هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع 97/2518، 97/1318، 97/914، 97/896، 97/894، 97/893، 97/892، 97/891، 97/890
شماره دادنامه:50-9809970906010042 تاریخ: 28/2/98
شاکی: آقایان مرتضی یزدانشناس، حسین چناقچی، سیدمهدی تاجداران، جلالالدین محمد شکریه، محمود علیزاده، حسن ارشاد دانا، کورش سیری، محمد مرادی، کریم نائبی
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامههای شماره 287687/60 مورخ 26/12/1396، 52460/60 مورخ 25/2/1397 و 81456/60 مورخ 30/3/1397 رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- ماده 54 قانون نظام صنفی اقدام به پیش بینی دبیرخانه ای برای هیات عالی نظارت کرده است و بر اساس آییننامه اجرایی ماده 54 قانون نظام صنفی وظایف 15 گانه ای برای دبیرخانه این هیات تعیین شده است که موضوع بخشنامه مورد شکایت ارتباطی با وظایف فوق ندارد.
2- بر اساس ماده 32 قانون نظام صنفی صرفاً روسای اتحادیه های صنفی میتوانند در انتخابات هیات رئیسه اتاق اصناف شرکت نمایند و مطابق تبصره 2 ماده 22 قانون نظام صنفی صرفاً کارکنان موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری از عضویت در انتخابات اتحادیه های صنفی محروم میباشند و از طرفی با توجه به اینکه ماده 15 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی عضویت در شوراها را افتخاری دانسته و واجد عنوان شغل تلقی نمینماید، لذا محرومیتی برای روسای اتحادیه های صنفی که عضو شورا هستند در عضویت در هیات مدیره و هیات رئیسه تشکل های صنفی نباید وجود داشته باشد و از این جهت مقرره مورد شکایت که ناظر بر ممنوعیت عضویت این گروه در تشکل های فوق است، مغایر با موازین قانونی فوق الذکر میباشد.
3- قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در مورخ 20/4/1396 به تصویب مجلس رسید و پس از تایید شورای نگهبان در مورخ 21/5/1396 در روزنامه رسمی منتشر شد. بنابراین اگر هم محرومیتی هم در قانون فوق در خصوص عضویت اعضای شورا در هیات رئیسه تشکل های صنفی معین شده باشد، طبق ماده 4 قانون مدنی و ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی و اصل عطف به ما سبق نشدن قوانین، نباید به انتخابات اردیبهشت ماه 1396 هیات رئیسه اتحادیه های صنفی تسری یافته و بر آن حاکم باشد. در عین حال قانون استفساریه قانون شوراها که در سال 1384 تصویب شد دو سال بعد در سال 1386 اصلاح گشت و نسخ ضمنی شد و بر انتخابات اردیبهشت 1396 اعمال نمی گردد.
متن مقرره مورد شکایت:
بخشنامه شماره 287687/60 مورخ 26/12/1396
1- مطابق قانون استفساریه ماده (28 و 32) کنونی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن مصوب 20/10/1384 در خصوص ممنوعیت عضویت همزمان در شوراهای اسلامی و مناصب مذکور در ماده موصوف در اصلاحات صدرالاشاره (تاریخ 20/4/1396) عضویت هیات مدیره و هیات رئیسه تشکل های صنفی تابع قانون نظام صنفی به مصادیق ممنوعیت مذکور اضافه شده است که مراتب می بایستی در انتخابات تشکل های صنفی لحاظ گردد.
2- داوطلبی اعضای شوراهای اسلامی در انتخابات هیات مدیره و هیات رئیسه تشکل های صنفی با ارائه استعفا نامه از شورای شهر مقدور خواهد بود. مع هذا تسلیم اعتبار نامه در صورت کسب آرای لازم منوط به ارائه مدارک رسمی پذیرش استعفای آنان از شغل قبلی (عضویت در شوراهای اسلامی) تا پیش از شروع به کار هیات مدیره یا هیات رئیسه تشکل صنفی خواهد بود.
بخشنامه شماره 52460/60 مورخ 25/2/1397
پیرو نامه شماره 287687/60 مورخ 26/12/96 و نامه شماره 49644/60 مورخ 22/2/97، با توجه به بررسی های تکمیلی حقوقی دبیرخانه هیات عالی نظارت، علی رغم عدم ممنوعیت در داوطلب شدن اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا در انتخابات هیات رییسه اتاق های اصناف و هیات مدیره اتحادیه های صنفی، به موجب قانون استفساریه ماده (28) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن.
عضویت هم زمان در شوراهای اسلامی با تصدی مناصب اداری مذکور در ماده (28) منافات دارد. بنابراین برای عضویت اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا به عنوان هیات مدیره اتحادیه های صنفی یا هیات رییسه اتاقهای اصناف، این افراد باید از شورای اسلامی شهر و روستا استعفاء دهند. لذا، ضرورت دارد، روسای محترم کمیسیون های نظارت و هیات های اجرایی برگزاری انتخابات، نسبت به برگزاری انتخابات اتاق های اصناف در مهلت تعیین شده با رعایت این موضوع اقدام نمایند.
بخشنامه شماره 81456/60 مورخ 30/3/1397
بازگشت به نامه شماره 59025/97 مورخ 5/3/1397 به آگاهی می رساند:
همانطوریکه در مفاد بخشنامه شماره 52460/60 مورخ 25/2/1397 تصریح گردیده است، اعضای شوراهای اسلامی میتوانند به عنوان داوطلب در انتخابات هیات رییسه اتاق اصناف و هیات مدیره اتحادیه های صنفی شرکت نمایند، لیکن در صورت کسب آرای لازم، شرط صدور اعتبار نامه و شروع کار در هیات رییسه اتاق اصناف و یا هیات مدیره اتحادیه های صنفی ارایه مدرک رسمی پذیرش استعفای آنان از عضویت شورای اسلامی میباشد، از آنجاییکه بر اساس ماده (4) قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد، فلذا آن دسته از اعضای هیات مدیره که در زمان قبل از اصلاحیه قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 20/4/1396 منتشره در روزنامه رسمی مورخ 21/5/1396) در ترکیب هیات مدیره اتحادیه مسئولیت داشته اند در زمان انتخابات بعدی شورا و یا انتخابات هیات مدیره مشمول ممنوعیت از عضویت همزمان در شورا و یا هیات رییسه سازمان های صنفی خواهند شد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
رئیس مرکز اصناف و بازرگانان و دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی به موجب لایحه شماره 148275/60 مورخ 6/6/1397 مواردی را به شرح زیر در پاسخ به دادخواست شاکی مطرح کرده است:
1- مطابق اصلاحیه ماده 32 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای کشور و انتخاب شهرداران مصوب 20/4/1396، عضویت همزمان در شوراهای اسلامی و اتحادیه های صنفی و اتاق های اصناف به مصادیق ممنوعیت مندرج در قانون مارالذکر اضافه شده است و در این راستا در جلسه علنی مورخ 1/3/1397 مجلس شورای اسلامی طرح استفساریه نحوه عضویت همزمان اشخاص مذکور در سازمان های صنفی و شوراهای اسلامی مبنی بر تسری آثار اصلاحیه ماده مذکور بر انتخابات دوره ششم شوراها مورد تصویب نمایندگان قرار نگرفت.
2- با توجه به صراحت استفساریه ماده مذکور مصوب 25/10/1384 مجلس شورای اسلامی که صراحتاً عضویت همزمان در موارد مذکور در ماده 32 را به شوراهای اسلامی در دوره پس از عضویت در شورا تسری می دهد، در هنگام رسیدن موعد انتخابات و انقضای اعتبار نامه تشکل صنفی این افراد از عضویت همزمان فرد در دو نهاد از طریق بخشنامه حاضر ممانعت به عمل می آید و بخشنامه کاملاً منطبق با مفاد استفساریه مصوب 1384 است.
3- با توجه به ملاک تبصره 6 ماده 22 قانون نظام صنفی و بخشنامه تکمیلی به شماره 52460/60 مورخ 25/2/1397، صدور اعتبار نامه هیات رئیسه تشکل های صنفی منوط به استعفا از شغل قبلی (عضویت در شورا) میباشد. وحدت ملاک از مفاد قانون منع اشتغال مضاعف و فلسفه وضع اصل 141 قانون اساسی و نظریه تفسیری شماره 3091 مورخ 13/5/1360 شورای نگهبان ایجاب می کند که عضویت همزمان در شوراها و هیات رئیسه تشکل های صنفی ممنوع باشد.
نظریه تهیهکننده گزارش:
به موجب بند 1 ماده 32 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 20/4/1396 مجلس شورای اسلامی، اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران به واسطه مقام و شغل خود از داوطلب شدن برای انتخابات شوراهای اسلامی محروم شدهاند. به بیان دیگر، چنانچه شخصی عضو هیات مدیره یکی از اتحادیههای صنفی (موضوع فصل سوم قانون نظام صنفی) و یا عضو هیات رئیسه اتاق اصناف ایران (فصل پنجم قانون نظام صنفی) باشد، نمیتواند برای عضویت در انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شود، مگر آنکه قبل از ثبت نام از سمت خود استعفاء نموده و در آن پست شاغل نباشد. با وجود حکم قانونی فوق مبنی بر منع عضویت همزمان افراد در شوراهای اسلامی و هیات مدیره اتحادیههای صنفی و یا هیات رئیسه اتاق اصناف ایران؛ روشن است که با توجه به اینکه قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در تاریخ 20/4/1396 به تصویب رسیده و انتخابات پنجمین دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا نیز در تاریخ 29/2/1396 برگزار شده؛ ممنوعیت فوقالذکر براساس قاعده عطف به ماسبق نشدن قوانین و لزوم رعایت حقوق مکتسبه اشخاص، در رابطه با انتخابات دوره پنجم شوراهای اسلامی حاکم نبوده و افراد در فرض عضویت در هیات مدیره اتحادیههای صنفی و یا هیات رئیسه اتاق اصناف ایران در زمان برگزاری انتخابات دوره پنجم شوراهای اسلامی شهر و روستا، محدودیت و ممنوعیتی برای داوطلب شدن برای انتخابات شوراها نداشتهاند و تا زمان برگزاری انتخابات جدید برای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیس اتاق اصناف ایران و یا انتخابات جدید برای شوراهای اسلامی شهر و روستا نمیتوان آنها را مجبور به استعفاء از یکی از این مناصب فوق کرد.
با این حال، بدیهی است که پس از تصویب ماده 32 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در تاریخ 20/4/1396 که در تاریخ 21/5/1396 در روزنامه رسمی منتشر شده و در تاریخ 5/6/1396 لازمالاجرا شده است؛ عضویت همزمان در شوراهای اسلامی و هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیس اتاق اصناف ایران مشمول ممنوعیت مقرر در ماده فوق بوده و چنانچه انتخابات جدیدی پس از لازم الاجرا شدن این قانون برای شوراهای اسلامی برگزار شود، اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران باید قبل از ثبت نام در آن از سمت خود استعفاء نمایند و در صورت برگزاری انتخابات جدیدی برای انتخاب اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران، افرادی که در شوراهای اسلامی عضویت دارند باید پیش از ثبت نام از عضویت در شوراهای اسلامی استعفاء کنند.
مقرره مورد شکایت که شش ماه بعد از لازمالاجرا شدن قانون فوق صادر شده، به طور مشخص به بیان همین حکم قانونی پرداخته و مقرر داشته است: «داوطلبی اعضای شوراهای اسلامی در انتخابات هیات مدیره و هیات رئیسه تشکلهای صنفی با ارائه استعفاء نامه از شورای شهر مقدور خواهد بود و تسلیم اعتبارنامه در صورت کسب آرای لازم منوط به ارائه مدارک رسمی پذیرش استعفای آنان از شغل قبلی (عضویت در شوراهای اسلامی) تا پیش از شروع به کار هیات مدیره یا هیات رئیسه تشکل صنفی خواهد بود.»
در حقیقت این مقرره صرفاً به بیان حکم قانونگذار و یکی از آثار آن که ضرورت استعفاء از عضویت در شوراهای اسلامی برای شرکت در انتخابات هیات مدیره و هیات رئیسه تشکلهای صنفی میباشد، پرداخته و مغایرتی با قانون ندارد و مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رد شکایت مطروحه قابل پیشنهاد است.
تهیهکننده گزارش: دکتر زینالعابدین تقوی
رای هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری
به موجب بند 1 ماده 32 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 20/4/1396 مجلس محترم شورای اسلامی، اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران به واسطه مقام و شغل خود از داوطلب شدن برای انتخابات شوراهای اسلامی محروم شدهاند و پس از تصویب ماده فوق، عضویت همزمان در شوراهای اسلامی و هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران مشمول ممنوعیت مقرر در آن ماده بوده و چنانچه انتخابات جدیدی پس از لازمالاجرا شدن قانون یادشده برای شوراهای اسلامی برگزار شود، اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران باید قبل از ثبت نام در آن از سمت خود استعفاء نمایند و در صورت برگزاری انتخابات جدیدی برای انتخاب اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران، افرادی که در شوراهای اسلامی عضویت دارند باید پیش از ثبت نام از عضویت در شوراهای اسلامی استعفاء کنند. بنا به مراتب فوق، بخشنامههای شماره 287687/60 مورخ 26/12/1396، 52460/60 مورخ 25/2/1397 و 81456/60 مورخ 30/3/1397 رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی که براساس آنها به شمول ممنوعیت مقرر در بند 1 ماده 32 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 20/4/1396 بر اعضای هیات مدیره اتحادیههای صنفی و هیات رئیسه اتاق اصناف ایران و لزوم استعفای آنان از شورای شهر برای شرکت در انتخابات هیات مدیره و هیات رئیسه تشکلهای صنفی تصریح شده، مغایرتی با قوانین مورد استناد نداشته و در راستای تبیین حکم مقنن و شیوههای اجرایی آن میباشد، لذا به استناد به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زینالعابدین تقوی - رئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری