رای شماره 380 مورخ 1396/04/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 380

تاریخ دادنامه: 27/4/1396

کلاسه پرونده: 95/850

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند یک و تبصره های ذیل مصوبه شماره 3 جلسه 184 -25/12/1392 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 128816-21/6/1395، ابطال بند یک و تبصره های ذیل مصوبه شماره 3 جلسه 184 -5/12/1392 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً بند یک و تبصره های ذیل مصوبه شماره 3 جلسه شماره 184-5/12/1392 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در « کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام می‌گردد:

1- در بند 1 و تبصره های ذیل مصوبه شماره 3 آمده است: به منظور جلوگیری از زیان دهی شبکه تلفن ثابت، شرکت مخابرات ایران مجاز است در کلیه مکالمات تلفن ثابت، اعم از ثابت به ثابت شهری، ثابت به ثابت بین شهری، ثابت به همراه، برای استانهایی که طرح یکسان سازی کد در سطح استان در آن اجرا نشده است، در دوره زمانی 1/12/1390 تا زمان اجرا شدن طرح یکسان سازی کد در سطح هر استان، نرخ 03/51 ریال را برای هر پالس اعمال کند.

تبصره 1: به منظور جبران هزینه های اجرای طرح یکسان سازی کد در سطح هر استان و جبران کاهش درآمد ناشی از اجرای آن، شرکت مخابرات ایران می‌تواند در کلیه مکالمات تلفن ثابت مندرج در این بند، برای استانهایی که طرح یکسان سازی که در سطح استان در آن اجرا شده است، در دوره زمانی 1/12/1390 تا 29/12/1392 نرخ 71/58 ریال را برای هر پالس، صرفاً از تاریخ اجرای طرح یکسان سازی کد در هر استان، اعمال کند.

تبصره 2: شرکت مخابرات ایران می‌تواند تعرفه های مندرج در این ماده را در دوره زمانی تعیین شده، برای کلیه ساعات شبانه روز برای محاسبه کارکرد همه مشترکین اعمال کند.

2- برابر مصوبات قانونی تا سال 1391 نرخ هر پالس مکالمه تلفن ثابت در حدود 7/44 ریال بود. در سال 1391 به موجب بخشنامه شماره 2725/م-14/4/1391 مدیرعامل وقت شرکت مخابرات ایران نرخ پایه پالس مکالمات تلفن ثابت شهری بین شهری و مکالمه با تلفن همراه از ابتدای اسفند ماه 1390 برای تمام استانهای کشور و برای تمام ساعات شبانه روز و روزهای هفته در حد 03/51 ریال و در استانهایی که طرح هم کدی اجرا شده باشد در حد مبلغ 71/57 ریال تعیین و برای اجرا به شرکتهای مخابرات استانی ابلاغ شده است. پس از اقدام شرکت مخابرات در تغییر نرخ پالس، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی پس از مکاتبات صورت گرفته (صدور اخطاریه و اعلام مهلت دو هفته ای بر اساس بند 4 و 18 پروانه، طی نامه شماره 1565/م/103- 30/10/1391)، شرکت مذکور را به مبلغ 30 میلیارد ریال جریمه نمود. برابر بررسیهای صورت گرفته توسط سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، اعمال تعرفه های غیر قانونی فوق منجر به افزایش حدود 14% مبلغ مکالمات صادره از سوی تلفنهای ثابت شده و به طور متوسط ماهانه مبلغی در حدود 200 میلیارد ریال هزینه های اضافی با اعمال تعرفه های مزبور از مشترکین اخذ شده است.

3- حدود 20 ماه بعد از ابلاغ بخشنامه مزبور، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات برای قانونی جلوه دادن اقدام شرکت مخابرات مصوبه شماره 3 را در جلسه 184-25/12/1392 به تصویب رسانده و تاریخ اجرای آن را زمان قبل از تاریخ تصویب تعیین کرده است. خاطر نشان می‌سازد با توجه به برآورد ماهیانه 200 میلیارد ریال برای هزینه های اضافی ماخوذه از مشترکین تلفن ثابت ناشی از اعمال تعرفه های فوق، از تاریخ 1/12/1390 تا 29/12/1392 (معادل 25 ماه) در مجموع بالغ بر 5000 میلیارد ریال هزینه های اضافی در مکالمات تلفن ثابت از مشترکین اخذ شده است.

4- در این خصوص آقای عمیدیان، معاون وزیر و رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و دبیر کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات ضمن اشاره به بند (ج) ماده (5) قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، در خصوص وظایف کمیسیون اظهار داشت:

1- هرچند مطابق مدلول ماده 4 قانون مدنی اصل « عطف به ماسبق نشدن قوانین می‌باشد» لیکن در همین ماده به صراحت تبیین شده است چنانچه در قانون راجع به اثر قانون به قبل مقررات خاصی اتخاذ شده باشد عمل به حالت خاص منطبق قانون است.

2- کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مصوبات اشاره شده در گزارش آن مرجع را در چارچوب سیاستهای کلی نظام و سیاستهای نرخ گذاری خدمات در بخشهای مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات به تصویب رسانده است.

3- با عنایت به اینکه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات طی مصوبه 35-21/11/1386 کلیات اصول حاکم بر پروانه شرکت مخابرات ایران را، تصویب و جهت اجرا به سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات ابلاغ نموده است و از طرفی سازمان اخیرالذکر در چارچوب وظایف حاکمیتی، نظارتی و اجرایی و مطابق بند 2-1-9 مفاد موافقتنامه پروانه شرکت مخابرات ایران، تصمیم مقتضی راجع به تضمین برای سیم کارتهای دایمی شرکت مخابرات ایران اتخاذ نموده است لذا کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات بر این اساس تصمیم سازمان را مورد تایید قرار داده است.

5- مصوبه کمیسیون مذکور به تصمیم و بخشنامه مغایر قانون مدیرعامل اعتبار بخشیده و با وضع مقرره اثر آن را به ماقبل و گذشته سرایت داده است که به دلایل زیر با قانون در تعارض است:

اولاً: استناد واضعین و تنظیم کنندگان مصوبه موصوف به این که در ذیل ماده (4) قانون مدنی اختیار سرایت آثار مصوبه به ماقبل وجود دارد، باید گفت که این حکم در مورد تصمیمات و مصوبات اداری و قوه مجریه، حاکمیت ندارد. چون اثر تصمیم و دستورالعملهای اداری همیشه ناظر به آینده است (نه گذشته) و مقامات اداری حتی در مقام وضع مصوبه و در قالب صلاحیت و اختیار خود، هرگز حق ندارند به تصمیمات و مصوبات خود اثر قهقرایی بخشند. دلایل این امر متعدد بوده، از جمله این که تصمیم و مصوبه اداری از زمان و تاریخی برای افراد لازم الاتباع است که به نحوی از انحاء منتشر و به اطلاع رسیده که معمولاً در قالب اعلان و ابلاغ صورت می پذیرد. در عین حال امنیت قضایی ایجاب می کند که به لحاظ حفظ حقوق اشخاص (حقوق مکتسب آنان) و عدم ترتب ضرر به شهروندان، تصمیمات اداری عطف به ماسبق نگردد و مقام اداری نیز حق اتخاذ چنین امری را به هیچ وجه ندارد.

ثانیاً: آراء متعددی در دیوان عدالت اداری صادر شده که مبین فقد اختیار برای مقامات اداری در تسری اثر مصوبه به گذشته می‌باشند. مثل رایی که مواد (5) و (6) آیین‌نامه اجرایی قانون اراضی شهری 1360 را به لحاظ عطف به ماسبق نمودن آنها مورد ابطال قرار داده یا دادنامه شماره 678 - 26/9/1385 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که بخشنامه شماره 5000/109563-8/12/1381 سازمان تامین اجتماعی را به لحاظ تسری اثر بخشنامه به گذشته ابطال شده است. بدین ترتیب وضع مقرره مبنی بر تسری اثر مصوبه به ماقبل صرفاً از اختیارات قوه مقننه و قانون به معنی خاص است و اصل کلی حاکم بر حقوق اداری یعنی عطف به ماسبق نشدن تصمیمات اداری ایجاب می کند تا مصوبه کمیسیون مورد نظر به جهت تضرر به حقوق مردم و شهروندان و مغایرت با مبانی صدرالاشاره بی اعتبار تلقی گردد.

ثالثاً: در ماده (5) قانون تعیین وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 1382 صرفاً تعیین سیاست نرخ گذاری بر کلیه خدمات در بخشهای مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات، تصویب جداول تعرفه ها و نرخهای کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور جزء وظایف کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات قرار گرفته و در ماده مذکور مجوزی در خصوص تصمیم گیری راجع به تایید موضوعاتی که در گذشته اتفاق افتاده داده نشده است.

بنا به مراتب موضوع مطابق تبصره (2) بند (د) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای رسیدگی خارج از نوبت جهت ابطال مصوبه مارالذکر اعلام می‌شود. ضمناً اعمال ماده (13) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد درخواست است."

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

" مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات

مصوبه شماره3 جلسه شماره 184 مورخ 25/12/1392

کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در جلسه شماره184- 25/12/1392، به منظور شفافیت و ساده سازی و حذف پالس محوری از تعرفه های تلفن ثابت، محاسبه کارکرد مشترکین بر مبنای دقایق استفاده، اجرای طرح یکسان سازی کد در سطح استانها، یکنواخت سازی تعرفه های تلفن همراه، توسعه شبکه تلفن ثابت با تضمین درآمد عادله برای شبکه تلفن ثابت، برقراری عدالت تعرفه ای با حذف منطقه های (زون های) بین شهری و تعیین آبونمان به صورت پلکانی، فراهم کردن امکان تعریف بسته های تعرفه ای مختلف توسط اپراتور، نظارت پذیری بهتر و پایه گذاری نظام تعرفه ای علمی، پیشنهاد سازمان در خصوص تعرفه مکالمه تلفن ثابت و تلفن همراه را بررسی و آن را به شرح زیر تصویب کرد:

1- به منظور جلوگیری از زیان دهی شبکه تلفن ثابت، شرکت مخابرات ایران مجاز است در کلیه مکالمات تلفن ثابت، اعم از ثابت به ثابت شهری، ثابت به ثابت بین شهری، ثابت به همراه، برای استانهایی که طرح یکسان سازی کد در سطح استان در آن اجرا نشده است، در دوره زمانی 1/12/1390 تا زمان اجرا شدن طرح یکسان سازی کد در سطح هر استان، نرخ 03/51 ریال را برای هر پالس اعمال کند.

تبصره 1: به منظور جبران هزینه های اجرای طرح یکسان سازی کد در سطح هر استان و جبران کاهش درآمد ناشی از اجرای آن، شرکت مخابرات ایران می‌تواند در کلیه مکالمات تلفن ثابت مندرج در این بند، برای استانهایی که طرح یکسان سازی کد در سطح استان در آن اجرا شده است، در دوره زمانی 1/12/1390 تا 29/12/1392 نرخ 71/58 ریال را برای هر پالس، صرفاً از تاریخ اجرای طرح یکسان سازی کد در هر استان، اعمال کند.

تبصره 2: شرکت مخابرات ایران می‌تواند تعرفه های مندرج در این ماده را در دوره زمانی تعیین شده، برای کلیه ساعات شبانه روز برای محاسبه کارکرد همه مشترکین اعمال کند.

2- شرکت مخابرات ایران موظف است حداکثر تا پایان شهریور ماه سال 1393، طرح یکسان سازی کد در سطح هر استان را در کلیه استانهای باقیمانده اجرا کند.

3- سقف تعرفه مکالمات تلفن ثابت از ابتدای سال 1393 به ازای هر دقیقه مکالمه به شرح جدول زیر تعیین می‌شود:

عنوان

سقف تعرفه (ریال)

هر دقیقه مکالمه ثابت به ثابت داخل استانی

30

هر دقیقه مکالمه ثابت به ثابت بین استانی

330

هر دقیقه مکالمه تلفن ثابت به همراه شرکت ارتباطات سیار

625

هردقیقه مکالمه تلفن ثابت به سایر اپراتورهای تلفن همراه

625

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره 1/100-13/10/1395 توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً عطف به کلاسه پرونده شماره 95/850-23/8/1395 سازمان بازرسی کل کشور در خصوص تقاضای ابطال مصوبه شماره 3 جلسه 184- 5/12/1392 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در رد ادعای شاکی معروض می دارد:

ایراد شکلی

الف- همانگونه که مستحضرید طبق بند «پ» ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری یکی از موارد لازم برای تقاضای ابطال مصوبات در هیات عمومی تصریح به مغایرت مصوبه مورد تقاضای ابطال با حکم شرعی یا با مواد قانونی است. در حالی که شاکی در شکواییه تقدیمی خود تصریح ننموده مصوبه کمیسیون با کدام حکم شرعی یا قوانین کشور مغایرت دارد.

ب- جهت تشحیذ ذهن آن هیات به استحضار می رساند: مصوبه مذکور شامل قسمتهای مختلفی است که با تدقیق در خواسته شاکی مشخص می‌شود شاکی منحصراً تقاضای ابطال بند یک و تبصره های ذیل آن را دارد. با عنایت به اینکه بندهای دیگر مصوبه شامل موضوع مورد شکایت نمی‌باشد لذا تقاضای ابطال کل مصوبه فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

ایراد ماهوی

الف- با عنایت به مصوبه شماره 5 جلسه 196-26/5/1392 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مبنی بر اصلاح مصوبه مورد شکایت شاکی مبرهن است که ادعای شاکی در خصوص تضرر به حقوق شهروندان منتفی و شاکی بدون در نظر گرفتن مصوبه اصلاحی اقدام به شکایت نموده است.

ب- وفق مدلول صریح بند 5 ماده 58 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی وظیفه و اختیار تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط به شورای رقابت واگذار شده است و با عنایت به اینکه تصویب دستورالعمل به معنای تدوین روشهایی است که بتوان به اهداف مورد نظر قانونگذار نائل شد و قانونگذار در بند ج ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تصویب جداول تعرفه ها و نرخهای کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور را از جمله وظایف کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات برشمرده که این امر در دادنامه 241-242 مورخ 2/5/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز متبلور شده است. با وصف مراتب فوق به آگاهی می رساند، تغییر نرخ پالس و افزایش سقف تعرفه مکالمات تلفن ثابت بر اساس دستورالعمل شورای رقابت که در هشتاد و پنجمین جلسه شورای رقابت در تاریخ 1/8/1390 مورد تصویب قرار گرفته و به شرکت مخابرات ایران ابلاغ شده می‌باشد. شایان ذکر است در دستورالعمل مذکور ضمن اعلام روش تعیین سقف تعرفه تاریخ اعمال قیمتهای جدید از ابتدای دی ماه سال 1390 تعیین شده، از اینرو کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات طبق بند سوم دستورالعمل شورای رقابت مبنای اعمال تعرفه را از سال 1390 مورد تصویب قرار داده است.

ج- مدلول ماده 4 قانون مدنی مورد اشاره در دادخواست شاکی ناظر بر عطف به ماسبق نشدن قوانین می‌باشد و در همین ماده به صراحت تبیین شده است چنانچه در قانون راجع به اثر قانون به قبل مقررات خاصی اتخاذ شده باشد عمل به حال خاص منطبق با قانون است. لیکن اساساً مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در چارچوب عنوان خاص « قانون» یا «قوانین» قرار نگرفته و در زمره « مقررات» قرار دارد و از این رو در محدوده شمول ماده 4 قانون مدنی قرار نخواهد گرفت.

با عنایت به موارد موصوف و نظر به بازنگری بند مورد نظر سازمان بازرسی کل کشور برابر مصوبه شماره 5 جلسه 196 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و عدم موضوعیت مصوبه شماره 3 جلسه 184 -25/12/1392 رد شکایت مورد استدعاست. همچنین با توجه به ماهیت تخصصی موضوع و تبیین بهتر پرونده این سازمان در صورت صلاحدید تقاضای حضور در جلسات هیات تخصصی را دارد. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/4/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

به موجب ماده 4 قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. نظر به اینکه تسری اثر مصوبه به ماقبل صرفاً از اختیارات قوه مقننه و قانون به معنی خاص است و مقامات اداری حتی در مقام وضع مصوبه مجاز نیستند برای تصمیمات و مصوبات خود اثر قهقرایی در نظر بگیرند، بنابراین بند 1 و تبصره های آن از مصوبه شماره 3 جلسه شماره 184- 25/12/1392 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که تصمیمات متخذه در آن را به تاریخ قبل از صدور مصوبه تسری داده است مغایر قانون و از حدود اختیارات مرجع مذکور خارج است و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع