شماره پرونده: ه- ع/ 9900014 شماره دادنامه: 140009970906011287 تاریخ: 18/11/1400
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل بخشنامه شماره 10095 مورخ 31/02/1398 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به دلیل مغایرت های قانونی مشروحه و مخالفت با قواعد فقهی 1- شوراء 2- عدم ولایت غیر 3- عدالت
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به خواسته ابطال کل بخشنامه شماره 10095 مورخ 31/02/1398 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به دلیل مغایرت های قانونی مشروحه و مخالفت با قواعد فقهی 1- شوراء 2- عدم ولایت غیر 3- عدالت به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
با عنایت به اینکه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور طی بخشنامه شماره 100095 مورخ 31/02/1398 به استناد ماده 6 آییننامه اجرایی قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی موضوع تصویب نامه شماره 19404 ت 316 مورخ 05/05/1367 تصویب نموده که "مستخدمین پیمانی که دارای حداقل 8 سال سابقه خدمت پیمانی در شهرداری ذیربط و سازمانهای وابسته به آن باشند، با درخواست کتبی آنان پس از طی مراحل گزینش و رعایت کلیه مقررات مربوطه به استخدام رسمی آزمایشی تبدیل وضع خواهند شد..."
لذا با نظر به اینکه بخشنامه فوق الذکر عام الشمول و در برگیرنده جامعه کثیری از کارکنان پیمانی شهرداری ها میشود با مقابله آن با قوانین به شرح بعدی مشخص میگردد که این بخشنامه برخلاف قوانین و خارج از حدود و اختیارات مقام وضع کننده، اصدار یافته است. و در این خصوص دادخواست مشابهی در هیات تخصصی به شماره دادنامه 9809970906011024 مورخ 28/11/98 بررسی و چنین رایی صادر شده است:
"با توجه به اینکه: اولاً به موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب سال 1358 شورای انقلاب، شهرداری های غیر از پایتخت مشمول قانون استخدام کشوری میباشد و این قانون کماکان در مورد کارکنان شهرداری های سراسر کشور بجز شهرداری تهران حاکم است، ثانیاً قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی مصوب سال 1366 بر مستخدمین دستگاه های مشمول قانون استخدام کشوری از جمله شهرداری ها حاکم میباشد و به موجب تبصره 2 ماده 7 قانون مذکور مقرر شده است: « استخدام در مشاغل پشتیبانی (اداری و خدماتی) فقط به صورت پیمانی امکان پذیر خواهد بود و تبدیل وضع مستخدمین پیمانی به رسمی منوط به داشتن 8 سال سابقه خدمت به صورت پیمانی در همان دستگاه و یا یک سال خدمت داوطلبانه در جبهه به علاوه حداقل 2 سال سابقه خدمت پیمانی در دستگاه میباشد. بنابراین از آنجایی که مصوبه مورد شکایت مغایرتی با موازین قانونی ندارد، قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رای به رد شکایت صادر میگردد...
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
بند اول: اصول قانونی و مبانی فقهی مغایرت مصوبه معترض عنه:
استناد به مغایرت با اصول قانون اساسی:
براساس اصول 71، 72، 85 و 96 قانون اساسی وظیفه قانونی از شئون مجلس است و وظایف نمایندگی غیر قابل تفویض عنوان شده و مستثنیات صراحتاً در این اصل پیش بینی شده است. و مجلس نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر با شورای نگهبان میباشد. بنابراین طبیعتاً میبایست پذیرفت که قوانین موضوعه در راستای قانون اساسی و شرع مقدس میباشد چرا که به تنفیذ شارع مقدس نیز از طریق شورای نگهبان رسیده است.
استناد به مغایرت به اصول فقهی:
1-اصل صلاحیت: چنانچه در قانونی به صراحت بر امکان بهره گیری امتیازات قانونی اشاره میشود نمی توان برخلاف منطوق آن، آن را به دیگران تسری داد. این مغایر اصل صلاحیت است.
2- قاعده شوراء: چنانچه تصمیمی (مصوبه ای) در مجلس مطابق قانون اساسی گرفته میشود پس از تنفیذ شورای نگهبان لازم الاجرا گردیده و اقدام خلاف آن یا توسعه آن نقض قاعده فقهی شورا میباشد.
3- قاعده فقهی منع ولایت غیر: ولایت در صورتی معتبر است که مشروع و قانونی میباشد و تقنین یا توسعه قانون از سوی مرجع غیر صلاحیت دار باطل و قابل اجرا نخواهد بود بنابراین توسعه قانون و تسری قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی به دستگاه های اجرایی غیردولتی شامل شهرداری ها خلاف قاعده منع ولایت غیر میباشد.
4- قاعده عدالت: عدالت متجلی در تصمیمات مقنن و تنفیذ شارع از طریق شورای نگهبان است به این اعتبار طبق استفتاء شماره 1987 مقام معظم رهبری "مخالفت با قوانین را جایز ندانسته " و مطابق استفتاء شخصی ترک انجام قوانین (انجام ندادن آنها) نیز مشمول همین حکم است. از این رو توسعه قانون به اشخاصی که در قانون مشمول آن نشده اند مغایر با قاعده عدالت خواهد بود.
بند دوم: مغایرت مقرره معترض عنه به دلیل تجاوز از احکام مقرر درقانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی:
همانطور که در منطوق قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی و نیز متن این قانون مشخص است مخاطبین و مشمولین این قانون، دستگاه های دولتی میباشند و این موضوع منصرف از حاکمیت انواع قوانین یا مقررات استخدامی بر آنهاست زیرا اگر ملاک نوع قوانین استخدامی بوده عیناً در قانون تصریح می شدیا لااقل در مواد قانون متذکر می گشت. بنابراین مقنن این قانون را برای مشمولین دستگاه های دولتی وضع کرده است. و با عنایت به غیردولتی بودن شهرداری مشمول آن قانون نمیباشد. حتی در آییننامه های اجرایی قانون مذکور نیز نامی از شهرداری ها و یا دستگاه های عمومی غیر دولتی برده نشده است و اتفاقاً دستگاه های احصا شده در آییننامه مذکور همگی دولتی میباشند بنابراین تسری این قانون به شهرداری ها که ماهیتی عمومی غیردولتی دارند برخلاف قانون و شرع میباشد.
بند سوم: مقام صادر کننده نظریه تفسیری مورد استناد در بخشنامه معترض عنه، فاقد اهلیت قانونی است.
بخشنامه معترض عنه براساس نظریه تفسیری شماره 80199 مورخ 22/02/98 رئیس اداره آمار، برنامه ریزی و تامین نیروی انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور نوشته و ابلاغ شده است در حالی که براساس دادنامه شماره 93/78 مورخ 05/04/78 اساساً مقام صادر کننده نظریه تفسیری بخشنامه مذکور صالح به صدور این مکاتبه نبوده است زیرا وفق ماده 111 قانون استخدام کشوری که ناظر به ایجاد سازمان اداری و استخدامی است، دبیرکل (رئیس سازمان) میتواند قسمتی از وظایف خود را به معاونان خود تفویض نماید، این در حالی است که مقام صادر کننده مکاتبه مطروحه، معاون سازمان امور اداری و استخدامی نبوده و مفروض بر وجود تفویض هم، فاقد اعتبار خواهد بود.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور قراردادها سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره 99-14-2 مورخ 12/03/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1- با عنایت به سابقه رسیدگی موضوع مطروحه در هیات تخصصی و صدور رای به رد شکایت در آن هیات، لذا طرح مجدد آن از سوی شاکی با الفاظ و عبارات کمی متفاوت تر با قبل تاثیری در موضوع ندارد و از این حیث به
دلیل بررسی موضوع و عدم مخالفت آن با موازین قانونی از هر حیث (من جمله مقام وضع کننده آن) قابلیت رسیدگی مجدد را نداشته و اعتبار امر مختومه را دارد.
2- صرف نظر از آن، اجمالاً قابل ذکر است مطالب عنوان شده در خصوص عدم شمولیت قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی مستند به قانون فهرست های نهادهای عمومی غیر دولتی مبتنی بر برداشت غلط از قانون میباشد چرا که علی فرض پذیرش چنین عقیده ای، باید پذیرفت قانون استخدام کشوری هم که به موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور شامل شهرداری ها نیست، که این برداشت غلط در واقع اجتهاد در مقابل نص و غلط میباشد. (برای مثال دیوان عدالت اداری طی آرا 494 و 495 مورخ 7/11/90 و 937 مورخ 6/9/86 هیات عمومی دیوان عدالت اداری شمولیت قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی در دستگاه های دولتی بر کارکنان شهرداری ها را مورد تایید قرار داده اند).
3- مراجع قضایی به عنوان یکی از مفسرین قانونی قوانین عادی، بر قانونی بودن موضوع صحه گذاشته اند و نص قانون نیز همین اقتضا را دارد. بنابراین اساساً بحث از خلاف شرع بودن موضوع مبحوث صرفاً ترفندی برای طرح مجدد موضوعی است که قبلاً مورد رسیدگی قرار گرفته است و محلی از اعراب ندارد. مضاف بر آن قاعده فقهی عدم ولایت غیر نیز دلالت بر عدم ورود حاکم بر حریم خصوصی افراد دارد و در حقوق خصوصی مطرح میشود و جایگاهی در حقوق عمومی ندارد. النهایه به استناد ماده 10 قانون دیوان رد شکایت شاکی مورد استدعاست.
در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 99-14-5 مورخ 06/06/1400 اعلام کرده است که:
در مورد مصوبه معترض عنه جلسه ای در مورخه 10/05/1400 تشکیل و فقهای شورای نگهبان به شرح ذیل اعلام نظر نموده اند:
" مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص صلاحیت قانونی مرجع مذکور در وضع مصوبه و قانونی بودن مفاد مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
با عنایت به اینکه نامبرده سابقاً طی دادخواستی با موضوع مشابه جهت ابطال بخشنامه 100095 مورخ 31/02/98 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور پرونده ای تشکیل و در هیات تخصصی به شماره دادنامه 1024 مورخ 27/11/98 رای به رد شکایت صادر گردیده است. لذا طرح مجدد آن از سوی شاکی با الفاظ و عبارات کمی متفاوت تر با قبل تاثیری در موضوع ندارد و از این حیث به دلیل بررسی موضوع و عدم مخالفت آن با موازین قانونی از هر حیث (من جمله مقام وضع کننده آن) قابلیت رسیدگی مجدد را نداشته و از حیث ادعای مغایرت مصوبه با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 99-14-5 مورخ 06/06/1400 اعلام کرده است که:" مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص صلاحیت قانونی مرجع مذکور در وضع مصوبه و قانونی بودن مفاد مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است". بنابراین با عنایت به بررسی موضوع از لحاظ قانونی در دادنامه 1024 و نظر شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع شناخته نشدن بخشنامه مذکور در پرونده جریانی، لذا به نظر میرسد مصوبه معترض عنه مغایر با قانون و شرع نبوده و قابل ابطال نمیباشد.
تهیه کننده گزارش:
علی راسخی
پرونده شماره ه- ع/9900014 مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 10095 (مورخ 31/2/1398 مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور)، در جلسه مورخ 3/11/1400 هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت که اعضا از جهت قانونی اظهار نظر کرده و از جهت شرعی به شرح ذیل اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی استخدامی
نظر به اینکه شورای محترم نگهبان مطابق نظریه شماره 27263/102 (مورخ 2/6/1400) که بیان نموده «مصوبه مورد شکایت فینفسه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص صلاحیت قانونی مرجع مذکور در وضع مصوبه و قانونی بودن مفاد مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است»، علیهذا مقرره معترضعنه، به اتفاق آرای اعضای هیات تخصصی استخدامی، مطابق تبصره 2 ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392) و به تبعیت از شورای محترم نگهبان، قابل ابطال نمیباشد. این رای مطابق ماده 33 آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری (مصوب 1393)، مشمول اعتراض موضوع بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392) نخواهد بود.
علی اکابری
رئیس هیات تخصصی استخدامی
دیوان عدالت اداری
پرونده شماره ه- ع/9900014 مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 10095 (مورخ 31/2/1398 مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور)، در جلسه مورخ 3/11/1400 هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت که اعضا از جهت شرعی اقدام به صدور رای کرده و از جهت قانونی به شرح ذیل اظهار نظر نمودند:
نظریه اتفاقی هیات تخصصی استخدامی
نظر به اینکه رای قبلی هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری به شماره 1024 (مورخ 28/11/1398) سابقاً در خصوص بخشنامه مورد شکایت بیان داشته «از آنجایی که مصوبه مورد شکایت مغایرتی با موازین قانونی ندارد، قابل ابطال تشخیص داده نمیشود و رای به رد شکایت صادر میشود»، علیهذا ضرورتی برای رسیدگی مجدد ملحوظ نبوده و اعضای هیات تخصصی استخدامی، به اتفاق به استناد ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392) و تبصره 2 ماده 15 آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیاتهای تخصصی (مصوب 1393)، پیشنهاد رد درخواست شکایت، از جانب ریاست محترم دیوان عدالت اداری را دارند.
علی اکابری
رئیس هیات تخصصی استخدامی
دیوان عدالت اداری