بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1154
تاریخ دادنامه: 10/11/1396
کلاسه پرونده: 95/1197
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمداله فروزش با وکالت آقای روح اله قاسم زاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره 31121/ش الف س-1391/11/09 و 26372/ش الف س-1390/12/11 شورای اسلامی شهر شیراز
گردش کار: آقای روح اله قاسم زاده به وکالت از آقای محمداله فروزش به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شماره 31121/ش الف س-9/11/1391 و 26372/ش الف س-11/12/1390 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام احتراماً، با تقدیم این دادخواست و با توجه به دلایل ذیل تقاضای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبات شماره 31121/ش الف س-9/11/1391 و 26372/ش الف س-11/12/1390 شورای شهر شیراز را از تاریخ تصویب از محضرتان خواستارم. مصوبات مذکور با مواد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (بند 1 ماده 12 و 13 و 88) مغایرت دارد.
1- در خصوص عوارض تامین هزینه خدمات عمومی و شهری مصوبات شماره 1664ش/الف-18/5/1386 و 12868ش/الف-12/6/1386 و 14391ش/الف-23/8/1384 و بند (ب) 1351-4/6/1382 که طی رای شماره 218-9/4/1387 هیات عمومی ابطال گردیده دقیقاً با همان مضمون و مبتنی بر همان ملاک مصوبه شماره 7585/ش الف س-30/10/1387 می‌باشد.
2- به اطلاع می رساند شورای شهر شیراز قبلاً در خصوص « عوارض هزینه خدمات» مصوباتی به شماره 7585/ش الف س-30/1/1387 داشته که طی رای شماره 381-7/9/1390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است.
3- نظر به اینکه مضمون مصوبه مذکور مبتنی بر همان مصوبه مذکور شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س-11/11/1390 که هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای شماره 340 الی 341-19/5/1395 آن را ابطال کرده است.
همان طور که ملاحظه می فرمایید شهرداری و شورای شهر شیراز از سال 1382 کراراً اصرار به اخذ عوارضی با عنوان «هزینه خدمات» نموده است که در قبال آن عوارض هیچ گونه خدمات مستقیم ارائه نمی‌نماید. تاکنون هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه با صدور آراء متعدد از جمله آراء شماره 1818-6/11/1393 اخذ این نوع عوارض را از « تاریخ تصویب غیر قانونی» اعلام کرده است. لذا بدواً مستنداً به مواد 34 و 35 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت جهت جلوگیری از اجرای مصوبات مذکور و نهایتاً ابطال مصوبات شماره 31121/ش الف س-9/11/1391 و 26372/ش الف س-11/12/1390 شورای شهر شیراز را از « تاریخ تصویب» از محضرتان خواستارم."
شاکی به موجب لایحه تقدیمی شماره 95/189-13/11/1395 اعلام کرده است که:
"مدیرکل محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً در خصوص پرونده کلاسه 95/1197 ضمن تقدیم یک برگ وکالتنامه به وکالت از آقای محمداله فروزش موارد ذیل را به استحضار می رسانم: استنادات قانونی مبنی بر غیر قانون بودن اخذ عوارض موضوع مصوبات مورد اعتراض عبارت اند از:
الف) به صراحت ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، تصویب و اخذ عوارض از کلیه مواردی که در قانون مذکور تعیین تکلیف شده است، توسط شورای اسلامی شهر و شهرداری ممنوع می‌باشد.
ب) ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380
ج) هر چند قانونگذار بر اساس بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 اجازه تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن به شوراهای اسلامی داده است، لیکن از آنجا که شهرداری هیچ گونه خدماتی در خصوص تغییر کاربری املاک و اراضی که توسط کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری کاربری آنها باغ اعلام شده است، نمی دهد لذا مستحق دریافت هیچ گونه عوارضی نمی‌باشد. در این خصوص امیرالمومنین(ع) چنین فرمودند: من طلب الخراج بغیر عماره اخرب البلاد، و اهلک البعاد، و لم یستقم امره الا قلیلاً= امام علی(ع): هر که خراج را بدون آبادانی بطلبد، شهرها را ویران کند و بندگان [خدا] را به نابودی کشد و حکومتش جز اندکی نپاید.
د) هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 340-341-3/6/1395 دقیقاً همین موضوع عوارض را ابطال کرده است. بنابراین مصوبات مورد اعتراض به طبع مصوبه ابطال شده شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س -11/11/1390 می‌باشد. با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال مصوبه از تاریخ تصویب با استناد به ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری دارم."
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
" الف) 31121/ش الف س-9/11/1391:
برادر گرامی جناب آقای مهندس صادق عابدین
استاندار محترم فارس
با سلام احتراماً، نامه دو فوریتی شماره 1/914623499-28/10/1391 شهرداری مثبوت به شماره 31121-1/11/1391 دبیرخانه شورا مبنی بر اصلاح مصوبه شماره 26372-11/11/1390 در خصوص عوارض تامین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری در رابطه با کاربریهای باغ (به استثناء حوزه استحفاظی باغات قصردشت). در دویست و هفتاد و نهمین جلسه فوق العاده غیر علنی مورخ 4/11/1391 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و مستند به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند 16 ماده 76 (71 سابق) اصلاحی قانون شوراها ضمن اصلاح مصوبه شماره 26372-11/11/1390 بدین وسیله با لایحه اصلاحی عوارض تامین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری جهت محاسبه عوارض تامین هزینه خدمات عمومی و شهری از باغهای دارای سند ششدانگ واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به استثناء باغهای واقع در حوزه استحفاظی باغات قصردشت شامل 4 بند و 6 تبصره به شرح پیوست ممهور به مهر شورا موافقت گردید.
تبصره1: این مصوبه شامل مصوبات شماره 30176-21/8/1391 و 29112-13/6/1391 و 25898-23/5/1391 و 30389-21/9/1391 نمی گردد.
تبصره2: شهرداری موظف است ظرف مدت یک ماه قیمت Bاراضی واقع در حریم را به شورا ارائه نماید و تا زمان تصویب قیمت اراضی مذکور آخرین ارزش معاملاتی موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم(p) ملاک عمل محاسبه عوارض می‌باشد. خواهشمند است مستند به مواد 83 و 93 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1/3/1375 مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید.
ب) 26372/ش الف س-11/12/1390:
برادر گرامی جناب آقای جواد زرین کلاه
فرماندار محترم شهرستان شیراز
با سلام احتراماً، نامه شماره 1/20577-1/11/1390 شهرداری مثبوت به شماره 26372-1/11/1390 دبیرخانه شورا در خصوص بررسی لایحه عوارض تامین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری در رابطه با کاربریهای باغ، ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه شورا در دویست و سی و دومین جلسه علنی فوق العاده مورخ 8/11/1390 شورای اسلامی شهر شیراز از مطرح و مستند به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارض تامین هزینه خدمات عمومی و شهری از باغهای دارای سند ششدانگ واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به استثناء باغهای واقع در حوزه استحفاظی باغات قصرالدشت شامل 3 بند و 8 تبصره به شرح پیوست که به امضا اعضا رسیده و ممهور به مهر شورا می‌باشد، تصویب گردید. خواهشمند است مستند به مواد 83 و 93 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1/3/1375 مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید."
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 643/96/ص-13/2/1396 توضیح داده است که:
"رئیس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام احتراماً، عطف به پرونده کلاسه 95/1197 و پرونده شماره 9509980905800002033-27/11/1395 موضوع دادخواست آقای محمداله فروزش به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر ابطال مصوبات شماره 31132/ش الف س-9/11/1390 و 26372-11/12/1390 شورای اسلامی شهر شیراز و صدور دستور موقت، مراتب ذیل در رد ادعای شاکی و تبیین اقدامات شورای اسلامی به شرح ذیل حضور جنابعالی و قضات دیوان معروض می‌گردد:
1- مصوبه شماره 26372/ش الف س-11/12/1390 شورای اسلامی شهر طی مصوبه شماره 31121/ش الف س-9/11/1391 این شورا اصلاح و مصوبه اخیرالتصویب جایگزین مصوبه معترض عنه شده است و در واقع با مصوبه جدید مصوبه سابق منسوخ و منتفی شده و موردی جهت ابطال مصوبه مورد نظر شاکی وجود ندارد.
2- شاکی در بند 1 دادخواست به دادنامه های شماره 218-9/4/1387 و 381-7/9/1390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری جهت ابطال مصوبات صدرالذکر شورای اسلامی شهر استناد کرده است، حال آن که دادنامه های فوق الاشاره هیات عمومی دیوان عدالت اداری از آن جهت مصوبات سابق شهرداری شیراز را ابطال کرده اند که بر خلاف ماده 101 قانون شهرداری افراز و تفکیک املاک را منوط به اختصاص قسمتی از املاک به نفع شهرداری کرده اند حال آن که در مصوبه مورد اعتراض شاکی اصولاً ساخت و ساز در املاک مطرح است و چنانچه مالکین بخواهند بر اساس مقررات ساخت و سازی در باغات (به استثناء باغات محدوده قصردشت شیراز) داشته باشند. باید مبلغی را به عنوان عوارض یا هزینه خدمات بپردازند و بر این اساس مصوبه موضوع شکایت انطباق و ارتباطی با مصوبه موضوع رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری ندارد.
3- استناد شاکی به دادنامه های 340 الی 341-19/5/1395 دیوان نیز اصولاً ارتباطی به موضوع ندارد. زیرا اولاً: شورای نگهبان به موجب نامه شماره 30651829/92-3/7/1392 اصل جعل عوارض را خلاف شرع ندانسته است و اعلام کرده است در صورتی که میزان آن اجحاف باشد موضوع در صلاحیت مراجع صالحه قضایی است. ثانیاً: همان گونه که در دادنامه مذکور عنوان شده است دلیل ابطال مصوبات شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س- 11/11/1390 شورای اسلامی شهر عطف به ماسبق شدن آنها عنوان شده است که هیچ گونه ارتباطی بین این دو موضوع وجود ندارد و مشمول ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان نمی گردد.
4- استناد شاکی به دادنامه شماره 1818-6/11/1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز بی ارتباط به موضوع است زیرا مصوبه شهر اردبیل به این دلیل ابطال شده است که در ازای عوارض مصوب، خدماتی ارائه نشده است حال آن که مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در ازای صدور پروانه ساخت و ساز در باغات و همچنین خدماتی که بعد از ساخت و ساز شهرداری موظف به ارائه به مالکین می‌باشد تصویب شده است و پر واضح است که مالکین می باید جهت صدور پروانه و ساخت و ساز عوارض بپردازند تا شهرداری بتواند از محل این عوارض نسبت به ارائه خدمات به شهر اقدام نماید.
5- درخواست شاکی مبنی بر صدور دستور موقت بی دلیل است زیرا: اولاً: شاکی می باید در ازای صدور پروانه به شهرداری عوارض بپردازد و این یک وظیفه قانونی است. ثانیاً: در صورتی که عوارض مقرر از نظر شاکی بیش از اندازه باشد می باید ابتدا به کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری مراجعه نماید. ثالثاً: پرداخت عوارض به عنوان وظیفه مالکین در ازای صدور پروانه ساخت و ساز باعث عسر و حرج آنها نمی گردد تا لزوم صدور دستور موقت را توجیه نماید. علی ایحال با عنایت به مطالب فوق از آن مقام تقاضای رد شکایت شاکی و ابرام مصوبات شورا را دارد."
شاکی در پاسخ به جوابیه شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه ای که به شماره 1282-28/6/1396 ثبت دفتر اداره کل امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:
"ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم احتراماً، در پاسخ به لایحه جوابیه شورای شهر شیراز در پرونده 95/1197 موارد ذیل به استحضار می رسانم:
اولاً: مصوبات مذکور با قوانین ذیل مغایرت دارد:
1- ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، تصویب و اخذ عوارض از کلیه مواردی که در قانون مذکور تعیین تکلیف شده است، توسط شورای اسلامی شهر و شهرداری ممنوع می‌باشد.
2- ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380
3- ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض
4- بند 1 ماده12 و مواد 13 و 88 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
5- بند 24 ماده 55 قانون شهرداری (تکلیف شهرداری به صدور پروانه ساختمانی)
6- ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/2/1394 (ممنوعیت اخذ عوارض مازاد بر عوارض قانونی توسط شهرداریها)
7- ماده 5 اصلاحی قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب 88 (شورای شهر صلاحیت برای تغییر کاربری اراضی را ندارد و به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به اخذ عوارض و بهای خدمات بکند).
8- ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380
ثانیاً: با مطالعه دقیق متن آراء معترض عنه، مشخص می‌شود که: شهرداری بر اساس مصوبات مذکور، عوارض بسیار زیادی از مالکین اراضی و املاکی که دارای سند مالکیت ششدانگ می‌باشند (و از طرف کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری، «کاربری باغ» تعیین شده است) اخذ می‌نماید. لذا برای صدور «پروانه ساخت و ساز» شهرداری عوارضی تحت عنوان «تامین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری» مطالبه می‌نماید که این عوارض همان «عوارض تغییر کاربری» محسوب می‌شود. شورای شهر شیراز در لایحه جوابیه خود صراحتاً اقرار نموده است که: «... مصوبات معترض عنه مربوط به « ساخت و ساز در املاک» می‌باشد و چنانچه مالکین بخواهند در باغات (به استثناء باغات قصردشت) ساخت و ساز بنمایند، باید مبلغی را به عنوان عوارض یا هزینه خدمات بپردازند...» و همچنین اعلام نموده: «... شاکی باید در قبال صدور پروانه ساختمانی عوارض بپردازد....»
ثالثاً: همان طور که مستحضرید چنانچه بر اساس طرح تفصیلی (مصوب کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری)، برای اراضی و املاک اشخاص، کاربریهای عمومی مانند: فضای سبز، باغ، آموزشی، فرهنگی، ورزشی و.... تعیین گردد با انقضاء مهلتهای 18 ماه و 5 سال مندرج در متن و تبصره 1 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29/8/1367، مالکین « حق اعمال حقوق مالکانه» (از جمله اخذ پروانه ساختمانی و احداث بنا و...) را دارند.
رابعاً: تاکنون هیات عمومی دیوان عدالت اداری آراء بسیار زیادی در خصوص « ممنوعیت اخذ عوارض تغییر کاربری» صادر کرده است. تعدادی از این آراء به شرح ذیل است: 215 الی 220-16/3/1396، 315-13/4/1396، 37 الی 38-16/1/1396، 1446-24/12/1395، 1445-24/12/1395، 757-30/9/1395، 699 الی 704-16/9/1395، 4-2/2/1391، 717-11/10/1391، 247-2/5/1391، 686 الی 695-16/9/1395، 394 الی 399-9/6/1395، 340 الی 341-3/6/1395، 229-22/3/1395، 1121-13/10/1394، 783-24/6/1394، 350-25/3/1394، 437 الی 438-25/6/1386، 211-11/4/1385، 354 الی 358-14/11/1380، 770 الی 771-7/10/1395، 454-15/7/1392، 563-8/12/1390، 386- 29/10/1381، 186 الی 187-27/2/1388، 14-18/1/1387، 1357-16/11/1386 و 921 الی 923-28/11/1392.
خامساً: در خصوص موضوع « (عوارض تامین سرانه خدمات عمومی و شهری)» و « تغییرکاربری» هیات عمومی دیوان عدالت اداری تاکنون 8 رای به شماره های 561-11/10/1384، 340و 341-19/5/1395، 1026-19/12/1392، 439-10/5/1396، 699 الی 704-16/9/1395، 686 الی 695-16/9/1395، 229-22/3/1395 و 757-30/9/1395 صادر کرده است و تقاضای اعمال مقررات ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را پذیرفته است.
سادساً: هر چند شورای شهر اعلام نموده که با تصویب مصوبه 31121/ش الف س-9/11/1391 مصوبه قبلی به شماره 26372/ش الف س-11/12/1390 منسوخ شده است. لیکن در فاصله زمانی 2 مصوبه مذکور و تاکنون شهرداری از مالکین اراضی و املاک مبادرت به اخذ عوارض غیر قانونی کرده است. می دانیم که آثار ابطال یک مصوبه با منتفی و ملغی الاثر نمودن آن متفاوت می‌باشد.
بالاخص آن که اینجانب تقاضای ابطال مصوبات معترض عنه را از تاریخ تصویب را نموده ام و هدف نهایی اینجانب استرداد وجوه غیر قانونی و من غیر حق بوده است و جایگزین نمودن مصوبه 31121 به جای مصوبه 26372 موجب قانونی برای مختومه نمودن پرونده و سالبه به انتفاء موضوع دانستن مصوبه معترض عنه نمی‌باشد و چنانچه از این اقدامات غیر قانونی جلوگیری نشود، شوراهای شهر و شهرداری به محض اطلاع از طرح موضوع در دیوان عدالت اداری، مبادرت به تصویب مصوبه جدید می نمایند و با منسوخ اعلام نمودن مصوبه قبلی، تلاش در تضییع حقوق اشخاص می نمایند. با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال مصوبات 26372/ش الف س-11/12/1390 و 31121/ش الف س-9/11/1391 شورای شهر شیراز از تاریخ تصویب را از محضرتان دارم."
در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبات شماره 31121/ش الف س-9/11/1391 و 26372/ش الف س-11/12/1390 شورای اسلامی شهر شیراز با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 2564/102/96-25/6/1396 اعلام کرده است که:
" مصوبه مذکور فی نفسه خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد، از جهت اینکه شورای مذکور حق جعل این مصوبه را داشته و اینکه مصوبه مزبور از جهات دیگر خلاف قانون می‌باشد یا خیر، تشخیص امر به عهده آن دیوان است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10/11/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
طبق ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها نحوه تفکیک و اخذ میزان زمین برای شوارع و معابر و سرانه های خدمات عمومی مشخص شده است و همچنین در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک و اراضی واقع در طرح های دولتی شهرداری برای استفاده از مزایای محدوده شهر در ورود به محدوده خدماتی شهر برای املاک واقع در حریم شهر اخذ 20 درصد به صورت رایگان تعیین تکلیف شده است. از سوی دیگر عوارض مندرج در بند ب ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران برای ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری است و در همین ماده بر کاهش عوارض صدور پروانه های ساختمانی تاکید شده است و شهرداری برای صدور پروانه های ساختمانی عوارض قانونی را بر اساس مصوبات شورای اسلامی شهر اخذ می کند. با توجه به مراتب وضع عوارض تحت عنوان عوارض تامین خدمات عمومی و شهری از مالکان باغ ها از عوارض مضاعف محسوب شده، بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایر قوانین مذکور و خارج از حدود اختیار تشخیص و با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری