شماره پرونده: ه- ع/ 9900050 شماره دادنامه: 140109970906000066 تاریخ: 7/02/1401
شاکی: آقای علی اصغر کاشفی
طرف شکایت: هیات وزیران، معاونت حقوقی ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته:1. ابطال تصویبنامههای تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی خوزستان و جزیره مینو و شلمچه به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی اروند به شماره 23252/ت30820ه- (مصوب 8/3/1384 هیات وزیران) 2. ابطال مصوبه اصلاحی تصویبنامه فوق (مصوب 22/10/1392 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) 3. ابطال طرح جامع منطقه آزاد اروندرود (مصوب آبان 1397 هیات وزیران- با شماره ابلاغ 130412/ت55950ه- مورخ 3/10/1397)
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران به خواسته ابطالِ 1. تصویبنامههای تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی خوزستان و جزیره مینو و شلمچه به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی اروند به شماره 23252/ت30820ه- (مصوب 8/3/1384 هیات وزیران)، 2. مصوبه اصلاحی تصویبنامه مذکور (مصوب 22/10/1392 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی) و 3. طرح جامع منطقه آزاد اروندرود (مصوب آبان 1397 هیات وزیران- با شماره ابلاغ 130412/ت55950ه- مورخ 3/10/1397) به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقررات مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
تصویبنامه شماره 23252/ت30820ه- مورخ 8/3/1384 هیات وزیران
تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی خوزستان و جزیره مینو و شملچه به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی اروند
مصوب 8/3/1384 هیات وزیران با اصلاحات بعدی
1- محدوده فعلی منطقه ویژه اقتصادی خوزستان و جزیره مینو و شلمچه به شرح نقشه پیوست که به مهر دفتر هیات دولت تایید میشود به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی اروند (آبادان- خرمشهر) تعیین میشود.
2- کلیه قوانین و مقررات حاکم بر آب ها و رودخانه ها در سرزمین و نظامات توسعه و بهره برداری از منابع آب رودخانه کارون، بهمنشیر و اروندرود همچنان لازم الرعایه میباشد.
3- (اصلاحی 4/11/1385)- درآمدهای شهرداری آبادان ناشی از اخذ عوارض با رعایت مقررات مربوط کماکان برقرار میباشد.
اصلاح تصویبنامه موضوع تعین محدوده فعلی منطقه ویژه اقتصادی خوزستان و جزیره مینو و شلمچه به عنوان محدودیت منطقه آزاد تجاری- صنعتی اروند- مصوب 22/10/1392
وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی در جلسه 22/10/1392 به پیشنهاد دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان و خرمشهر جلفا و بندرانزلی - مصوب 1382- و با رعایت تصویب نامه شماره 113200/ت49516 ه- مورخ 5/6/1392 تصویب نمودند:
در تصویب نامه شماره 23252/ت30820 ه- مورخ 18/4/1384 مساحت محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی اروند از (17200) هکتار به (34700) هکتار به شرح نقشه پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، اصلاح میشود.
این تصویب نامه در تاریخ 22/10/1392 به تایید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است.
اسحاق جهانگیری- معاون اول رییس جمهور
تصویب نامه شماره 130412/ت55950ه- مورخ 3/10/1397هیات وزیران
هیات وزیران در جلسه 28/9/1397 به پیشنهاد شماره 3898/10/972 مورخ 13/8/1397 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده (24) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1372- تصویب کرد:
طرح جامع منطقه آزاد تجاری- صنعتی ارند و نقشه ها و ضوابط فنی آن به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است به شرط عدم تغییر کاربری اراضی کشاورزی در منطق مذکور، تعیین میشود.
اسحاق جهانگیری- معاون اول رییس جمهور
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
1. با توجه به اینکه قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مواردی را به تصویب رسانده است، بنابراین اگر در محدودههای قانونی، متولی آنها نهادهایی میباشند که توسط قانون تعیین شدهاند (مانند شرکت شهرکهای صنعتی، موسسات عمومی غیردولتی یا...)، هیات وزیران نمیتواند با انتخاب این محدودهها به عنوان مناطق آزاد در این محدوده که دارای متولی قبلی قانونی است، قوانین مناطق آزاد یا دیگر قوانین را بیاثر کرده و باعث تداخل قوانین گردد. این اقدام با اصول و قوانینی از جمله اصل 100 (صلاحیت شوراها)، قانون شهرداریها و... که اختیاراتی را برای مسئولین خارج از مناطق آزاد تعیین کردهاند، متعارض میباشد.
در این رابطه اگرچه رای هیات تخصصی به شماره 260 (مورخ 12/6/1398)، اجرای قوانین عمومی را صرفاً در زمان سکوت قوانین مناطق آزاد مجاز اعلام کرده است، لکن مشخص ننموده است که در زمان تداخل، چه راهکاری باید اتخاذ گردد.
البته هیات تخصصی در رای شماره 300 (مورخ 25/6/1398)، مرجع صدور مجوز ساختوساز در محدوده روستاهای واقع در منطقه آزاد را، به استناد ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، این سازمان دانسته است؛ حال آنکه این رویه منجر به تضییع حقوق دهیاریها (که صلاحیت مذکور، مطابق بند 11 ماده 78 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی بر عهده آن میباشد)، میگردد.
2. رای هیات عمومی به شماره 856 (مورخ 28/10/1395) موید آن است که محدوه مناطق آزاد نباید با محدوده مناطق حفاظتشده محیط زیستی تداخل داشته باشد. زیرا فلسفه ایجادی مناطق آزاد، مدیریت مناطق حفاظتشده زیستمحیطی نیست.
در این صورت نمیتوان پذیرفت که فلسفه ایجادی مناطق آزاد، مدیریت پهنههای انفالی از جمله جنگلها و... و محدودههایی که باشد که برای آن در قوانین متولی خاص پیشبینی شده یا در اختیارات حاکمیتی سایر دستگاههای اجرایی مانند سازمان هواپیمایی، بنادر و کشتیرانی، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان صمت و... و نیز محدودههایی تحت عنوان شهر و روستا که شهرداریها و دهیاری و شورایهای اسلامی به استناد اصل 100 قانون اساسی، ایجاد و آنها را مدیریت میکنند.
بنابراین در مواردی غیر از تصریح قانون که منجر به نسخ و تخصیص و قواعد حاکم بر تقدم و تاخر قوانین میباشد، در سایر حالات، چنانچه به تعیین محدوده مناطق آزاد به هیات وزیران مستفاد از قوانین واگذار شده است، این هیات حق ندارد که با مصوبه خود چنین آثار تداخلی در قوانین پدید آورد و یا آن را تسری بخشد و باید مقید به اصول 85 و 138 مقررات وضع نماید.
همچنین نحوه استفاده و فروش زمین در مناطق آزاد -که در مالکیت دولت است- طی آییننامه مصوب هیات وزیران انجام میشود. لذا این مالکیت نمیتواند عرصههای انفالی که دارای متولی قانونی خاص میباشد و یا اراضی با مالکیت خصوصی را شامل شود.
درآمدهای مربوط به مناطق آزاد، بر خلاف اصل 53 قانون اساسی، به خزانه عمومی واریز نمیگردد. همچنین معافیتهای مالیاتی نیز در نظر گرفته شده است. بنابراین مصوبه هیات وزیران از آن جهت که باعث ایجاد بار مالی در این رابطه میگردد، با اصل 75 متعارض بوده و از آن جهت که دامنه مشمولان معافیت مالیاتی را توسعه داده است، مغایر اصل 51 نیز میباشد. علاوه بر این، با قاعده شرعی وجوب حفظ نظام اسلامی متعارض است و باعث تضعیف منابع درآمدی نظام اسلامی میگردد.
بخشی از مفاد شکایت مانحنفیه قبلا بدون دفاع طرف شکایت، به موجب رای هیات تخصصی به شماره 2057 (مورخ 20/12/1398) منتهی به رد شکایت شد.
اما هیات تخصصی اولاً بدون توجه به موضوع تداخل و مغایرت سایر قوانین با این تصویبنامه، حکم به رد صادر نمود. ثانیاً نسبت به بخش دیگر شکایت که از تصویبنامه طرح جامع بوده، اظهار نظر ننموده است.
تعیین مناطقی با عنوان مناطق آزاد از سوی هیات وزیران، باعث کاهش درآمدهای عمومی اعم از مالیات و عوارض گمرکی شده است که منجر به اضرار دستگاههای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی شده و با قاعده لا ضرر و لا ضرار متعارض است.
3. اگرچه رای هیات تخصصی به شماره 260 (مورخ 12/6/1398) اجرای قوانین کشور را صرفاً در زمان سکوت قوانین مناطق آزاد، مجاز میداند، اما مشخص نکرده که در وصول عوارض، ارجحیت با کدام نهاد میباشد.
با توجه به اینکه شورای نگهبان در خصوص ماده 27 الحاقی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، موضوع را خلاف شرع اعلام نموده بوده (مورخ 22/5/1397) و با نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسیده [و از آن زمان تاکنون، مدت زیادی گذشته است]، بنابراین در حال حاضر، این ماده قانونی اعتبار ندارد.
4. در خصوص صدور پروانه ساختمانی در مناطق آزاد، رای هیات تخصصی به شماره 300 (مورخ 25/6/1398)، مرجع صدور پروانه مذکور را در صلاحیت سازمان قرار داده است. لکن طبق بند 11 ماده 78 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی، بر عهده دهیاریها است.
5. مطابق قوانین کشوری، تصویب طرح جامع در صلاحیت قانونگذار میباشد، نه هیات وزیران.
6. مطابق مصوبه مورد شکایت، به غیر از اراضی کشاورزی، امکان تغییرات سایر اراضی که خصوصی نیز میباشند، وجود دارد و این امر منجر به اضرار به اشخاص و تضییع حق مکتسبه میگردد.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور تنظیم لوایح و تصویبنامهها و دفاع از مصوبات دولت معاونت حقوقی رئیسجمهور و مدیر امور حقوقی و تقنین شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لوایح شماره 91727/43012 (مورخ 15/8/1399) و 3006/27/982 (مورخ 26/6/1398) به طور خلاصه توضیح دادهاند که:
قبلاً دادخواست دیگری توسط شاکی در کلاسه پرونده 9703498 مطرح گردید که دفاعیه طی نامه شماره 16386/39149 (مورخ 23/2/1399) ارسال شده است، که به این شرح است:
1. شاکی ذینفع نمیباشد.
2. ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری، صلاحیت تاسیس مناطق آزاد تجاری را به هیات وزیران محول کرده است.
3. طبق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی (مصوب 1372)، سازمانهای مناطق آزاد، از عموم قوانین و مقررات مستثنی بوده و مشمول قوانین خاص میگردند.
4. بر اساس ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه، تمامی اختیارات دستگاههای اجرایی به سازمانهای مناطق آزاد سپرده شده است.
5. مصوبه مورد شکایت، شهرستان جدیدی را ایجاد نکرده است که مغایر قانون تعاریف تقسیمات کشوری باشد و منطقه آزاد ایجاد نموده که منافاتی با تقسیمات قبلی کشوری ندارد.
6. بر اساس ماده 8 آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1372)، استفاده از زمین صرفاً در چارچوب طرح جامعه منطقه آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد میرسد، امکانپذیر است.
7. در خصوص اراضی دولتی، مطابق ماده 24 قانون چگونگی و در مورد اراضی غیردولتی، در چارچوب قوانین و مقررات عمل میشود.
8. بر اساس تبصره 5 ماده 8 آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1372)، سازمان مکلف است تا طرح جامع مناطق آزاد را ارائه کنند تا به تصویب هیات وزیران برسد.
در خصوص ادعای مغایرت مصوبات مورد شکایت در مانحنفیه با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 26787/102 (مورخ 20/4/1400) اعلام کرده است که:
«مصوبات مورد شکایت فینفسه خلاف موازین شرع شناخته نشد. تشخیص قانونی بودن مصوبات بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است».
نظریه تهیه کننده گزارش:
الف) از جهت قانونی:
با توجه به وجود رای قبلی هیات تخصصی به شماره 2057 (مورخ 20/12/1398) در رابطه با مصوبات مورد شکایت، به نظر میرسد موضوع مشمول ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392) باشد.
ب) از جهت شرعی:
با توجه به نظریه شورای محترم نگهبان به شماره 26787/102 (مورخ 20/4/1400)، موضوع خلاف شرع نبوده و به نظر میرسد باید به تبعیت از تبصره 2 ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392)، رای به رد شکایت صادر کرد.
تهیه کننده گزارش:
حمیدرضا شریعت فر
پرونده شماره ه- ع 9900050 مبنی بر درخواست 1. ابطال تصویب نامه های تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی خوزستان و جزیره مینو و شلمچه به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری -صنعتی اروند به شماره 23252؍ت 30820 ه- مصوب 8؍3؍1384 هیات وزیران 2. ابطال مصوبه اصلاحی تصویب نامه فوق مصوب 22؍10؍1392 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی 3. ابطال طرح جامع منطقه آزاد اروندرود مصوب آبان 1397 هیات وزیران - با شماره ابلاغ 130412؍ت 55950 ه- مورخ 3؍10؍1397، در جلسه مورخ 24؍1؍1401 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضاء به شرح ذیل به صدور رای مبادرت نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
با عنایت به نظریه فقهای محترم شورای نگهبان به شماره 26878؍102 مورخ 20؍4؍1400 مبنی بر عدم مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع، موضوع مشمول حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص داده شد و از جهت شرعی برای هیات های تخصصی لازم الاتباع میباشد. این رای مطابق بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات محترم دیوان قابل اعتراض است.
حمیدرضا شریعتفر
رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری