رای شماره 140331390001316511 مورخ 1403/06/06 هیات عموعی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140331390001316511

تاریخ دادنامه: 1403/06/06

شماره پرونده: 0201751

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: خانم ها رضوان محمدی سرواله و روناک محمدی

طرف شکایت: 1- وزارت راه و شهرسازی 2- سازمان ملی زمین و مسکن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6-1 قسمت (ب) از دستورالعمل اجرایی نحوه تامین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزیستی (ابلاغی به موجب نامه شماره 61087/94/00 مورخ 1394/01/22 معاون وزیر راه و شهرسازی)

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال بند 6-1 قسمت (ب) از دستورالعمل اجرایی نحوه تامین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزیستی (ابلاغی به موجب نامه شماره 61087/94/00 مورخ 1394/01/22 معاون وزیر راه و شهرسازی) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

" ماده 18 قانون حمایت از حقوق معلولان، سازمان ملی زمین و مسکن را مکلف ساخته که زمین مورد نیاز جهت احداث واحدهای مسکونی را به صورت اجاره بلندمدت نود و نه ساله تامین و برای یک بار در اختیار افراد مذکور قرار دهد و در این ماده ارایه تسهیلات به معلولان را منوط به شرایط قیم یا ولی (این که فرم «ج» سبز رنگ داشته باشند) نکرده چون مقنن صرفاً هدف از وضع چنین قانونی را حمایت از معلولان دانسته و اساساً نمی شود ایجاد حق و تکلیف در روابط فرد (معلول) با دولت را به وجود شرایطی در ثالث منوط کرد.

در تبصره 1 از قسمت 2 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی، تولید و عرضه مسکن تعریف متقاضی معلول را تشریح نموده که مشاهده می‌شود هیچ گونه قید و شرطی در خصوص قیم یا ولی (این که فرم «ج» سبز رنگ داشته باشد) وجود ندارد.

از منطوق و مفهوم مواد 1207 الی 1256 قانون مدنی صرفاً این نتایج به دست می‌آید که قیم اداره اموال محجور را برعهده داشته و تحت هیچ عنوانی حق تعدی و تفریط اموال را ندارد و ید او ید امانی است حال براساس بند 6-1 این دستورالعمل که ارایه خدمات را در گرو سبز رنگ بودن فرم «ج» قیم دانسته این حق را برای قیم متبادر می سازد که او نیز در خدماتی که قانونگذار برای معلول مدنظر قرار داده شریک است و به نوعی حق مالکیت منفعت خواهد داشت که قطع به یقین این موضوع با اهداف قوانین وضع شده برای حمایت از معلولان مباینت دارد.

از دیدگاه دیگر می توان به این موضوع اشاره کرد که هر کس با زنده متولد شدن، اهلیت تمتع و با رسیدن به سن رشد، اهلیت استیفا دارد که قیم نیز از این موضوع مستثنی نیست و حال چگونه می توان در بندی از یک دستورالعمل دولتی چنین حقی را از قیم سلب تا بتوان به معلول خدمات دولتی ارایه کرد.

نظر به آیه 1 از سوره مایده (وجوب وفا) که حاوی دستور وفا به عهد و پیمان است وجود بند 6-1 از دستورالعمل موصوف دستاویزی برای عدم وفای به عهد شده (تعهد به ارایه خدمت به معلولان) که از این باب خلاف شرع محسوب می‌گردد.

مستفاد از اصل 31 قانون اساسی هر فرد مستحق داشتن مسکن متناسب با نیاز خود است و دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنهایی که نیازمندترند زمینه اجرای این اصل را فراهم کند."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

نامه شماره 61087/94/00 مورخ 1394/01/22 معاون وزیر راه و شهرسازی

" مدیران کل محترم راه و شهر سازی استان ها

مدیر کل محترم مسکن و شهرسازی استان سمنان

با سلام،

به پیوست یک نسخه از تفاهم نامه مبادله شده چند جانبه در زمینه تامین مسکن خانواده های دارای حداقل دو معلول واجد شرایط و تحت پوشش سازمان بهزیستی جهت اجراء ابلاغ می‌گردد.- معاون وزیر راه و شهرسازی

«دستورالعمل اجرایی نحوه تامین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزیستی»

در اجرای تفاهم نامه مبادله شده در تاریخ 1393/10/20 فی مابین بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان ملی زمین و مسکن، سازمان بهزیستی کشور و انجمن خیرین مسکن ساز ایران و در راستای قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و سیاست های حمایتی دولت از اقشار کم درآمد خصوصاً ماده (1) و بندهای 1، 2 و 3 ذیل ماده (2) قانون مذکور و ماده 9 قانون جامع حمایت از حقوق معلولین موارد زیر جهت اقدام تدوین و ابلاغ می‌گردد:

............................

ب) تعاریف:

1 -متقاضی واجد شرایط: به خانواری گفته می‌شود که دارای شرایط ذیل باشد.

..........

6-1- فرم «ج» سرپرست خانوار سبز باشد."

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 104931/730 مورخ 1402/06/12 توضیح داده است که:

" ستاد وزارت راه و شهرسازی بر اساس قوانین و مقررات مربوطه عمدتاً عهده دار وظایف ستادی، نظارتی و. .. در حوزه های مربوط به «حمل و نقل» و «مسکن و شهرسازی» می‌باشد و وظایف اجرایی مربوط به وزارتخانه در مقام اعمال تصدی گری دولت بر اساس قوانین و مقررات مربوطه (از جمله قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و همچنین اساسنامه شرکت ها و سازمان ها که بر مبنای اختیارات قانونی توسط هیات دولت تصویب می‌گردد) به سازمان ها و شرکت های زیر مجموعه محول شده و توسط دستگاه های یاد شده انجام می پذیرد. بر این اساس با عنایت به فلسفه تشکیل و همچنین محول شدن کلیه وظایف، تعهدات و مسیولیت امور مربوط به زمین و مسکن به سازمان ملی زمین و مسکن بدیهی است شکایت مبحوث عنه متوجه ستاد وزارت راه و شهرسازی نمی‌باشد. در تشریح مطالب یادشده معروض می‌دارد همان گونه که در دادنامه های متعدد قضایی از جمله دادنامه شماره 140068390010498665 مورخ 1400/07/26صادره از شعبه 55 دادگاه تجدیدنظر استان تهران نیز مورد تایید واقع شده است؛ به تجویز ماده (17) قانون زمین شهری مصوب 1366 «سازمان زمین شهری» تاسیس و به موجب ماده (1) مصوبه شماره 3510/د ش مورخ 1372/06/16 شورای عالی اداری سازمان یاد شده به «سازمان ملی زمین و مسکن» تغییر نام می یابد. از این باب؛ با عنایت به ضوابط و مقررات مقرر در بند های (1)، (5)، (6) و (7) ماده (6) اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن مصوبه شماره 132061 ت 40593ه- مورخ 1388/07/04 هیات وزیران و همچنین توجهاً به مفاد نامه شماره 10520/100/02 مورخ 1395/02/20 وزیر وقت راه و شهرسازی؛ به وضوح قابل استنباط است که کلیه امور مربوط به «واگذاری، تملیک و تملک و اعمال تصدی حقوق مالک اراضی» و همچنین سایر وظایف و تکالیف وزارت متبوع در حوزه های «زمین» و «مسکن» به سازمان ملی زمین و مسکن که در قالب شرکت دولتی تاسیس شده است، محول گردیده است.

با در نظر گرفتن احکام موضوع ماده (300) قانون تجارت؛ بدیهی است ستاد وزارت راه و شهرسازی پس از محول شدن این وظایف به سازمان ملی زمین و مسکن و به واسطه شخصیت حقوقی مستقل آن، دیگر مسیولیتی اعم از تعقیب و دفاع و همچنین اجرای محکومیت های احتمالی پیرامون اقدامات به عمل آمده به شرح موصوف را ندارد. لازم به ذکر است فارغ از مسیولیت سازمان ملی زمین و مسکن به عنوان اصل در جهت احراز مسیولیت دعاوی مربوط به حوزه «زمین» و «مسکن»، در پاره ای از موارد اجرای تکالیف و وظایف موصوف به ادارات کل راه و شهرسازی استان ها تفویض می‌گردد که بالتبع در صورت «اجرای احکام قانونی» و یا «انعقاد هرگونه قرارداد» توسط ادارات یاد شده با اشخاص حقیقی و حقوقی مراتب به واسطه شخصیت حقوقی مستقل ادارات کل راه و شهرسازی استان ها (تطبیق عنوان «تشکیلات دولتی» موضوع ماده (587) قانون تجارت و همچنین ضوابط موضوع ماده (231) قانون مدنی موضوع توجهی به ستاد وزارت راه و شهرسازی ندارد. با عنایت به مراتب فوق رد شکایت شاکی مورد استدعاست. "

معاون وزیر راه و شهرسازی سازمان ملی زمین و مسکن نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 600/1402/26619 مورخ 1402/05/09 توضیح داده است که:

" اولاً: دستورالعمل یاد شده ناظر به خانوارهای دارای دو فرزند معلول است که با توجه به ماده 9 یاد شده در مقدمه دستورالعمل در اولویت واگذاری قرار دارند و ناظر به فرد معلول نیست. به عبارتی این دستورالعمل خانوار محور بوده است. ثانیاً: با توجه به مقدمه دستورالعمل، این مصوبه در اجرای ماده (18) قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب 1396 تدوین نگردیده است بلکه با نظر داشت قانون جامع حمایت از حقوق معلولین مصوب 1383 و اصلاحات آن در سال 1394 و نیز قانون ساماندهی و حمایت از تولید مسکن مصوب 1387 تنظیم و ابلاغ گردیده است. لذا استناد شاکی جهت ابطال بند (6-1) آن به استناد ماده (18) قانون مصوب 1396 توجیه قانونی ندارد. ثالثاً: پس از تصویب قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب اسفند 1396 در ماده (33) قانون آمده است: «قانون جامع حمایت از حقوق معلولان مصوب 1383/02/16 از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون نسخ می‌گردد.»

بدین ترتیب قانونی که دستورالعمل یاد شده در اجرای آن تدوین گردیده اینک منسوخ گردیده و شکایت حاضر موضوعیت ندارد. رد شکایت مطروحه مورد استدعا می‌باشد.

آن چه که اینک در ارتباط با معلولین اعمال می‌گردد، ماده (18) قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب 1396 میباشد که مقرر می دارد: «سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین مورد نیاز احداث واحدهای مسکونی افراد دارای معلولیت فاقد مسکن را به صورت اجاره بلند مدت 99 ساله تامین و برای یک بار در اختیار افراد مذکور قرار دهد.»

در راستای اجرای ماده (18) قانون یاد شده چنانچه فرد معلول واجد شرایط جزء سوم تبصره (1) بند (2) ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن باشد؛ استحقاق برخورداری از مزایای ماده (18) قانون مذکور را خواهد داشت؛ چه، واگذاری زمین جهت احداث واحد مسکونی به صورت اجاره بلند مدت 99 ساله در قانون ساماندهی و حمایت از تولید مسکن پیش بینی گردیده است. جزء سوم تبصره (1) بند (2) ماده (1) آیین‌نامه اجرایی آن در باب شرایط متقاضیان انفرادی مسکن مقرر می دارد:

«معلولین جسمی حرکتی با دارا بودن حداقل 20 سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور»

به علاوه، به موجب عمومات قانون مدنی شخص محجور نمی‌تواند راساً مبادرت به اعمال حقوقی و تصرف مادی در اموال خود نماید، زیرا فاقد اهلیت استیفا می‌باشد هرچند که از اهلیت تمتع برخوردار است قانونگذار در ماده (18) قانون صراحت دارد که زمین مورد نیاز شخص معلول فاقد مسکن به صورت اجاره بلند مدت 99 ساله، برای یک بار در اختیار او قرار می‌گیرد.

بدیهی است شخص محجور (صغار، مجانین و اشخاص غیر رشید) مخاطب ماده (18) نمی‌باشند. چه، مخاطب ماده (18) باید واجد اهلیت استیفاء برای اجرای حق خود باشد که بتواند راساً نسبت به تنظیم قرارداد اقدام و ملک را در اختیار و تصرف گیرد حال آن که محجور از چنین توانایی راساً برخوردار نیست.

شاکی در بند (2) دادخواست تقدیمی بیان نموده که در تبصره (1) از قسمت (2) ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی شخص معلول تعریف شده و مشاهده می‌گردد که هیچ گونه قید و شرطی در خصوص قیم یا ولی (این که فرم (ج) سبز رنگ داشته باشد) وجود ندارد.

پاسخ آن است که:

در تبصره موصوف آمده است: افراد زیر می‌توانند بدون شرط تاهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضیان واجد شرایط قرار گیرند: معلول جسمی- حرکتی با دارا بودن حداقل 20 سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور.»

ملاحظه می‌گردد در این بند صرفاً معلول جسمی- حرکتی مورد نظر قانونگذار است لذا شخص محجور نمی‌تواند متقاضی واجد شرایط تلقی گردد."

در خصوص ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/42831 مورخ 1403/04/18 اعلام کرده است که:

" موضوع بند 6-1 دستورالعمل اجرایی نحوه تامین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزیستی در جلسه مورخ 1403/04/10 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

«اطلاق دستورالعمل مورد شکایت، در تعیین شرط اضافه بر قانون در صورت نیاز شخص معلول و عدم تامین از طرق دیگر، خلاف شرع شناخته شد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/06/06 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/42831 مورخ 1403/04/18 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق دستورالعمل مورد شکایت، در تعیین شرط اضافه بر قانون در صورت نیاز شخص معلول و عدم تامین از طرق دیگر خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند 6-1 از دستورالعمل اجرایی نحوه تامین زمین، منابع مالی و ساخت واحدهای مسکونی ویژه خانوارهای شهری دارای حداقل دو عضو معلول تحت پوشش بهزیستی خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع