بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1137
تاریخ دادنامه: 10/11/1396
کلاسه پرونده: 95/1102
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حسین بیابانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره 41 روابط کار
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل شماره 41 روابط کار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استناد تبصره (3) بند (1) ماده 41 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 که مقرر می‌دارد «قراردادهای مربوط به قانون کار در صورت کتبی بودن باید در فرم مخصوصی باشد که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در چارچوب قوانین و مقررات تهیه می‌شود و در اختیار طرفین قرار گیرد.» بنابراین وزارت کار مکلف شده نمونه قراردادهای کتبی را تهیه نماید، در صورتی که دستورالعمل مذکور توسط معاون وزیر (معاون روابط کار) تهیه شده و اقدام به ابلاغ نمونه قرارداد نموده که با توجه به اینکه خارج از حیطه اختیارات معاون وزیر است، مستحق ابطال می‌باشد.
از طرف دیگر، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موردی مشابه و برای ماده 48 قانون کار که وزارت کار موظف به تهیه نظام ارزیابی و طبقه بندی مشاغل شده بود، به موجب بند (ب) دادنامه شماره 537-538 مورخ 18/11/1395 که در مقام وحدت رویه انشاء شده چنین مقرر نموده است: « ب- هر چند مطابق ماده 49 قانون کار و تبصره 1 آن مقرره شده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دستورالعمل و آیین‌نامه های اجرایی طرح ارزیابی مشاغل کارگاههای مشمول این ماده را تعیین و اعلام کند و طبق اصل 138 قانون اساسی وزراء در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارند لکن این اختیار محدود به خود وزراء است و امکان تفویض این اختیار به معاونین وزیر منطبق با قانون نیست....»
مع الوصف از آنجا که حسب نص بند (1) ماده 41 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، وزارت کار مکلف به تهیه نمونه قرارداد کار شده است، لذا معاون وزیر نمی تواند چنین اقدامی را انجام دهد و این عمل مغایر با اصل 138 قانون اساسی است و مستند به بند 1 ماده 12، مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ابطال دستورالعمل از تاریخ تصویب تقاضا می‌شود. "
متن دستورالعمل شماره 41 روابط کار که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
" دستورالعمل شماره (41) روابط کار
مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها
با سلام و احترام
به موجب تبصره (3) الحاقی به ماده (7) قانون کار، موضوع بند (1) ماده (41) قانون « رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب 11/2/1394 مجلس شورای اسلامی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مکلف شده است برای قراردادهای کتبی نمونه برگ مخصوص تهیه نموده و در اختیار کارگران و کارفرمایان قرار دهد. نمونه قرارداد تهیه شده در یازده بند، به موجب این دستورالعمل برای آگاهی و اجرا ابلاغ می‌شود، در ضمن به پیوست قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور که ماده (41) آن اصلاحاتی در قانون کار وارد کرده است نیز ابلاغ می‌گردد.
1- بند (1) قرارداد با توجه به ماده (10) قانون کار، مشتمل بر مشخصات دقیق طرفین می‌باشد. در این بند منظور از نوع و میزان مهارت، مهارت کارگر از نظر کارگر «ساده»، « نیمه ماهر» و «ماهر»، یا درجه مهارت در مورد کارگرانی که مهارت آنان درجه بندی شده است، می‌باشد. لازم به ذکر است که در صورت اختلاف در نوع و میزان مهارت بین طرفین، نظر سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور یا دیگر مراجع صاحب صلاحیت ملاک عمل خواهد بود.
2- بند (2) قرارداد مشخص کننده نوع قرارداد است و بر حسب این که قرارداد «دائم»، «موقت» یا « کار معین» باشد، می‌بایست در محل مربوط درج شود. «قرارداد دائم» به قراردادی گفته می‌شود که کار ماهیتاً مستمر بوده و مدتی نیز در قرارداد ذکر نشده و یا تاریخ انقضایی برای قرارداد تعیین نشده باشد، « قرارداد مدت موقت» قراردادی است که مدت در آن ذکر می‌شود و یا اینکه تاریخ انقضای قرارداد تعیین می‌شود و یا ماهیت کار مستمر نمی‌باشد. قرارداد کار « کار معین» قراردادی است که در آن کارگر برای انجام کار مشخصی به کار گرفته می‌شود و بعد از اتمام کار، قرارداد نیز خاتمه می یابد.
3- در بند (3) قرارداد، « نوع» کار یا حرفه یا «حجم» کار و یا وظیفه ای که کارگر به آن اشتغال می یابد نوشته می‌شود. منظور از حجم کار در قرارداد، واحد کالا یا محصول و میزان کاری است که در نظام کارمزدی یا کارمزد ساعتی در مقابل دریافت کارمزد، مورد توافق طرفین قرار می‌گیرد.
4- در صورت توافق طرفین مبنی بر واریز حقوق و مزایا به حساب کارگر، بند (7) قرارداد تکمیل می‌گردد.
5- به استناد بند (ح) الحاقی به ماده (10) قانون کار و بند (ز) الحاقی به ماده (21) قانون کار موضوع بندهای (2) و (3) ماده (41) قانون « رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، طرفین می‌توانند در صورت توافق در قرارداد کار حق فسخ درج نمایند. لازم به توضیح است که گنجاندن شرط فسخ، ویژه قراردادهای غیر موقت (دائم) می‌باشد و در صورت درج این شرط در قراردادهای مدت موقت یا کار معین، شرط مندرج باطل خواهد بود. همچنین شرط فسخ نباید خلاف قانون بوده و باید عرفاً و عقلاً امکان پذیر باشد.
6- با عنایت به اینکه به موجب بند (ز) الحاقی به ماده (21) قانون کار موضوع بند (3) ماده (41) قانون «رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» آمده است که « فسخ قرارداد به نحوی که در متن قرارداد (منطبق با قانون کار) پیش بینی شده است» بنابراین فسخ قرارداد کار باید شامل مواردی باشد که در قانون کار پیش بینی شده است به همین لحاظ و از آنجا که به موجب ماده (165) قانون کار اخراج کارگر (فسخ یک جانبه قرارداد کار از طرف کارفرما) بدون دلایل موجه پیش بینی نشده است، به همین دلیل موضوع حق فسخ مزبور در بند (ز) ماده (21) قانون کار شامل خیار شرط موضوع ماده (399) قانون مدنی نمی شود و در نتیجه گنجاندن مدت معین برای فسخ قرارداد از طرف کارفرما یا کارگر یا هر دو یا شخص خارجی در قرارداد کار صحیح نبوده و باطل می‌باشد و در صورت گنجاندن مدت مزبور، مثل آن است که در قرارداد کار گنجانده نشده است، بنابراین حق فسخ مزبور در بند (ز) ماده (21) قانون کار، شامل انواع دیگر خیار همچون خیار تخلف از شرط می‌باشد، به این معنی که به عنوان مثال کارفرمایان می‌توانند با توافق کارگران در قراردادهای کار دائم شرط نمایند که در صورت تخلف کارگر از آیین‌نامه های انضباطی کارگاه، کارفرما بتواند قرارداد کار را فسخ نماید.
7- با عنایت به تبصره (4) الحاقی به ماده (7) قانون کار موضوع ماده (41) قانون «رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، کارفرمایان موظفند به کارگران با قرارداد موقت به نسبت مدت کارکرد، مزایای قانونی پایان کار را به ماخذ هر سال یک ماه آخرین مزد پرداخت نمایند».
8- از تاریخ ابلاغ این دستورالعمل، دستورالعمل شماره (11) روابط کار به شماره ثبت 94647-21/9/1388 منسوخ و این دستورالعمل جایگزین آن می‌شود. مدیران کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها مسئول حسن اجرای این دستورالعمل بوده و مفاد آن باید بلافاصله پس از ابلاغ، به اطلاع کلیه کارشناسان و کارکنان مربوط رسانده شود.- معاون وزیر"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 21577-12/2/1396، نامه شماره 223959-23/11/1395 را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
" 1- شاکی آقای حسین بیابانی به موجب دادخواست ارائه شده خواستار ابطال دستورالعمل شماره 41 روابط کار شده است. دلیل شاکی برای ابطال دستورالعمل مزبور آن است که در بند (1) ماده 41 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/2/1394 مجلس شورای اسلامی، تبصره (3) که به ماده 7 قانون کار الحاق شده است، تبصره (3) الحاقی بیان می کند: « قراردادهای مربوط به قانون کار در صورت کتبی بودن باید در فرم مخصوصی باشد که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در چهارچوب قوانین و مقررات تهیه می‌شود و در اختیار طرفین قرار می‌گیرد.» شاکی آقای حسین بیابانی با عنایت به تبصره (3) الحاقی مزبور بیان می کند که فرم مخصوص قراردادهای کتبی کار باید توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه شود و منظور از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزیر دستگاه بوده و معاون وزیر نمی تواند نسبت به تهیه فرم مربوط اقدام نماید و از آن جایی که دستورالعمل شماره 41 روابط کار به تهیه فرم مخصوص اختصاص دارد، بنابراین دستورالعمل مزبور خارج از اختیارات معاون وزیر صادر شده است و باید ابطال شود. شاکی بیان می کند معاون وزیر نمی تواند دستورالعمل شماره 41 روابط کار را در خصوص تهیه فرم مخصوص برای قراردادهای کار تهیه نماید و چنین عملی مغایر با اصل 138 قانون اساسی است.
2- این که شاکی بیان می کند که تهیه فرم مخصوص قراردادهای کار خارج از اختیارات معاون وزیر می‌باشد و به موجب بند (1) ماده 41 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و نظام مالی کشور، این امر به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی سپرده شده و منظور از وزارت مزبور نیز وزیر می‌باشد، استدلال نادرستی می‌باشد، زیرا:
اولاً: بر اساس تقسیماتی که در هر وزارتخانه وجود دارد، هر یک از معاونین وزراء عهده دار انجام وظایفی هستند که بر اساس قوانین و مقررات در حیطه صلاحیت و وظایف آنها قرار دارد و هدف از تعیین معاون وزیر نیز در حقیقت کمک به وزیر برای انجام وظایف مربوط می‌باشد و اگر قرار باشد که شخص وزیر تمام وظایف قانونی را انجام دهد، در این صورت چه نیازی به تعیین معاونین وزیر می‌باشد.
ثانیاً: تهیه فرم مخصوص برای قراردادهای کتبی از اختیارات حوزه معاونت روابط کار می‌باشد، زیرا با توجه به تقسیمات داخلی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تنظیم روابط کارگری و کارفرمایی در حوزه روابط کار، جزء اختیارات معاون روابط کار است و از آنجایی که تهیه فرم مخصوص برای قراردادهای کار کتبی جزء مسائل مربوط به تنظیم روابط کارگری و کارفرمایی است، بنابراین تهیه فرم مزبور در حیطه اختیارات معاون روابط کار می‌باشد. معاون مزبور نیز فرم مخصوص قراردادهای کار کتبی را تهیه و به موجب دستورالعملی آن را به ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها ارسال نموده است. در دستورالعمل مزبور راهنمایی ها و دستورات لازم در خصوص چگونگی تکمیل فرم مخصوص قراردادهای کار کتبی آمده است.
ثالثاً: استناد شاکی به اصل 138 قانون اساسی کاملاً نادرست می‌باشد. زیر اصل 138 قانون اساسی هیچ ارتباطی به موضوع دادخواست ندارد. در اصل مزبور آمده است: « علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین‌نامه های اجرایی قوانین می‌شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازم الاجرا است. تصویب نامه ها و آیین‌نامه های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد.» همان طور که ملاحظه می‌شود اصل 138 قانون اساسی در خصوص وظایف هیات وزیران و هر یک از وزیران در خصوص صدور آیین‌نامه و بخشنامه می‌باشد و هیچ ارتباطی به تقسیم وظایف در داخل وزارتخانه ها و تقسیم وظایف بین معاونین وزیر در خصوص صدور دستورالعمل ندارد.
3- لازم به ذکر است که دستورالعمل قاعده و دستور کلی است که از طریق مقام مافوق برای تمشیت و راهنمایی مقام مادون وضع می‌شود و مقام مافوق با وضع دستورالعمل می خواهد تا مقام مادون را راهنمایی کرده و او را از خطا و اشتباه مصون دارد. بنابراین معاونین وزیر و حتی مدیران کل ستادی و اجرایی و فرمانداران و بخشداران می‌توانند و بلکه مکلفند که در موارد ضروری نسبت به صدور دستورالعمل در حیطه اختیارات خود اقدام نمایند. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10/11/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه اختیارات و وظایف هر وزارتخانه و موسسه عمومی از طریق مقامات منصوب در آن دستگاه و در حدود اختیاراتی که مستقیماً به موجب قانون یا تفویض شده از سوی بالاترین مقام دستگاه یا شرح وظایف مصوب و تقسیم کار تشکیلاتی اعمال می‌شود لذا در غیر از مواردی که قانونگذار به طور مشخص اتخاذ تصمیم یا اقدامی را بر عهده بالاترین مقام دستگاه قرار داده، وی می‌تواند اعمال اختیارات و وظایف مقرر قانونی خود را حسب مورد به معاونین و یا سایر مقامات آن دستگاه تفویض نماید و این تفویض اختیار باعث سلب مسئولیت و یا اختیار از تفویض کننده نمی‌باشد و ماده 53 قانون محاسبات کشور نیز موید همین امر است. ضمن آن که اختیار حاصل از اصل 138 قانون اساسی برای وزراء جهت تدوین آیین‌نامه و بخشنامه علاوه بر آنچه قانون مستقیماً آنها را مامور تدوین آیین‌نامه اجرایی قوانین نموده دلالتی بر نفی امکان صدور دستورالعمل و بخشنامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و اختیارات از سوی سایر مقامات وزارتخانه در چارچوب شرح وظایف و اختیارات تفویض شده به آنها ندارد. با عنایت به مراتب فوق و از آنجایی که تبصره 3 بند 1 ماده 41 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 تهیه و ابلاغ فرم قراردادهای کارگری بیش از 30 روز را بر عهده وزارت کار و تامین اجتماعی گذاشته و دلیلی بر اینکه این اختیار مستقیماً توسط وزیر باید ابلاغ شود وجود ندارد، بنابراین صدور دستورالعمل شماره 41 روابط کار از سوی معاون روابط کار وزارتخانه مذکور با توجه به اینکه موضوع در چارچوب شرح وظایف مقام فوق است خارج از حدود اختیارات قانونی وی نبوده و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری