شماره دادنامه: 140431390000447774
تاریخ دادنامه: 1404/02/23
شماره پرونده: 0301842
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره /51920ت 61982ه مورخ 1403/03/27 هیات وزیران
گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 158639 مورخ 1403/05/03 ابطال ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره /51920ت 61982ه مورخ 1403/03/27 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" همان گونه که مستحضرید، احراز ایمنی تاسیسات گردشگری صرفاً با صدور «بیمه نامه آتش سوزی و مسیولیت مدنی» حاصل نمی گردد و غرض از وضع این آیین‌نامه، اطمینان از وجود تاسیسات گردشگری ایمن در برابر حوادث طبیعی و غیر طبیعی می‌باشد که مطابق با استاندارهای روز ایمنی وضع و رعایت شده باشد. بند 2-6-3 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان (1384) اشعار می دارد: «شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان هایی که مطابق تشخیص ناظران و تایید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، پایانکار صادر نخواهند نمود». این حکم مقرّرات ملّی ساختمان در خصوص الزام به «عدم صدور پایانکار» برای آن دسته از بناهایی که تشریفات قانونی لازم را رعایت ننموده و نیز الزامات فنّی مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نکرده باشند، با استناد به ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، یک قاعده بنیادین و لازم الاجراست. همچنین براساس ماده (28) آیین‌نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان نیز این حکم در خصوص وظیفه شهرداری ها به عدم صدور پایانکار در صورت عدم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان مورد تاکید واقع شده است.
علی الاصول احکام کلّی که بیانگر تشریفات صدور پروانه ساخت و نیز پایانکار می‌باشند، برای تمامی دستگاه هایی که صادر کننده پروانه و پایانکار هستند لازم الاجرا بوده و وارد نمودن استثناء به این احکام نیز در حوزه اختیارات قانونگذار و یا مقام ماذون از وی می‌باشد. ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اشعار می دارد:
«شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و امور شهرسازی، مجریان ساختمان ها و تاسیسات دولتی و عمومی، صاحبان حرفه های مهندسی ساختمان و شهرسازی و مالکان و کارفرمایان در شهرها، شهرک ها و شهرستان ها و سایر نقاط واقع در حوزه شمول مقرّرات ملّی ساختمان و ضوابط و مقرّرات شهرسازی مکلّف اند مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نمایند. عدم رعایت مقرّرات یاد شده و ضوابط و مقرّرات شهرسازی تخلّف از این قانون محسوب می‌شود.»
با توجه به ماده مذکور، ملاحظه می‌شود که قانونگذار به صورت مطلق نسبت به لزوم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان حکم صادر کرده است و در مقابل «آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری» با مستثنی نمودن تاسیسات گردشکری، بر حکم مطلق قانونگذار، قید وارد نموده است. با عنایت به این حکم قانون، «آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری» مصوّب هیات وزیران به جهت استثناء وارد کردن بر حکم قانونگذار، خارج از حدود صلاحیت آن مرجع بوده و به جهت مغایرت با اطلاق ماده (34) قانون فوق الذکر، شایسته ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد.
همچنین براساس دادنامه شماره 140331390000322102 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1403/02/11، شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان هایی که مطابق تشخیص ناظران و تایید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، ملزم هستند تا پایانکار صادر ننمایند. مستحضرید که مصوبه هیات وزیران منجر به نقض مدلول این دادنامه شده که طبق ماده (93) قانون دیوان عدالت اداری (1402) برای دستگاه های اجرایی لازم الاتباع بوده و هیات وزیران نیز به عنوان دستگاه اجرایی واضع مقرّرات و آیین‌نامه ها، موظّف به رعایت مدلول دادنامه های هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. بنابراین با در نظر گرفتن این امر که ماده (8) آیین‌نامه صدرالذکر مغایر با اطلاق ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (1374) و مدلول دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/02/11 بوده و با استناد به ماده (93) و بند (1) ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری، تقاضا می‌گردد این ماده را از حیث مغایرت با قوانین و مقرّرات و نیز دادنامه دیوان عدالت اداری، جهت ابطال از تاریخ تصویب در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح فرمایید."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" تصویب نامه شماره /51920ت 61982ه مورخ 1403/03/27
وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی- وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزرات راه و شهرسازی - سازمان برنامه و بودجه کشور- وزارت کشور- فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران
هیات وزیران در جلسه 1403/02/23 به پیشنهاد شماره 14022100/15944 مورخ 1402/08/14 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری را به شرح زیر تصویب کرد:
آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری
.............................
ماده 8- تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند، در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پر خطر نباشد، با اخذ بیمه نامه مسیولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسیولیت، حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی، تاییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (5) این آیین‌نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید.
.......................
- معاون اول رییس جمهور"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 55609/133904 مورخ 1403/09/03 توضیح داده است که:
" 1- طبق دادنامه شماره 9610090905800640 مورخ 1396/07/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، «مطابق بند 18 ماده (1) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوّب 1365، برنامه ریزی در جهت ایجاد و اصلاح و یا تکمیل تاسیسات جهانگردی از طریق سرمایه گذاری مستقیم و یا اعطای وام به بخش خصوصی و یا مشارکت با آنها و یا با سازمان های دولتی و شهرداری ها و صدور اجازه و نیز نظارت در تاسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی و سیاحت و زیارت فعالیت دارند و درجه بندی و نرخ گذاری این تاسیسات با همکاری سازمان های ذی ربط از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تعیین شده و به موجب قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوّب سال 1382 این وظیفه در اختیار سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» و متعاقباً، براساس قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشکری و صنایع دستی مصوّب 1398، بر عهده این وزارتخانه قرار گرفته است.
2- در چهارچوب صلاحیّت فوق الذکر هیات وزیران بنا به پیشنهاد سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و به استناد اصل (138) قانون اساسی، آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر آنها را به موجب تصویب نامه شماره 75791/ت 51001ه مورخ 1394/06/11 به تصویب رسانده است.
3- در ماده (6) آیین‌نامه فوق الذکر مقرر شده است: «دارنده مجوز احداث تاسیسات گردشگری موظّف است پس از اتمام عملیات ساختمانی و تجهیز واحد مربوط، مراتب را جهت دریافت پروانه بهره برداری موقّت به اطلاع سازمان برساند. سازمان باید نسبت به صدور پروانه موقّت صرفاً برای یک دوره شش ماهه اقدام نماید. در این مدت دارنده مجوز باید نسبت به اخذ گواهینامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری اقدام و سازمان برای واحدهایی که موفّق به اخذ گواهینامه مذکور شده اند پروانه بهره برداری صادر نماید.»
در تبصره (2) ماده مزبور نیز در خصوص تمدید پروانه بهره برداری صادره مقرر شده است: «مدّت اعتبار پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری از تاریخ صدور، سه سال تمام بوده و تمدید آن از طریق سازمان منوط به بررسی اعتبار مجدد گواهینامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری است.»
4- با توجه به مقرّرات فوق، هیات وزیران در مصوبه مورد شکایت، به استناد اصل (138) قانون اساسی، مبادرت به وضع آیین‌نامه حمایت از ایمن سازی تاسیسات گردشگری نموده و در ماده (8) آن مقرر داشته است: «تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پر خطر نباشد با اخذ بیمه نامه مسیولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسیولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدّت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تاییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید مطابق تبصره ماده (5) این آیین‌نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید.»
5- با این وصف، حکم ماده (8) مقرره مورد شکایت، اولاً: ناظر بر آن دسته از تاسیسات گردشگری وضع شده که سابقاً تاسیس شده و پروانه بهره برداری را دریافت نموده اند، و گرنه طبق ماده (2) این مقرره، صدور پروانه بهره برداری جدید، «منوط به دارا بودن پروانه ساخت و گواهی پایانکار یا تاییدیه ایمنی از سوی مرجع صدور پروانه ساخت می‌باشد.» ثانیاً: ناظر بر تمدید پروانه آن دسته از تاسیساتی است که تاسیسات پر خطر محسوب نمی شوند و گرنه طبق ماده (6) این مقرره، «تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری پر خطر ممنوع» است. ثالثاً: تمدید پروانه منوط به اخذ برخی تضمینات و تعهدات برای یک دوره سه ساله پذیرفته شده، وگرنه «در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تاییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (5) این آیین‌نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید.»
بنا به مراتب فوق با توجه به اولاً، وضع مصوبه مورد شکایت در چهارچوب اختیارات مقرر برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ثانیاً، معطوف بودن مصوبه به تاسیساتی که سابقاً پروانه بهره برداری خود را با وجود عدم دریافت گواهی پایانکار، اخذ نموده‌اند درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/02/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/02/11 و با استناد به تبصره ماده 3 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر آنها و بند 2-6-3 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان اعطای صلاحیت صدور پروانه بهره‌برداری به ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها را بدون اخذ گواهی پایانکار خارج از حدود اختیار مراجع صادرکننده مقرّرات اجرایی و خلاف قانون اعلام و حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده است که متضمن اعطای صلاحیت مزبور بودند. ثانیاً براساس بند 2 ماده 1 آیین‌نامه مورد اعتراض، «تاسیسات گردشگری» به «هریک از تاسیسات گردشگری اقامتی مندرج در ماده 1 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر آنها موضوع تصویب‌نامه شماره 75791/ت51001 ه مورخ 1394/04/11 که با اخذ مجوز از وزارت فعالیت می‌نمایند»، اطلاق شده است و براساس بند (ج) ماده 1 آیین‌نامه اخیرالذکر تمامی هتل، متل و مهمان پذیر، مراکز اقامتی خودپذیرایی شامل هتل آپارتما‌ن ها، زایرسراها و خانه مسافرها، اقامتگاه های بوم‌گردی و اقامتگاه های سنتی، مراکز تفریحی و سرگرمی گردشگری، مجتمع ها، اردوگاه ها و محوطه‌های گردشگری، مراکز گردشگری سلامت از قبیل مجتمع های سلامت تندرستی و آب درمانی و هتل بیمارستان، محیط ها و پارک های طبیعت گردی و گردشگری روستایی و عشایری، مراکز گردشگری ساحلی و دریایی، واحدهای پذیرایی و انواع غذاخوری های منفرد بین راهی، تاسیسات اقامتی و پذیرایی واقع در مجتمع های خدمات رفاهی بین راهی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه (ترمینال) فرودگاه ها، پایانه‌های مسافربری زمینی برون شهری، دریایی و ریلی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه‌های مسافری مرزی کشور، سفره‌خانه‌های سنتی، مناطق نمونه گردشگری، دهکده‌های سلامت، دفاتر یا شرکت های خدمات سیاحتی و جهانگردی، مهمانسرا (پانسیون)، هتل سنتی، انواع هتل بوتیک، رستوران بوتیک و ملل و مراکز اقامتی و پذیرایی سیار جزء تاسیسات گردشگری محسوب شده است. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به این که براساس رای شماره 140331390000322102 مورخ 1403/02/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تمدید و صدور پروانه بهره‌برداری در خصوص تاسیسات گردشگری که مقرّرات ملّی ساختمان در آنها رعایت نشده باشد از سوی ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها مغایر با قانون اعلام شده است، لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد رای مذکور، ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب‌نامه شماره 51920/ت61982 ه مورخ 1403/03/27 هیات وزیران که بر مبنای آن تمدید پروانه بهره‌برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پر خطر نباشد با اخذ بیمه‌نامه مسیولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه‌نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره‌بردار مبنی بر قبول مسیولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع اعلام گردیده، مغایر با مفاد رای شماره 140331390000322102 مورخ 1403/02/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری