بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه ت/ 0300164 شماره دادنامه سیلور: 140431390003112451 تاریخ:1404/12/02
شاکی: آقای سیدمهدی کشفی
طرف شکایت: وزارت نیرو
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 98/14449/700 مورخ 1398/02/21 معاون وزیر نیرو در آب و آبفا و ابطال بندهای 1 و 3 بخشنامه شماره 99/13403/31/100 مورخ 1399/02/22 وزیر نیرو
گردشکار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 98/14449/700 مورخ 1398/02/21 معاون وزیر نیرو در آب و آبفا و ابطال بندهای 1 و 3 بخشنامه شماره 99/13403/31/100 مورخ 1399/02/22 وزیر نیرو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"با توجه به تفسیرهای بهره برداری محور از ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب و تحمیل بار اضافه بر آبخوانها از طریق چاه های متروکه که بعضاً منجر به سوء استفاده از ماده قانونی مذکور شده است مقرر می‌دارد تا ابلاغ بخشنامه نحوه اعمال ماده قانونی مذکور از هرگونه صدور مجوز برای چاه های متروکه خودداری شود. بدیهی است تعیین ملاکها و چگونگی احراز تشخیص ضرورت اجتماعی مندرج در ماده مذکور، صرفا در صلاحیت وزارت نیرو است.
همچنین بخشنامه شماره 14449 مورخ 1398/02/21 که به حکایت آن عدم ضرورت اجتماعی و در نتیجه اجرای ماده 16 همان قانون برای کلیه چاه های متروک را در کلیه مناطق کشور ممنوع نموده است به دلایل متعدد و مستند با نص قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361و اصلاحات و الحاقات بعدی مغایرت و مخالفت صریح داردکه با شرح و توضیحات زیر تقاضای ابطال این بخشنامه ها را دارم.
همانگونه که استحضار دارید هدف از تصویب قانون توزیع عادلانه آب استفاده بهینه از منابع آب کشور در جهت تقویت بخش کشاورزی و خودکفایی کشور که اساس آن منابع آب کشور است. به لحاظ شرایط جغرافیایی کشور از دیر زمان تاریخ تاکنون کشاورزان و دهقانان جزو اقشار کم درآمد ملت بوده و هستند و همواره مورد بی مهری قرار گرفته اند. لذا تقویت بنیه اقتصادی این قشر از ملت موجب رونق کشاورزی و ایجاد اشتغال مولد بوده که تاثیر مستقیم در امنیت و بقاء و استقلال غذایی کشور دارد. در این راستا قانونگذار در سال 1361 قانون مترقی توزیع عادلانه آب را که منطبق با منافع ملی و شرع مقدس است تصویب نموده که بر اساس آن در ماده 16 بیان می‌نماید:
ماده 16 - وزارت نیرو می‌تواند قنات یا چاهی که به نظر کارشناسان این وزارتخانه بایر یا متروک مانده و یا به علت نقصان فاحش آب عملاً مسلوب المنفعه باشد، در صورت ضرورت اجتماعی به مالک یا مالکین احیاء آنها را تکلیف نماید و در صورت عدم اقدام مالک یا مالکین تا یک سال پس از اعلام، وزارت نیرو می‌تواند راساً آنها را احیاء نموده و هزینه صرف شده را در صورت عدم پرداخت مالک یا مالکین از طریق فروش آب وصول نماید. همچنین می‌تواند اجازه حفر چاه یا قنات در حریم چاه یا قنات فوق الذکر صادر نماید.
و همچنین هیات محترم وزیران در ماده 16 آیین‌نامه اجرایی قانون توزیع عادلانه آب مقرر فرموده اند:
ماده 16 - برای تعمیر و مرمت قنوات و چاههای متروکه و مسلوب المنفعه یا چاهها و قنواتی که عملاً غیر قابل استفاده اند در صورت مشخص بودن مالکین اخطار کتبی از طرف وزارت نیرو یا سازمانها و شرکتهای آب منطقه ای مربوط به مالکین ابلاغ میشود و در صورتی که مالکین یا نشانی آنها مشخص نباشد مراتب با انتشار آگهی در روزنامه رسمی کشور جمهوری اسلامی و یکی از جراید کثیرالانتشار مرکز و محل با ذکر دلیل و مدت و حدود جغرافیایی مشخص در دو نوبت به فاصله پانزده روز به عمل می‌آید و در نقاطی که روزنامه کثیرالانتشار نباشد مراتب به وسیله انجمن ده یا بخشداری به طریق مقتضی به اطلاع مالکین رسانده میشود که حداکثر ظرف یک سال از تاریخ اخطار یا آخرین مهلت مقرر نسبت به تعمیر و مرمت قنات یا چاه خود با اخذ مجوز اقدام نمایند. در غیر این صورت طبق ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب عمل خواهد شد.
با مطالعه و مداقه در متن ماده 16 قانون و ماده 16 آیین‌نامه اجرایی قانون توزیع عادلانه آب چنین استباط میشود که وظیفه و تکلیف قانونی و شرعی وزارت نیرو پیرامون متروکه شدن چاه ها و قنوات به معنای ممات و درهم پیچیدن و اضمحلال آنها نیست بلکه در هر صورت قنوات و چاه های آب دارای مجوز باید محافظت و احیاء گردند تا همچنان به حیات و زندگی و بهره وری خود ادامه دهند. اما متاسفانه بخشنامه های معترض عنهم از واژه متروکه برای درهم پیچیدن و نابود کردن اقتصاد کشاورزی و سرمایه ها و آینده معاش و زندگی کشاورزان و روستاییان به بهانه تشخیص و یا عدم تشخیص ضرورت اجتماعی مصرح در ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب استفاده کرده اند."
متن بخشنامه های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف) بخشنامه شماره 98/14449/700 مورخ 1398/02/21 معاون وزیر نیرو در آب و آبفا:
شرکت های آب منطقه ای و سازمان آب و برق خوزستان
موضوع: تشخیص وجود ضرورت اجتماعی برای اعمال ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب
ناظر به اینکه در ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب، برای مکلف نمودن مالک یا مالکین قنات ها یا چاه های بایر و متروک به احیاء آنها، به ضرورت اجتماعی اشاره گردیده و تشخیص ضرورت اجتماعی صرفاً با وزارت نیرو است، لذا شرکت های آب منطقه ای و سازمان آب و برق خوزستان راساً مجاز به ورود و اتخاذ تصمیم در این مورد نمی‌باشند. - معاون وزیر در آب و آبفا
ب: بخشنامه شماره 99/13403/31/100 مورخ 1399/02/22 وزیر نیرو
شرکت مدیریت منابع آب ایران
از آنجا که اجرای مفاد ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب و آیین‌نامه اجرایی از اختیارات وزارت نیرو است، با توجه به وضعیت بحرانی منابع آب زیرزمینی، اُفت شدید و مداوم سطح ایستابی، کسری مخزن آبخوان‌های کشور و ضرورت حفاظت از منابع آب موجود و نیز جلوگیری از اُفت کمی و کیفی این منابع استراتژیک، نحوه اجرای ماده قانونی یاد شده به شرح ذیل ابلاغ می‌گردد:
1- از نظر وزارت نیرو، ضرورت اجتماعی برای احیا چاه یا قنات متروکه در محدوده های مطالعاتی زیر وجود ندارد:
1-1- محدوده های مطالعاتی ممنوعه.
2-1- محدوده های مطالعاتی گروه های (ب) و (الف فاقد پتانسیل) بر اساس دستورالعمل شماره 3 طرح احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی.
3-1- محدوده های مطالعاتی که هیدروگراف واحد آبخوان های آنها مُبیّن اُفت سطح آب زیرزمینی است.
4-1- محدوده های مطالعاتی که بر اساس کموگراف معرّف، افزایش شوری در آنها محرز می‌باشد.
5-1- محدوده های مطالعاتی که بر اساس مطالعات و شواهد موجود با پدیده فرونشست زمین مواجهند.
6-1- محدوده های مطالعاتی که آب شُرب به آب زیرزمینی وابستگی داشته و در افق 1425 کمبود آب شُرب وجود دارد.
تبصره: در موارد خاص، گزارش توجیهی توسط شرکت منطقه ای و سازمان آب و برق خوزستان تهیه و جهت بررسی و طی مراحل قانونی به شرکت مدیریت منابع آب ایران ارسال می‌گردد تا در صورت تشخیص ضرورت اجتماعی اعلام نظر شود.
2-. ...........
3- شرکت های آب منطقه ای و سازمان آب و برق خوزستان موظّفند فهرست چاه ها و قنات های متروکه را تهیه و در سامانه ساماب بارگذاری نمایند.
مسیولیت اجرای این بخشنامه بر عهده مدیران عامل شرکت های آب منطقه ای و سازمان آب و برق خوزستان و نظارت بر عملکرد صحیح آن بر عهده شرکت مادر تخصّصی مدیریت منابع آب ایران می‌باشد. - وزیر نیرو"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر امور حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره 1403/56553/410 مورخ 1403/08/14 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
" اولاً: نامه شماره 97/115/25847 مورخ 1397/11/30 مدیرکل سابق دفتر حقوقی شرکت مدیریت منابع آب ایران به درستی و صرفاً به منظور عدم اجازه شرکت های آب منطقه ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان در تشخیص ضرورت اجتماعی صادر شده است.
نامه شماره 99/13403/31/100 مورخ 1399/02/22 وزیر سابق نیرو خطاب به شرکت مادر تخصّصی مدیریت منابع آب ایران نیز در راستای صلاحیت قانونی وزارت نیرو حاصل از ماده (16) قانون توزیع عادلانه آب مبنی بر نحوه اجرای ماده قانونی مذکور صادر شده و مفاد آن منطبق بر قوانین و شرع مقدّس بوده و از این حیث ایراد و اشکالی بر آن وارد نمی‌باشد.
مطابق اصل چهل و پنجم (45) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده (1) قانون توزیع عادلانه آب (مصوّب 1361) آب از مشترکات است و مسیولیت حفظ، اجازه و نظارت بر بهره‌برداری از آنها به دولت محوّل شده و وزارت نیرو به نیابت از دولت این وظیفه خطیر را بر عهده دارد.
بنا به تصریح ماده (16) قانون توزیع عادلانه آب؛ تشخیص ضرورت اجتماعی در این ماده که در مقام بیان بوده است امری فنّی و تخصّصی و صرفاً در صلاحیت وزارت نیرو است؛ زیرا منظور از ضرورت اجتماعی در اینجا توجه به وضعیت بحرانی منابع آب زیرزمینی، اُفت شدید و مداوم سطح ایستایی، کسری مخزن آبخوان‌های کشور و ضرورت حفاظت از منابع آب موجود و نیز جلوگیری از اُفت کمّی و کیفی این منابع استراتژیک بوده که نحوه اجرای ماده قانونی مذکور طی بخشنامه شماره 99/1340/31/100 مورخ 1399/02/22 توسط وزیر وقت نیرو ابلاغ شده است. لذا ادّعای شاکی مبنی بر صلاحیت وزارت کشور در تشخیص ضرورت اجتماعی فاقد وجاهت قانونی است، ضمن اینکه موجبی برای ابطال بخشنامه شماره 97/115/25847 مورخ 1397/11/30 وجود ندارد. زیرا بخشنامه‌های مذکور نیز بنا به اختیارات وزارت نیرو و در چهارچوب قوانین و مقرّرات ابلاغ شده و بر صلاحیت تشخیص ضرورت اجتماعی توسط وزارت نیرو تاکید دارد.
علیهذا با عنایت به مراتب فوق، بخشنامه‌های معترضٌ‌عنه، در راستای قانون و در حدود صلاحیت و اختیارات مراجع صادرکننده آن تدوین و به مورد اجرا گذاشته شده است و با اصول حقوقی و مبانی قانونی انطباق کامل داشته و هیچ‌گونه دلیلی نیز بر مغایرت آن با قوانین جاری کشور ارایه نگردیده و تخلفی از معیارهای شرعی و قانونی در آن ملاحظه نمی‌گردد. لذا رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر ردّ شکایت مطروحه از آن مرجع مورد استدعا است."
در رابطه با ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره های مورد شکایت با قواعد شرعی نیز، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47793 مورخ 1404/09/02 اعلام کرده است که:
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره 0301762 مورخ 1404/02/27 ؛
موضوع بخشنامه شماره 97/115/25847 مورخ 1397/11/30 مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو و آبفا، بخشنامه شماره 98/14449/700 مورخ 1398/02/21 معاون وزیر نیرو در آب و آبفا و بخشنامه شماره 99/13403/31/100مورخ 1399/02/22 وزیر نیرو، در جلسه مورخ 1404/08/11 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
- اطلاق بخشنامه سال 1397 نسبت به مواردی که بر اساس قوانین چاه می توانسته مجوّز احیا داشته باشد، از حیث محروم کردن افراد از حقوق خود خلاف شرع است.
بخشنامه سال 1398 خلاف شرع شناخته نشد.
در بند 2 بخشنامه سال 1399 در صورتی که ممنوعیتی در قوانین برای دادن مجوّز حفر چاه یا تعمیر و مرمّت آن نباشد، منوط کردن، دادن پروانه حفر چاه و به ویژه مجوّز تعمیر و مرمّت آن با وجود اعتبار پروانه، به امری فراتر از قانون مثل ضرورت اجتماعی خلاف شرع و تضییقی بلاوجه برای مردم است. در صورتی که مصلحت ملزمه ای، ایجاد ممنوعیت را ایجاب می کند، باید مستند به مقرّرات قانونی باشد."
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
1- بر اساس ماده 16 قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 مقرر گردیده: «وزارت نیرو می‌تواند قنات یا چاهی که به نظر کارشناسان این وزارتخانه بایر یا متروک مانده و یا به علت نقصان فاحش آب عملا مسلوب المنفعه باشد، در صورت ضرورت اجتماعی به مالک یا مالکین احیاء آنها را تکلیف نماید و در صورت عدم اقدام مالک یا مالکین تا یک سال پس از اعلام، وزارت نیرو می‌تواند راساً آنها را احیاء نموده و هزینه صرف شده را در صورت عدم پرداخت مالک یا مالکین از طریق فروش آب وصول نماید. همچنین می‌تواند اجازه حفر چاه یا قنات در حریم چاه یا قنات فوق‌الذکر صادر نماید.»، لذا بر اساس این ماده تشخیص ضرورت اجتماعی جهت احیای قنات یا چاهی که بایر یا متروک مانده و یا به علت نقصان فاحش آب عملا مسلوب المنفعه شده در صلاحیت وزارت نیرو می‌باشد.
2- به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 102/47793 مورخ 1404/09/02 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی بخشنامه شماره 98/14449/700 مورخ 1398/02/21 معاون وزیر نیرو در آب و آبفا و بخشنامه شماره 99/13403/31/100 مورخ 1399/02/22 وزیر نیرو، بخشنامه سال 1398 و بندهای 1 و 3 بخشنامه سال 1399 مغایر شرع شناخته نشد.
بنا به مراتب مذکور بخشنامه شماره 98/14449/700 مورخ 1398/02/21 معاون وزیر نیرو در آب و آبفا و بندهای 1 و 3 بخشنامه شماره 99/13403/31/100 مورخ 1399/02/22 وزیر نیرو مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و مغایر شرع نیز نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری