رای شماره 140331390000741882 مورخ 1403/03/29 هیات عموعی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140331390000741882

تاریخ دادنامه: 1403/03/29

شماره پرونده: 0205022

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال صورتجلسه شماره 67 مورخ 1400/02/13 کمیسیون سرمایه گذاری، عمران و آبادانی رقبات سازمان اوقاف و امور خیریه

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 67 کمیسیون سرمایه گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره 1400/228266 مورخ 1400/03/22 را درخواست کرده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:

" احتراماً به استحضار می رساند؛ مصوبه شماره 67 کمیسیون سرمایه گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره 1400/228266 مورخ 1400/03/22 از حیث انطباق با قوانین و شرع مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل ایفاد می‌شود:

1- مصوبه شماره 67 موصوف بیان داشته:

«... اعضای کمیسیون سرمایه گذاری با پیشنهاد زیر موافقت نمودند:

به میزان 50 درصد از کل درآمد سالیانه مستمر و اتفاقی حاصل از رقبات موقوفات متصرفی منفعتی به سرفصل جدیدی تحت عنوان «نیت حفظ عین» که متعلق به همان موقوفه است، تسهیم و منتقل گردد. ادارات کل اوقاف و امور خیریه استان ها موظف به ارایه برنامه اقتصادی در خصوص نحوه هزینه کرد مبالغ سرفصل حفظ عین در حوزه های مربوطه (اعم از تثبیت مالکیت، سرمایه گذاری، خرید رقبه جایگزین، تکثیر رقبه، احیا و خرید حقوق مکتسبه واگذار شده رقبات موقوفات و. . می‌باشند...»

لازم به ذکر است؛ مفاد مصوبه مزبور وفق نامه شماره 1400/228266 مورخ 1400/03/22 معاون بهرهبرداری اقتصادی موقوفات و بقاع متبرکه سازمان اوقاف و امور خیریه، از سوی رییس سازمان مذکور (جهت اجرا) مورد موافقت قرار گرفته است.

2- این در حالی است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری قبلاً طی دادنامه شماره 81/362 مورخ 1381/10/08 با استناد به نظریه شماره 2067/30/81 مورخ 1381/09/25 فقهای شورای نگهبان، مواد (21) و (22) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1365/02/10 را که از حیث معنایی با مصوبه شماره 67 فوق الاشاره شباهت دارد، ابطال نموده است.

توضیح آن که:

الف- مواد 21 و 22 ابطال شده آیین‌نامه یاد شده مقرر می داشت:

«21- برای تعمیرات و بازسازی موقوفاتی که عرصه و اعیاناً وقف شده یا نیاز به تعمیرات دارد، حداکثر بیست درصد مجموع عایدات هر سال در بودجه منظور می‌گردد و در صورتی که کلاً یا بعضاً به مصرف نرسد جزء ذخیره عمرانی موقوفه محسوب و نگهداری تا در موقع مقتضی به مصرف عمران موقوفه برسد.

ماده 22- در صورتی که ذخیره مذکور در ماده قبل به علاوه درآمد یک سال موقوفه یا مکان اسلامی برای تعمیر یا بازسازی آن تکافو ننماید حسب مورد متولیان و ادارات حج و اوقاف و امور خیریه و امنای وقف درآمد دو و یا چندسال موقوفه را به اضافه وجوه موجود در حساب مخصوص همان ذخیره تا به موقع مصرف لازم برسانند.»

ب- فقهای شورای نگهبان طی نظریه شماره 2067/30/81 مورخ 1381/09/25 در قبال استعلام دیوان عدالت اداری راجع به مواد (21) و (22) آیین‌نامه اجرایی فوق الذکر اعلام نمود:

«اطلاق ماده (21) آیین‌نامه اجرایی که تجویز بلکه الزام به اخذ 20% از درآمد موقوفات و ذخیره آن می کند نسبت به موردی که فعلاً موقوفه نیاز به تعمیر ندارد و تعمیر آن به واسطه درآمد سال بعد و یا از هر راه دیگر مانند وام گرفتن امکان دارد خلاف شرع است.»

ج- بر همین اساس دادنامه شماره 81/362 مورخ 1381/10/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مبادرت به صدور حکم دایر بر ابطال مادتین 21 و 22 آیین‌نامه مبحوث عنه نمود:

«... با عنایت به این که ماده 21 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1365/02/10 هیات وزیران به شرح نظریه شماره 2067/30/18 مورخ 1381/09/25 فقهای شورای ]نگهبان[ خلاف شرع شناخته شده است و نظر به این که مفاد ماده 22 آیین‌نامه مزبور ناظر به ماده 21 فوق الذکر و تابع مدلول آن می‌باشد بنابراین به استناد قسمت اول ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال دو ماده مذکور صادر می‌شود.»

3- بنا به مراتب فوق و نظر به این که مصوبه فوق، در تغایر آشکار با نظریه فقهای شورای نگهبان (شماره 2067/30/81 مورخ 1381/09/25) است، بالتبع با مفاد دادنامه شماره 81/362 مورخ 1381/10/08هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مغایر می‌باشد بنا به مراتب مصوبه شماره 67 کمیسیون سرمایه گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره 1400/228266 مورخ 1400/03/22 علاوه بر آثار و تبعات منفی نظیر: عدم اجرای امینانه نیات واقفین، از بین رفتن مصلحت وقف، زایل شدن حاکمیت اراده واقفین، به شرح فوق مغایر با شرع انور (طبق نظر فقهای شورای نگهبان) و دادنامه شماره 81/362 مورخ 1381/10/08 هیات عمومی بوده و ابطال آن (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) در هیات عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می‌باشد."

متعاقباً سرپرست دفتر حقوقی سازمان بازرسی کل کشور در مقام رفع نقصی که از سوی اداره کل هیات عمومی و هیات های تخصصی برای سازمان بازرسی کل کشور صادر شده بود تا جهت مغایرت مصوبه مورد اعتراض را اعلام کنند به موجب لایحه شماره 283127 مورخ 1402/08/03 توضیح داده است که:

"احتراماً عطف به ابلاغنامه رفع نقص شماره 14023100006240431 مورخ 1402/07/26 پیرامون مغایرت صورتجلسه شماره 67 مورخ 1400/02/13 کمیسیون سرمایه گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه با قوانین موضوعه (کلاسه 0205022) به استحضار می رساند؛

همان گونه که در لایحه شماره 260817 مورخ 1402/07/18 عنوان گردیده است صورتجلسه شماره 67 مورخ 1400/02/13 کمیسیون سرمایه گذاری، عمرانی و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه از نظر این سازمان مغایر با شرع مقدس براساس نظریه شماره 2067/30/81 مورخ 81/9/25 فقهای شورای نگهبان و بالتبع مغایر با مفاد دادنامه شماره 81/362 مورخ 1381/10/08 هیات عمومی دیوان و همچنین خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیات عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 1402/908627 مورخ 1402/09/25 به شرح زیر توضیح داده است که:

" 1- به موجب ماده 1 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و تبصره ذیل آن و ماده 2 قانون مزبور، وظایف و اختیارات سازمان بازرسی کل کشور تبیین گردیده است. به موجب مواد فوق الاشعار نظارت بر حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری و نظارت بر فعالیت های مستمر و منظم و هدف دار و جمع آوری اطلاعات در حین و بعد از اقدامات دستگاه های مشمول ماده 2 مزبور که در آن نامبرده شده در حیطه وظایف بازرسی سازمان مزبور می‌باشد. نظر به این که مدیریت موقوفات که تحت سرپرستی ریاست سازمان اوقاف و نماینده ولی فقیه در سازمان اوقاف از مصادیق امور اداری و سازمانی نمی‌باشد لذا طرح شکایت از طرف سازمان بازرسی کل کشور که صلاحیت ورود در این حیطه ندارد مسموع نمی‌باشد خصوصاً که وفق ماده 17 قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طرح شکایت صرفاً از طرف ذی نفع قابل طرح در دیوان عدالت اداری می‌باشد، با توضیح فوق الذکر به نظر می‌رسد مورد از مصادیق عدم صلاحیت سازمان در طرح شکایت حاضر می‌باشد.

2- مفاد صورتجلسه موضوع شکایت، تصریحاً مرتبط با موقوفات متصرفی است که بر اساس بند 4 دستورالعمل مربوط به تعاریف و اصطلاحات مندرج در آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه عبارت از موقوفاتی است که به موجب قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1363/10/02 و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب 1365/02/10، اداره آنها به عهده سازمان اوقاف و امور خیریه می‌باشد. مستند به موازین قانونی و شرعی، در این گونه موارد سازمان اوقاف و امور خیریه، در حکم متولی شرعی این موقوفات محسوب می‌شود. به همین ترتیب و بر اساس موازین شرعی و قانونی، اصل بر حاکمیت اراده متولی در ترتیب اداره متعارف موقوفه است، در تحریرالوسیله حضرت امام خمینی (ره) نیز نسبت به نافذ بودن اراده متولی در اداره متعارف موقوفه تصریح شده است. (مساله 83 کتاب الوقف) حتی در ادامه این اختیار تصریح شده است که (لیس لاحد مزاحمته)

3- مصوبه شماره 67 مورخ 1400/02/13 کمیسیون سرمایه گذاری، عمران و آبادانی رقبات موقوفات سازمان اوقاف و امور خیریه هیچ مغایرتی با نظریه فقها شورای نگهبان به شماره 2067/30/81 مورخ 1381/09/25 که در مقام پاسخ به استعلام دیوان عدالت اداری راجع به ماده 21 و صدر ماده 22 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، انشاء شده است ندارد. هرچند دادنامه شماره 81/362 مورخ 1381/10/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در باب مشروعیت مواد مورد تعرض، ملزم به تبعیت از نظر فقها شورای نگهبان بوده با مفاد نظریه مذکور که صرفاً متعرض «اطلاق» مواد فوق الاشاره گردیده منطبق به نظر نرسیده و به ابطال کل موارد معترض عنه، مبادرت نموده است.

4- مصوبه مورد اعتراض، مقید به مقدمه ای است و به موجب آن، براساس ماده 6 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه که مقرر می دارد: «صرف درآمد موقوفات به منظور بقای عین آن ها بر سایر مصارف، مقدم است و متولی موظف است موجبات آبادانی رقبات موقوفه را در جهت بهره برداری صحیح از آن ها به منظور اجرای نیات واقف فراهم آورد.» و تبصره ذیل آن دایر بر این که: «در صورتی که درآمد یک ساله موقوفه یا اماکن اسلامی برای تعمیر و یا نوسازی آن کافی نباشد درآمد 2 یا چند سال در حساب مخصوص ذخیره و به موقع به مصرف خواهد رسید.» در راستای جلوگیری از تعطیلی اجرای نیات واقفان خیراندیش و صرفاً نسبت به موقوفات منفعتی که تحت تصدی سازمان اوقاف و امور خیریه بوده و هزینه های حفظ عین آن در چند سال، رقم قابل توجهی را به خود اختصاص داده و چه بسا بیشتر از میزان درآمد سالیانه موقوفات مذکور بوده به حیطه تصویب اعضاء کمیسیون و تایید نماینده مقام معظم رهبری و ریاست سازمان اوقاف و امور خیریه رسیده و در تبعیت از نظر فقها شورای نگهبان و به منظور ایجاد موجبات اجرای نیات واقفان، دامنه شمول مصوبه مذکور، محدود به موقوفاتی گردیده است که فاقد متولی منصوص و تحت تصدی این سازمان و نیازمند تعمیر بوده و درآمد سالیانه آن، کفایت هزینه های تعمیر و آبادانی رقبات متعلقه را نمی نماید. موضوع جمع اندوخته برای حفظ عین نیز در همین راستا و با تکیه بر موازین و مستند به ماده 6 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه بوده است و از این حیث صورتجلسه مورد شکایت مخالفتی با موازین ندارد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/03/29 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس مقرره مورد شکایت به میزان پنجاه درصد از کل درآمد سالیانه مستمر و اتفاقی حاصل از رقبات موقوفات متصرفی منفعتی به سرفصل جدیدی تحت عنوان «نیت حفظ عین» که متعلّق به همان موقوفه است، تسهیم و منتقل می­گردد تا ادارات کل اوقاف این مبلغ را در حوزه سرمایهگذاری، خرید رقبه جایگزین، تکثیر رقبه، احیاء و خرید حقوق مکتسبه واگذارشده رقبات موقوفات و... هزینه نمایند. با عنایت به این که ‌به موجب ماده 21 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1365/02/10 برای تعمیرات و بازسازی موقوفاتی که عرصه و "‌اعیاناً" وقف شده یا نیاز به تعمیرات دارد، حداکثر بیست درصد مجموع عایدات هر سال در بودجه ‌منظور میگردد و در صورتی که کلاً یا بعضاً به مصرف نرسد جزو ذخیره عمرانی موقوفه محسوب و نگهداری تا در موقع مقتضی به­ مصرف عمران موقوفه برسد ‌و براساس ماده 22 این آییننامه در صورتی که ذخیره مذکور در ماده قبل به علاوه درآمد یک سال موقوفه یا مکان اسلامی برای تعمیر یا بازسازی آن تکافو ننماید حسب مورد متولیان‌ و ادارات حج و اوقاف و امور خیریه و امنای وقف درآمد دو و یا چند سال موقوفه را به اضافه وجوه موجود در حساب مخصوص همان موقوفه ذخیره تا به موقع ‌به مصرف لازم برسانند، لذا با توجه به اینکه موضوع مورد شکایت پیش از این در آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1365/02/10 به شرح مذکور آمده و فقهای معظم شورای نگهبان طی نظریه شماره 2067/30/81 مورخ 1381/09/25 اعلام کرده­اند که اطلاق حکم یادشده از آییننامه اجرایی که تجویز، بلکه الزام به اخذ بیست درصد از درآمد موقوفات و خیریه آن میکند، نسبت به موردی که فعلاً موقوفه نیاز به تعمیر ندارد و تعمیر آن به ­واسطه درآمد سال بعد و یا از هر راه دیگر مانند وام گرفتن امکان دارد خلاف شرع است و با عنایت به این که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 362 مورخ 1381/10/08 مقرره مورد شکایت را با همین استدلال ابطال کرده است، بنابراین و با توجه به تعریف قانونگذار از وقف در ماده 55 قانون مدنی به «حبس عین و تسبیل منافع»، ذخیره نصف عواید موقوفهای که نیاز به تعمیرات ندارد، مغایر با جعل واقف و تعریف وقف است و اطلاق صورتجلسه شماره 67 مورخ 1400/02/13 کمیسیون سرمایهگذاری عمران و آبادانی رقبات سازمان اوقاف و امور خیریه خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع