شماره دادنامه: 140331390000321842
تاریخ دادنامه: 1403/02/11
شماره پرونده: 0205224
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رییس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به رای شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/08 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که در مقام تایید بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 گمرک جمهوری اسلامی ایران صادر شده است.
گردشکار: یکی از شهروندان شکایتی را به خواسته ابطال بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 گمرک جمهوری اسلامی ایران در دیوان عدالت اداری مطرح نمود که موضوع در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد. متن بخشنامه مذکور به قرار زیر است:
«بخشنامه به کلّیه ادارات کل ستادی و گمرکات اجرایی
موضوع: کالاهای ممنوع
مدت اعتبار: تا اطلاع ثانوی
مرجع صادرکننده: دفتر واردات - دفتر حقوقی
با سلام و احترام
پیرو بخشنامههای شماره 1400/877142 مورخ 1400/07/06 دفتر حقوقی و نیز شماره 1400/1275118 مورخ 1400/09/21 معاونت امور گمرکی در ارتباط با تشخیص و اقدام راجع به نوع کالا از حیث ممنوعیت قانونی و با عنایت به اینکه براساس تبصره الحاقی مورخ 1400/11/10 به بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز "هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیات وزیران یا سایر مراجع قانونی مربوطه حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است" این امور موجب بروز ابهامات متعدد در اجرای تشریفات گمرکی گردیده که بدینوسیله تاکید مینماید:
1- براساس بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی، کالای ممنوع، کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح ملّی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع است.
2- در فصل سوم قانون امور گمرکی، موارد ممنوعه قانونی به صراحت تعیین گردیده است.
3- درخصوص کالاهای ممنوع مشمول مواد 35 و 105 قانون گمرکی احکام مقرر در قانون امور گمرکی حاکم است که در بند (ف) ماده 1 قانون گمرکی و فصل دوم قانون امور گمرکی قانون مذکور به صورت مشخص احصاء شده در هر حال تشخیص مصادیق درخصوص هر یک از موارد فوق با گمرک اجرایی مربوطه است.
علیهذا حکم مقرره در تبصره ذیل بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفاً شامل پروندههای موضوع قانون مبارزه با قاچاق (از حیث صلاحیت رسیدگی و جرایم متعلّقه) بوده و درخصوص پروندههای موضوع ماده 105 قانون امور گمرکی بخشنامه شماره 1400/12751218 مورخ 1400/09/21 معاونت امور گمرکی ملاک عمل میباشد.
علیرضا صدریخواه سرپرست دفتر واردات - محمدرضا ملک محمدی مدیرکل دفتر حقوقی»
شاکی به موجب دادخواست تقدیمی اعلام کرده بود که بخشنامه مورد شکایت از این جهت مغایر با قانون است که قانونگذار مصادیق کالاهای ممنوعه را مشخص کرده و تعمیم احکام مربوط به این کالاها به کالاهای دیگر که در اصل مجاز ولی براساس تصمیم دولت محدودیتهایی برای واردات آنها تعیین شده، مبنای قانونی ندارد. در پاسخ به این شکایت، مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 1402/1164822 مورخ 1402/08/23 اعلام نمود که اجرای مواد 35 و 105 قانون امور گمرکی الزامی بوده و با توجه به اختیار دولت برای ممنوع کردن واردات برخی کالاها در شرایط خاص زمانی، باید احکام مقرر در این مواد نسبت به کالاهای ممنوع شده توسط دولت نیز اجرا شود.
پس از بررسی پرونده در هیات تخصصی صنایع و بازرگانی، این هیات در نهایت به موجب دادنامه شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/04 حکم به رد شکایت و تایید بخشنامه یادشده صادر نمود. متن رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:
«رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری
براساس بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی مصوب 1390/08/22، کالای ممنوع کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح ملّی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع بوده و در فصل دوم از بخش نهم از قانون امور گمرکی نیز موارد ممنوعیتهای ورود کالا توسط قانونگذار احصاء شده است. نظر به اینکه بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 گمرک جمهوری اسلامی ایران در مقام تبیین احکام قانونی مقرر توسط قانونگذار صادر شده و متضمن حکمی درخصوص محدود کردن یا توسعه احکام مزبور نیست و در عین حال مغایرتی نیز با قوانین و مقررات مورد استناد ندارد، لذا مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. این رای مستند به ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.»
پس از صدور رای مذکور، آقای دکتر مهدی دربین معاون قضایی دیوان عدالت اداری به موجب نامه مورخ 1403/02/05 به رییس دیوان عدالت اداری اعلام نمود که رای شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/04 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با قوانین و مقررات حاکم بر موضوع مغایرت دارد و پیشنهاد میگردد که این رای در اجرای مقررات بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار بگیرد. متن نامه آقای دکتر دربین معاون قضایی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
«بسمهتعالی
حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای مظفری
رییس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
به دنبال طرح شکایتی به خواسته ابطال بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران در دیوان عدالت اداری، موضوع جهت رسیدگی به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع شد و هیات مذکور پس از رسیدگی به موضوع نهایتاً به موجب دادنامه شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/04 حکم به رد شکایت و تایید بخشنامه یادشده صادر نمود. با این حال به نظر میرسد که قسمتی از بخشنامه مزبور واجد ایراد قانونی است که بر همین اساس ضمن تبیین موضوع، پیشنهاد اعمال مقررات بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری و اعتراض به رای مزبور خدمت حضرتعالی ارایه میگردد:
براساس مقررات قانون امور گمرکی مصوب 1391/08/22، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392/10/03 و قانون مقررات صادرات و واردات مصوب 1372/07/04، کالاهای وارداتی به سه گروه کالاهای مجاز، کالاهای مجاز مشروط و کالاهای ممنوع تقسیم میشوند.
کالای مجاز کالایی است که ورود آن به کشور با رعایت ضوابط، نیاز به مجوز ندارد. کالای مجاز مشروط کالایی است که ورود آن نیاز به کسب موافقت قبلی یک یا چند سازمان دولتی دارد و در نهایت کالای ممنوع با توجه به تعریف مقرر در بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی: «کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح ملّی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع است.» قانونگذار براساس ماده 122 قانون امور گمرکی مصادیق کالاهای ممنوع را مشخص کرده و در اولین مورد از مصادیق مزبور به یک مورد کلّی تحت عنوان «کالاهای ممنوعه براساس شرع مقدس اسلام و به موجب قانون» تصریح کرده و در دوازده مورد بعدی نیز به ذکر مصادیق جزیی کالاهای ممنوع از قبیل مواد مخدر، اسلحه، تجهیزات جاسوسی و... پرداخته است.
در واقع با توجه به اینکه ممنوع کردن واردات برخی کالاها در عمل منجر به تحدید حقوق و آزادیهای اقتصادی و تجاری افراد میشود، لذا قانونگذار خود راساً مصادیق این کالاها را مشخص کرده و در دو بخش از قانون امور گمرکی یعنی بند (ف) ماده 1 و بند (الف) ماده 122 این قانون نیز به این موضوع تصریح کرده است که مصادیق کالاهای ممنوع باید به موجب قانون تعیین شود. این کالاها که واردات آنها به کشور در هر شرایطی مطلقاً ممنوع است، چنانچه وارد کشور شوند براساس ماده 105 قانون امور گمرکی گمرک باید از ترخیص آنها خودداری و به صاحب کالا یا نماینده قانونی وی به طور مکتوب اخطار کند که حداکثر ظرف سه ماه نسبت به عبور خارجی یا مرجوع کردن کالا با رعایت ضوابط اقدام نماید و در صورت عدم اقدام ظرف مدت مزبور، گمرک کالا را ضبط و مراتب را به صاحب آن یا نماینده او ابلاغ میکند.
صرف نظر از این کالاها که قانونگذار واردات آنها را مطلقاً ممنوع اعلام کرده و در صورت وارد شدن به کشور، باید مرجوع و در غیر این صورت توسط دولت ضبط میشوند، قانونگذار براساس تبصره 1 ماده 2 قانون مقررات صادرات و واردات و ماده 16 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی این اختیار را به دولت داده است که در شرایط خاص زمانی بتواند ورود بعضی از کالاها را به کشور ممنوع اعلام نماید. باید توجه داشت که واردات این دسته از کالاها مطلقاً ممنوع نیست و در حقیقت ممنوع کردن واردات آنها در شرایط خاص زمانی توسط دولت صورت میگیرد و به همین دلیل قانونگذار براساس تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) مقرر کرده است که: «هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیات وزیران یا سایر مراجع قانونی بنا به مقتضیات و شرایط خاص، صدور یا ورود آن ممنوع شود، در حکم کالای مجاز مشروط است و حسب مورد مجازات جرایم و تخلّفات مربوطه، حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است.» بنابراین قانونگذار این گروه از کالاها را که واردات آنها عنداللزوم توسط دولت ممنوع اعلام میشود، از کالاهای ممنوع موضوع بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی که واردات آنها مطلقاً ممنوع است، متمایز کرده و این دسته از کالاها را در «حکم کالای مجاز مشروط» تشخیص داده است. از سوی دیگر، برخلاف کالاهای نوع اول که واردات آنها مطلقاً ممنوع بوده و در صورت وارد شدن به کشور مرجوع و یا ضبط میشوند، چنانچه افراد بدون اخذ مجوزهای لازم اقدام به واردات کالاهای نوع دوم نمایند، براساس بند (ب) ماده 29 قانون امور گمرکی مراتب به صاحب کالا اعلام شده و مقررات کالای متروکه در مورد آنها اعمال میگردد و براساس ماده 33 همین قانون نیز کالای متروکه به سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی تحویل داده میشود و تا زمانی که کالا توسط سازمان یادشده به فروش نرسیده، صاحب کالا حق دارد پس از اعلام گمرک به سازمان مذکور، برای انجام تشریفات قطعی گمرکی و ترخیص کالای خود با پرداخت کلّ-یه وجوه متعلّقه و سایر هزینههای انجام شده اقدام نماید.
بنابراین با توجه به توضیحاتی که ارایه شد، مشخص است که رویکرد قانونگذار به نحوه برخورد با واردات کالاهای مطلقاً ممنوع (ممنوع شده توسط قانونگذار) و کالاهای مجاز مشروط (ممنوع شده توسط هیات وزیران) متفاوت است و واردات کالاهای نوع اول مشمول حکم مقرر در ماده 105 قانون امور گمرکی یعنی مرجوع نمودن یا ضبط کالاست و واردات کالاهای نوع دوم مشمول حکم مقرر در مواد 29 و 33 قانون امور گمرکی یعنی شناسایی کالای وارد شده به عنوان کالای متروکه و امکان ترخیص آن با پرداخت جرایم و حقوق متعلّقه است.
پس از بیان این توضیحات و در مقام تبیین مقرره مورد اعتراض باید گفت که مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران به موجب بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 ابتدا به ذکر این موضوع پرداخته است که براساس تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) مقرر شده است که: «هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیات وزیران یا سایر مراجع قانونی بنا به مقتضیات و شرایط خاص، صدور یا ورود آن ممنوع شود، در حکم کالای مجاز مشروط است و حسب مورد مجازات جرایم و تخلّفات مربوطه، حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است» و با توجه به بروز ابهامات متعدد در اجرای تشریفات گمرکی مربوط به این موضوع، موارد زیر مورد تاکید قرار میگیرد.
بنابراین موضوع بخشنامه صدرالذکر، پاسخگویی به ابهامات مطروحه درخصوص تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) است و بخشهای بعدی بخشنامه نیز باید بر اساس همین موضوع تحلیل گردد.
در ادامه بخشنامه مزبور، ابتدا به تبیین تعریفی که قانونگذار از کالاهای مطلقاً ممنوع در بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی ارایه کرده، پرداخته شده است و در بندهای 1، 2 و 3 بخشنامه به این موضوع تصریح شده است که مصادیق این قبیل کالاها در ماده 122 قانون امور گمرکی بیان شده و در برخورد با واردات این کالاها احکام مقرر در مواد 35 و 105 قانون مزبور اعمال خواهد شد و تشخیص مصادیق هریک از این موارد برعهده گمرک اجرایی مربوطه است. این احکام که در بخشنامه مورد بررسی بیان شده است، با توجه به آنچه که درخصوص کالاهای مطلقاً ممنوع در بخشهای آغازین گزارش حاضر مطرح شد، فاقد ایراد قانونی بوده و همین بخشها نیز در هیات تخصصی صنایع و بازرگانی مورد بررسی قرار گرفته است.
با این حال، در صفحه دوم بخشنامه که حاوی سه سطر است و در هیات تخصصی نیز مطمح نظر و مورد بررسی قرار نگرفت، حکمی بیان شده که با هدف خاصی تنظیم شده است. براساس این قسمت از بخشنامه مقرر شده است: «...علیهذا حکم مقرر در تبصره ذیل بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفاً شامل پروندههای موضوع قانون مبارزه با قاچاق (از حیث صلاحیت رسیدگی و جرایم متعلّقه) بوده و درخصوص پروندههای موضوع ماده 105 قانون امور گمرکی بخشنامه شماره 1400/12751218 مورخ 1400/09/21 معاون امور گمرکی ملاک عمل میباشد.»
این قسمت از بخشنامه، حکم مقرر در بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مبنی بر کالای مجاز مشروط شناخته شدنِ کالاهای ممنوع شده براساس مصوبات دولت را ناظر به قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز اعلام کرده و به طور روشن مفاد این قانون را که آخرین اراده قانونگذار در این موضوع است، بر موضوع برخورد با واردات کالاهای ممنوع شده توسط دولت حاکم ندانسته و واردات این قبیل کالاها را نیز مشمول حکم مقرر در ماده 105 قانون امور گمرکی (که اساساً درخصوص برخورد با کالاهای مطلقاً ممنوع وضع شده)، اعلام کرده است. آنچه این دیدگاه را تقویت و به بیان بهتر تایید میکند، مفاد لایحه شماره 1402/1164822 مورخ 1402/08/23 مدیرکل دفتر حقوقی گمرک در پاسخ به شکایت از بخشنامه صادره از سوی مشارالیه است که در بخشهای مختلف و به طور مشخص در پاراگراف سوم از صفحه دوم لایحه بر این نظر تاکید میکند و صراحتاً ضمن تصریح به حکم ماده 105 قانون امور گمرکی و صلاحیت دولت برای ممنوع اعلام کردن واردات کالاها در شرایط خاص زمانی و اشاره به عدم نسخ صریح یا ضمنی حکم مقرر در ماده 105 قانون امور گمرکی، بر ضرورت اجرای حکم این ماده تاکید مینماید.
لذا با توجه به توضیحات فوق، قسمت اخیر بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 دفتر حقوقی گمرک از جهت تعمیم احکام مقرر توسط قانونگذار درخصوص برخورد با کالاهای مطلقاً ممنوع نسبت به کالاهای ممنوع اعلام شده توسط دولت، با احکام مقرر در مواد 29، 33 و 105 قانون امور گمرکی مغایرت دارد و بر همین اساس پیشنهاد میگردد که رای شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/04 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که متضمن تایید بخشنامه مذکور است، در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار بگیرد.
مهدی دربین
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
در امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی»
حجت الاسلام و المسلمین آقای مظفری رییس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه نامه فوق، در تاریخ 1403/02/05 در هامش نامه مزبور مرقوم نمودند: «بسمهتعالی، نسبت به دادنامه یادشده معترضم. اقدام عاجل معمول گردد.»
پس از موافقت رییس دیوان عدالت اداری با اعتراض به رای شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/04 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری، موضوع توسط معاون قضایی دیوان عدالت اداری جهت بررسی به هیات مذکور ارجاع شد و این هیات در تاریخ 1403/02/08 برای بررسی اعتراض رییس دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه یادشده تشکیل جلسه داد و پس از بحث و بررسی در نهایت اکثریت اعضای هیات تخصصی (12 نفر از 13 نفر) ضمن پذیرش اعتراض مطروحه نسبت به رای فوق الاشاره، بخشنامه موضوع این رای را واجد ایراد و از تاریخ صدور قابل ابطال تشخیص دادند و اقلیت اعضای هیات تخصصی (1 نفر از 13 نفر) نیز رای صادره در هیات تخصصی و بخشنامه موضوع این رای را صحیح دانست و نظریه اکثریت و اقلیت برای طرح در جلسه هیات عمومی به اداره کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی ارسال گردید.
پس از وصول نظریه هیات تخصصی صنایع و بازرگانی به اداره کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی، موضوع در دستور جلسه مورخ 1403/02/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت و مقرر شد که نمایندگان گمرک جمهوری اسلامی ایران نیز برای ارایه توضیحات به جلسه هیات عمومی دعوت شوند که در همین راستا پس از دعوت از نمایندگان گمرک برای حضور در جلسه هیات عمومی، آقای ابراهیم نقدی معاون حقوقی و نظارت گمرک جمهوری اسلامی ایران و آقای محمدرضا ملک محمدی مدیرکل دفتر حقوقی گمرک در جلسه هیات عمومی حضور پیدا کردند و آقای نقدی به بیان دفاعیات و مبانی صدور بخشنامه مورد اعتراض پرداخته و پس از استماع صحبتهای ایشان، قضات مخالف و موافق با نظریه هیات تخصصی نیز در چهارچوب مقررات آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیاتهای تخصصی، در وقت مقرر دیدگاههای خود را مطرح نمودند و در نهایت اکثریت اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر به صدور رای مبادرت کردند:
رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
اولاً براساس قانون مقررات صادرات و واردات مصوب 1372/07/04، قانون امور گمرکی مصوب 1390/08/22 و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392/10/03 کالاهای وارداتی به سه گروه کالاهای مجاز، کالاهای مجاز مشروط و کالاهای ممنوع تقسیم میشوند و برمبنای تعاریف مقرر در این قوانین، کالای مجاز کالایی است که ورود آن به کشور با رعایت ضوابط نیاز به مجوز ندارد و کالای مجاز مشروط کالایی است که ورود آن نیاز به کسب موافقت قبلی یک یا چند سازمان دولتی دارد و در نهایت کالای ممنوع با توجه به تعریف مقرر در بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی: «کالایی است که صدور یا ورود آن بنا به مصالح ملّی یا شرع مقدس اسلام به موجب قانون ممنوع است» و مصادیق کالاهای ممنوع نیز در ماده 122 قانون امور گمرکی مشخص شده است. این کالاها که واردات آنها به کشور در هر شرایطی مطلقاً ممنوع است، چنانچه وارد کشور شوند، گمرک براساس ماده 105 قانون امور گمرکی باید از ترخیص آنها خودداری کرده و به صاحب کالا یا نماینده قانونی وی به طور مکتوب اخطار کند که حداکثر ظرف سه ماه نسبت به عبور خارجی یا مرجوع کردن کالا با رعایت ضوابط اقدام نماید و در صورت عدم اقدام ظرف مدت مزبور، گمرک کالا را ضبط و مراتب را به صاحب آن یا نماینده او ابلاغ میکند. از سوی دیگر، صرف نظر از این کالاها که قانونگذار واردات آنها را مطلقاً ممنوع اعلام کرده و در صورت وارد شدن به کشور، باید مرجوع و در غیر این صورت توسط دولت ضبط شوند، قانونگذار براساس تبصره 1 ماده 2 قانون مقررات صادرات و واردات مصوب سال 1372 و ماده 16 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 این اختیار را به دولت داده است که در شرایط خاص زمانی بتواند ورود بعضی از کالاها را به کشور ممنوع اعلام نماید که واردات این دسته از کالاها برخلاف گروه نخست مطلقاً ممنوع نیست و در حقیقت ممنوع کردن واردات آنها بنا به مقتضیات و در شرایط خاص زمانی توسط دولت صورت میگیرد و به همین دلیل قانونگذار براساس تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) مقرر کرده است که: «هرگاه کالایی به موجب صلاحیت اعطایی قانون، براساس مصوبات هیات وزیران یا سایر مراجع قانونی بنا به مقتضیات و شرایط خاص، صدور یا ورود آن ممنوع شود، در حکم کالای مجاز مشروط است و حسب مورد مجازات جرایم و تخلّفات مربوطه، حداکثر مجازات مربوط به کالای مجاز مشروط است.» بنابراین قانونگذار این گروه از کالاها را که واردات آنها عنداللزوم توسط دولت ممنوع اعلام میشود، از کالاهای ممنوع موضوع بند (ف) ماده 1 قانون امور گمرکی که واردات آنها مطلقاً ممنوع است، متمایز کرده و این دسته از کالاها را در «حکم کالای مجاز مشروط» تشخیص داده است. به علاوه، برخلاف کالاهای نوع اول که واردات آنها مطلقاً ممنوع بوده و در صورت وارد شدن به کشور مرجوع و یا توسط دولت ضبط میشوند، چنانچه افراد بدون اخذ مجوزهای لازم اقدام به واردات کالاهای نوع دوم نمایند، براساس بند (ب) ماده 29 قانون امور گمرکی مراتب به صاحب کالا اعلام شده و مقررات کالای متروکه در مورد آنها اعمال میگردد و براساس ماده 33 همین قانون نیز کالای متروکه به سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی تحویل داده میشود و تا زمانی که کالا توسط سازمان یادشده به فروش نرسیده، صاحب کالا حق دارد پس از اعلام گمرک به سازمان مذکور، برای انجام تشریفات قطعی گمرکی و ترخیص کالای خود با پرداخت کلّ-یه وجوه متعلّقه و سایر هزینههای انجام شده اقدام نماید و لذا با توجه به موازین فوق مشخص است که رویکرد قانونگذار به نحوه برخورد با واردات کالاهای مطلقاً ممنوع (ممنوع شده توسط قانونگذار) و کالاهای مجاز مشروط (ممنوع شده توسط دولت) متفاوت است و واردات کالاهای نوع اول حسب مورد مشمول حکم مقرر در مواد 35 و 105 قانون امور گمرکی یعنی مرجوع نمودن یا ضبط کالاست و واردات کالاهای نوع دوم مشمول حکم مقرر در مواد 29 و 33 قانون امور گمرکی یعنی شناسایی کالای واردشده به عنوان کالای متروکه و امکان ترخیص آن با پرداخت جرایم و حقوق متعلّقه است. مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران و سرپرست دفتر واردات این نهاد به موجب بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 که مفاد آن به موجب رای مورد اعتراض هیات تخصصی صنایع و بازرگانی تایید شده، ابتدا به ذکر حکم مقرر در تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) مبنی بر مجاز مشروط شناخته شدن کالاهای ممنوع شده توسط دولت پرداختهاند و سپس اعلام کردهاند که با توجه به بروز ابهامات متعدد در اجرای تشریفات گمرکی مربوط به این موضوع، مواردی مورد تاکید قرار میگیرد و بر همین اساس موضوع بخشنامه مذکور، پاسخگویی به ابهامات مطروحه درخصوص تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) است و بخشهای بعدی بخشنامه نیز در راستای رفع ابهام مقرر در صدر بخشنامه قابل تحلیل بوده و از دو جهت واجد ایراد است: اول اینکه براساس اصل هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قوانین موضوعه از صلاحیتهای مجلس شورای اسلامی و در مقام تمیز حق از صلاحیتهای دادرسان است و مدیرکل دفتر حقوقی گمرک و سرپرست دفتر واردات این نهاد، مرجع رفع ابهام از قوانین موضوعه نیستند و رفع ابهام از قوانین در شمار وظایف آنها نیز قرار ندارد و از این رو صدور بخشنامه مورد شکایت که به دلالت صدر آن، در مقام تفسیر و رفع ابهام از قانون صادر شده خارج از حدود اختیار مقامات صادرکننده آن است. دوم اینکه در ماهیت موضوع، براساس قسمت پایانی بخشنامه که حکم نهایی بخشنامه نیز در آن بیان شده، مقرر گردیده است: «...علیهذا حکم مقرر در تبصره ذیل بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفاً شامل پروندههای موضوع قانون مبارزه با قاچاق (از حیث صلاحیت رسیدگی و جرایم متعلّقه) بوده و درخصوص پروندههای موضوع ماده 105 قانون امور گمرکی بخشنامه شماره 1400/12751218 مورخ 1400/09/21 معاون امور گمرکی ملاک عمل میباشد» و براساس این قسمت از بخشنامه، عملاً حکم مقرر در بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز که برمبنای آن قانونگذار صراحتاً کالاهای ممنوع شده براساس مصوبات دولت را در حکم کالای مجاز مشروط شناخته، صرفاً ناظر به قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز اعلام گردیده و مفهوم مخالف این قسمت از بخشنامه این است که آخرین اراده قانونگذار در این موضوع که در تبصره ذیل بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بیان شده، در رابطه با سایر موارد و مشخصاً درخصوص واردات و صادرات کالاها مجری و مبنای عمل نیست و نتیجه این برداشت این است که برخورد با کالاهای ممنوع شده توسط دولت نیز مانند کالاهای مطلقاً ممنوع (یعنی کالاهای ممنوع شده توسط قانونگذار) مشمول حکم مقرر در مواد 35 و 105 قانون امور گمرکی یعنی مرجوع نمودن کالا یا ضبط آن است و آنچه این دیدگاه را تقویت و به بیان بهتر تایید میکند، مفاد لایحه شماره 1402/1164822 مورخ 1402/08/23 مدیرکل دفتر حقوقی گمرک در پاسخ به شکایت از بخشنامه مورد اعتراض است که در بخشهای مختلف و به طور مشخص در پاراگراف سوم از صفحه دوم لایحه بر این نظر تاکید کرده و ضمن تصریح به حکم مقرر در ماده 105 قانون امور گمرکی و صلاحیت دولت برای ممنوع اعلام کردن واردات کالاها در شرایط خاص زمانی و اشاره به عدم نسخ صریح یا ضمنی حکم مقرر در ماده 105 قانون امور گمرکی، بر ضرورت اجرای حکم این ماده برای جلوگیری از واردات کالاهای مختلف تاکید مینماید و مقصود از مطالب مزبور که در دفاعیات معاون حقوقی و نظارت گمرک در جلسه هیات عمومی نیز بر آن صحه گذاشته شد، تاکید بر ضرورت اجرای حکم مقرر در ماده 105 قانون امور گمرکی درخصوص کالاهای ممنوع اعلام شده توسط دولت است. لذا با توجه به توضیحات فوق، صدور بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 گمرک جمهوری اسلامی ایران، خارج از حدود اختیار مقامات صادرکننده آن بوده و بخشنامه مزبور از این جهت که براساس آن، کالاهایی نیز که واردات آنها توسط دولت ممنوع شده و توسط قانونگذار «در حکم کالای مجاز مشروط» شناخته شده، مشمول احکام قانونی مقرر درخصوص برخورد با کالاهایی قرار گرفته است که واردات آنها توسط خود قانونگذار ممنوع شده، با احکام مقرر در مواد 29، 33 و 105 قانون امور گمرکی مصوب 1391 و تبصره بند (ج) ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) مغایرت دارد و لذا برمبنای جواز حاصل از بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری ضمن پذیرش اعتراض مطروحه نسبت به رای شماره 140331390000251866 مورخ 1403/02/04 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که در مقام تایید بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 گمرک جمهوری اسلامی ایران صادر شده، رای مذکور نقض شده و بخشنامه شماره 13982460 مورخ 1402/06/18 گمرک جمهوری اسلامی ایران به دلیل خروج مقامات صادرکننده آن از حدود اختیارات خود و مغایرت با قوانین مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری