره ای که ماهیت و محتوای آن (به رغم عدم استناد صریح به اشباع بازار)، نتیجتاً ایجاد ممنوعیت به جهت اشباع بودن بازار برای عدم صدور مجوز کسب و کار و نیز ایجاد ممنوعیت دو ساله برای اخذ دوباره مجوّز باشد، هیچ گونه توجیه قانونی ندارد.
از طرفی از یک سو، حکم کلی قانونگذار، عدم جواز عطف به ماسبق شدن قوانین و مقرّرات است و از سوی دیگر، حتّی جواز عطف به ماسبق شدن طبق این ماده (آن هم به طور استثنایی)، منحصراً در مورد «قوانین» است و سایر مقرّرات از جمله دستورالعمل موضوع دادخواست حاضر، برخوردار از این اختیار نمی‌باشد. این در حالی است که تا زمان تصویب دستورالعمل موضوع شکایت، بسیاری از اشخاص اقدام به سرمایه گذاری قبلی برای اخذ مجوّز تاسیس (حقیقی و یا حقوقی) نموده‌اند و سلب حق تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیات مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیات مدیره، منجر به عطف به ماسبق شدن دستورالعمل می‌شود. چرا که این اشخاص اکنون باید از تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیات مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیات مدیره «کناره گیری/ استعفاء» کنند؛ در حالی که ایشان، پیش از وضع این دستورالعمل و براساس مقرّرات زمان حاکم بر اخذ مجوّز خود، اقدام به فعالیت نموده بودند. لذا با مدنظر قرار دادن این که دستورالعمل موضوع دادخواست حاضر ناظر بر موسسان مدارس و مراکز غیردولتی با ماهیت «حقیقی و حقوقی» (هر دو) می‌شود، لذا این دستورالعمل که لازم دانسته است کلّیه اشخاص حتّی اشخاصی که پیش از وضع این دستورالعمل، یا «دارای سمت مشابه مدیرعاملی یا عضویت هیات مدیره یا نمایندگی حقوقی در بیش از یک موسسه بوده اند» یا این که «علاوه بر داشتن مجوّز تاسیس حقیقی، به طور هم زمان، در سایر موسسات یا شرکت های تعاونی آموزشی نیز دارای سمت مدیرعاملی، عضویت هیات مدیره یا نمایندگی حقوقی بوده اند»؛ هر دو باید اکنون تابع دستورالعمل جدید باشند، نوعی مصوبه عطف به ماسبق شونده است. همچنین دیگر افرادی که پیش از وضع دستورالعمل حاضر، سمت خود را ترک کرده اند اکنون به یک باره، با یک ممنوعیت دو ساله برای اخذ دوباره مجوّز رو به رو شده اند.
حقوق ایجاد شده توسط قانونگذار، بنا به منشا قانونی خود از طریق سایر نهادهای حاکمیتی، قابل توسعه یا تحدید نیست و تنها قانونگذار است که می‌تواند حقوق اعطایی خود را گسترش دهد، محدود یا اساساً لغو کند و تصمیم یا مصوبه اداری نمی‌تواند این حقوق را مورد تعدّی قرار دهد. همچنین حق مکتسبه زمانی مورد پذیرش و احترام خواهد بود که به موجب قانون و با رعایت شرایط پیش بینی شده در آن ایجاد شده باشد. در مرحله تاثیر، حق در صورتی مورد پذیرش و احترام خواهد بود که در مرحله ایجاد، کلیه شرایط قانونی ایجاد، رعایت شده باشد زیرا تا حقی ایجاد نشود اصولاً نوبت به ظهور و بروز آثار آن نمی رسد. بنابراین همچنان که در رای شماره 544 مورخ 1383/10/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری آمده است «حق مکتسبه افراد را نمی توان با تغییر مصوبات و تصمیمات اداری تغییر داد و تغییر آن بدون اجازه قانونگذار، فاقد وجاهت و اعتبار می‌باشد».
نظر به جمیع مطالب فوق ابطال تبصره ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 از زمان تصویب آن، مورد استدعاست."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" نامه شماره 300/218 مورخ 1401/05/12
اداره کل آموزش و پرورش استان. ..
سلام علیکم؛
با استناد به بند (الف) ماده 5 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوّب 1395، به پیوست «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 جهت اجرا ابلاغ می‌گردد.- معاون وزیر و رییس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش
دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور
به استناد بند (الف) ماده 5 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی مصوّب 1395، « دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» در شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی به شرح ذیل به تصویب رسید:
.................................
ماده 2- تاسیس:
مدارس و مراکز غیردولتی در داخل کشور مطابق قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوّب 1395 و آیین‌نامه های آن و با رعایت مصوبات شورای عالی آموزش و پرورش و سایر ضوابط و مقرّرات مربوط پس از ارایه درخواست و انجام مراحل قانونی تاسیس و اداره می‌شوند.
............................
2-3- مراحل صدور مجوّز تاسیس مدرسه یا مرکز غیردولتی:
.....................
«تبصره 2- موسسان دارای مجوّز تاسیس حقیقی نمی توانند در موسسات یا شرکت های تعاونی آموزشی دارای سمت مدیر عاملی، عضویت هیات مدیره یا نمایندگی حقوقی باشند.»
..........................
دستورالعمل حاضر در 12 ماده در یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 تصویب شد و به تایید وزیر آموزش و پرورش رسید که پس از ابلاغ لازم الاجرا می‌باشد."
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن، برای طرف های شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی ارسال نشده است.
در خصوص خواسته دیگر شاکی مبنی بر ابطال تبصره 1 ذیل بند 3-2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزش و پرورش غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری و برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 ابلاغی تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/05/12 معاون وزیر و رییس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش، به جهت این که موضوع سابقاً در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس رای شماره 140431390000741703 مورخ 1404/03/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال شده، موضوع شکایت مشمول مفاد رای مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می‌باشد. لذا معاون قضایی در امور هیات عمومی و هیات های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 140431390001535403 مورخ 1404/06/25 قرار رد شکایت صادر کرده است.
رسیدگی به تبصره 2 ذیل بند 3-2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 ابلاغی تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/05/12 معاون وزیر و رییس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/07/08 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً وظایف و اختیارات شورای سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی طی 9 بند در ماده 5 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوّب سال 1395 با اصلاحات و الحاقات بعدی احصاء شده و صرف واگذاری سیاست‌گذاری به شورای فوق‌الذکر، متضمن ایجاد منعی مازاد بر شرایط مصرّح در قانون (از جمله شرایط مندرج در ماده 8 قانون صدرالاشاره) نیست. ثانیاً براساس فراز ابتدایی اصل بیست و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرّر شده است: «هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند...» و برمبنای اصل یادشده، حق بر داشتن شغل و آزادی انتخاب شغل به عنوان یکی از حقوق بنیادین شهروندان به صراحت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شناسایی شده است و اصل بیست و دوم این قانون نیز حقوق اشخاص از جمله شغل آنها را جز در مواردی که قانون تجویز می‌نماید، مصون از تعرّض اعلام کرده است. ثالثاً رای شماره 140331390000741703 مورخ 1403/03/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تبصره 1 موضوع این ماده نیز موید فقدان اختیار شورای مزبور در اعمال محدودیت مندرج در تبصره 2 ماده مزبور بوده و با توجه به مراتب فوق، تبصره 2 ذیل بند 2-3 از ماده 2 دستورالعمل صدور مجوز تاسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی مورخ 1400/12/23 خارج از حدود اختیار مرجع وضع‌کننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری