هیات تخصصی شوراهای اسلامی
شماره پرونده: ه ت/0400031 شماره دادنامه سیلور: 140431390002953183 تاریخ:1404/11/18
شاکی: آقای محسن امتیاز فرزند محمود
طرف شکایت: 1 - شهرداری شیراز 2- شورای اسلامی شهر شیراز
موضوع شکایت و خواسته: ماده 1 و تبصره های زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5، 6، ماده 7 و تبصره های آن، مواد 11، 12 و 13 و 14 و تبصره های مواد مذکور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری
شاکی دادخواستی به طرفیت شهرداری شیراز- شورای اسلامی شیراز ماده 1 و تبصره های زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5، 6، ماده 7 و تبصره های آن، مواد 11، 12 و 13 و 14 و تبصره های مواد مذکور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری به خواسته ابطال به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
مصوبه
با سلام و احترام
نامه شماره ص 1401/10269/5641 مورخ 1401/11/26 فرمانداری شهرستان شیراز، مبنی بر ایراد به مصوبه 16390/1401/ ش مورخ 1404/11/11 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری، در یکصد و چهارمین جلسه علنی (عادی) شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1401/11/26، با حضور 12 نفر اعضای شورا بررسی شد و مستند به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن، مصوبه 1631401/01/90 ش مورخ 1401/11/11 به شرح زیر اصلاح و به تصویب رسید.
ماده 1: عوارض ارزش افزوده باغات در صورتی که شرایط اعمال دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری را داشته باشند به شرح زیر محاسبه و اخذ می‌گردد:
rf × ₘ p ×G ×3
rf= ضریب تعدیل زمین براساس دفترچه مصوب شورای اسلامی شهر
ₘ p = ارزش معاملاتی هر متر مربع عرصه املاک با کاربری مسکونی در اجرای ماده 64 قانون مالیات های مستقیم
G =سطح اشتغال طبقه همکف
تبصره 1: در کلیه موارد موضوع این مصوبه در صورتی که مودی طبق پروانه صادره نسبت به احداث درسطح اشتغال مجاز مطابق دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری به شماره 13630/100 مورخ 1374/09/01 (مصوب وزارت وقت مسکن و شهرسازی) اقدام نموده و مابقی ملک را به صورت باغ حفظ و احیاء کرده است و این موضوع مورد تایید کارگروه متشکل از نمایندگان فرمانداری شهرستان شیراز، شهرداری و شورای اسلامی شهر شیراز قرار گیرد، شهرداری مکلف است در زمان صدور پایانکار معادل فرمول (rf ×ₘ p × G ×1) برمبنای قیمت های محاسبات زمان پرداخت عوارض متعلقه صدور مجوز ساخت به عنوان تشویق مبنی بر حفظ و احیاء باغ به مالک مسترد نماید.
تبصره 2: در صورتی که احداث پیشامدگی منجر به قطع اشجار نگردد، متراژ پیشامدگی در فرمول فوق با ضریب 5 محاسبه و اخذ می‌گردد.
ماده 4: شهرداری مکلف است مجوز زیر بنای احداثی را حداکثر تا سقف بندهای 2-1، 2-2 و 2-3 و تباصر ذیل بندهای مذکور که در آیین‌نامه اجرایی ماده 14 مشخص گردیده است صادر نماید، در صورت تخلف ساختمانی، موضوع در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری مطرح و چنانچه زیربنای احداثی بدون مجوز یا خلاف مفاد پروانه یا دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری باشد و رای بر ابقاء بنا صادر گردد با توجه به نظریه شماره 1633/92/07 مورخ 1392/08/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلگانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می‌گردد.
الف: زیر بنای احداثی در حد دستورالعمل اجرایی ماده 14 برابر با فرمول ماده واحده تبصره ذیل آن محاسبه و اخذ می‌گردد.
ماده 5: درصورت درخواست سطح اشتغال بیش از ضابطه دستور العمل و موافقت مراجع ذیصلاح (کمیسیون ماده پنج با رای کارگروه امور زیر بنایی توسط شورای برنامه ریزی توسعه استان) عوارض ارزش افزوده برابر فرمول های ماده 4 محاسبه و اخذ می‌گردد.
ماده 6: رعایت مصوبه شماره 6679/95/ ص مورخ 1395/12/09 شورای اسلامی شهر با عنوان « شیوه نامه اجرایی دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری مصوب 1374/09/01 » الزامی است.
ماده 7: مبنای محاسبه اشتغال (G، G1، G2) در فرمول های این مصوبه بیشترین مساحت سطح اشتغال در زیر زمین یا همکف می‌باشد.
تبصره 1: متراژ استخر رو بسته جزء سطح اشتغال محسوب و عوارض آن براساس این مصوبه اخذ می‌گردد.
تبصره 2:عوارض استخر روباز، پارکینک مسقف و آلاچیق دارای سازه موقت، برابر مصوبه عوارض صدور مستحدثات واقع محوطه املاک محاسبه می‌گردد.
تبصره 3: سرویس بهداشتی و انبار مستقل از ساختمان مجموعاً به میزان 5 متر مربع مشمول پرداخت عوارض موضوع این مصوبه نمی گردند.
ماده 10:باغات موضوع دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری پس از پرداخت عوارض موضوع این مصوبه، به میزان 6/1 برابر سطح اشتغال دارای مجوز مشمول پرداخت قدر السهم ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری و عوارض تغییر کاربری می گردند و در هنگام تفکیک عرصه یا اخذ سند ششدانگ یا تغییر کاربری جهت مابقی عرصه برابر قانون عمل خواهد شد.
ماده 11: پرداخت عوارض موضوع این مصوبه صرفاً جهت ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری عرصه باغات موضوع دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری بوده و هیچگونه حق دیگری از جمله تفکیک، برای ذینفع ملک ایجاد نمی نماید.
ماده 12: براساس بند 8 تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب 1401/04/01 رشد عوارض موضوع این مصوبه نسبت به سال قبل نبایستی از نرخ تورم اعلامی مراجع ذیصلاح بیشتر گردد.
ماده 13: شهرداری مکلف است نسبت به تشکیل کمیته ای با حضور نمایندگان کمیسیون شهرسازی و معماری و کمیسیون برنامه، بودجه، امور حقوقی و املاک شورا اقدام و ضمن ارزیابی، پایش و آسیب شناسی فصلی این مصوبه نسبت به ارایه گزارش به شورا به صورت هر سه ماه یکبار اقدام نمایند.
ماده 14: از تاریخ لازم الاجرا شدن این مصوبه، کلیه مصوبات مغایر از جمله مصوبه شماره 3861/98/ ص مورخ 1398/11/06 واصلاحات بعدی آن لغو می‌گردد.
خواهشمند است مستند به ماده 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن، مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام فرمایید./ ش5927786
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
اقدام شورای اسلامی شهر به وضع عوارض سنگین و غیرقابل‌تحمل و اقدام شهرداری منوط نمودن صدور پروانه و پرداخت مبالغ سنگین و غیر قابل پرداخت مذکور، مصداق سلب حق مسکن و تضمین‌شده در قانون اساسی می‌باشد و برخلاف کلیه موازین قانونی ازجمله برخلاف شرایط تعیین‌شده برای وضع عوارض در قانون درآمدهای پایدار شهرداری می‌باشد. در وزن مصوبه و مطالبه عوارض توسط شورای شهر و شهرداری موازین قانونی نادیده گرفته شده‌است:
اولاً: شرط تناسب موضوع بند 1 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار شهرداری در تهیه و تصویب مصوبه مورد اعتراض رعایت نگردیده و برابر مصوبه مورد اعتراض شهرداری مجاز شد به‌عنوان مثال در مورد ملک اینجانب برای سطح اشغال عرصه مورد ساخت‌وساز مسکونی حدوداً مبلغ 160 میلیون تومان برای هر مترمربع به‌عنوان ابر بارز دریافت نماید به‌علاوه بین میزان عوارض صدور پروانه مسکونی برای 150 مترمربع سطح اشغال در باغات ماده 14 قانون زمین شهری در مقایسه با سایر موارد صدور پروانه مسکونی در سایر اراضی و املاک تفاوت بسیار فاحش بالغ بر 120 برابری وجود دارد همچنین بین میزان عوارض مورد مطالبه ناشی از اجرای مصوبه مورد اعتراض با ارزش و بهای عرصه و اعیانی قابل احداث (ارزش زمین اینجانب برابر کارشناسی انجام‌شده توسط شهرداری متری کل 5 میلیون تومان هزینه ساخت حداکثری متری 15 میلیون تومان به ارزش و بهای روز و هر مترمربع ساختمان احداثی نیز حداکثر متری 60 تا 70 میلیون تومان است و حال‌آنکه عوارض مورد مطالبه شهرداری برای هر مترمربع سطح اشغال متری 160 میلیون تومان) نیز نه‌تنها تناسبی وجود ندارد بلکه مالک از پرداخت این مبلغ غیرقانونی بشدت مغبون نیز می‌گردد.
ثانیاً: برمبنای مصوبه مورد اعتراض شهرداری مجاز شده‌است تحت عناوین متعدد، اقدام به محاسبه و مطالبه عوارض صدور پروانه نماید این اقدام بر خلاف نهی قانونگذار مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف موضوع بند 3 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار می‌باشد.
ثالثاً: مطالبه مبلغ حدود 204000000000 تومان برای صدور پروانه مسکونی به میزان 150 مترمربع برخلاف نهی قانونگذار مبنی‌بر عدم اجحاف و تبعیض در اخذ عوارض موضوع بند 5 ماده 2 قانون فوق می‌باشد.
رابعاً: به شرح مطالب پیش‌گفته اقدام شهرداری شیراز و شورای شهر به تصویب مصوبه تکراری و جایگزین، قبل‌از ابطال مصوبه قبلی توسط هیات عمومی دیوان برخلاف نهی قانونگذار موضوع بند 4 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار شهرداریها دایر بر ممنوعیت وضع و مطالبه عوارض و سایر عناوین درمورد مصوبه عوارض قبلی توسط مراجع قضایی و قانونی ابطال شده‌است و با کمال تاسف بایستی گفت این اقدام موجب وهن و بی‌اعتباری آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری و راهی برای دور زدن ماده 92 قانون دیوان می‌باشد.
خامساً: وضع مصوبه مورد اعتراض منجر به مطالبه مبلغ حدود 24 میلیارد تومان عوارض غیرقانونی در سال 1402 درحالی که این عوارض علی‌رغم غیرقانونی بودن آن در سال 1400 جهت صدور پروانه برای ملک اینجانب حدود مبلغ 4 /2 1 میلیارد تومان بود و 10 برابر شده و به تعبیر دیگر، هزار درصد افزایش داشته، که برخلاف نهی قانونگذار موضوع بند 8 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار شهرداری می‌باشد. در بند 8 ماده 2 حداکثر امکان افزایش مجاز سالیانه عوارض به میزان تورم اعلامی مراجع ذیصلاح تعیین گردیده است نرخ تورم اعلام شده بانک مرکزی برای سال 1401 عبارت از 5٫46 درصد بوده است درحالی که برابر مصوبه مورد اعتراض شاهد حدود هزار درصد افزایش نرخ عوارض می باشیم، بدون آنکه ظاهر مصوبه مورد اعتراض نشانگر این امر باشد.
سادساً: شورای اسلامی شهر در تسهیل مصوب جهت عقد موارد ملزم به رعایت شعار شرایط مصرح در ماده 85 از قانون شورای اسلامی شهر همچین ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وصول عوارض می‌باشد، بدین نحو که عوارض تعیین‌شده می‌بایست متناسب با تولیدات درآمد حین اهالی باشد آنهم به نحوی که باعث بروز اثرات منفی بر اقتصاد محل نگردد تعیین ضریب تعدیل در مصوبه مورد اعتراض توسط شورای شهر با هدف دریافت عوارض به میزان 3 برابر ارزش روز ملک (همچون مصوبه ابطال شده قبلی) و افزایش صد درصدی عوارض نسبت به مصوب سال 98 موجب بروز تورم فاحش و گرانی شدید مسکن و درعین‌حال ایجاد رکود در ساخت و ساز می‌گردد که قطعاً بر سایر موارد فرعی نیز اثرگذار خواهد بود و این امر بر خلاف ماده قانونی فوق و همچنین برخلاف سیاستهای کلی نظام و دولت در مهار تورم افسارگسیخته می‌باشد.
بنا به موارد ذکر شده و استدلال‌هایی به‌عمل‌آمده تقاضای ابطال مصوبه مورد اعتراض وفق ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.
دفاعیات طرف شکایت:
اولاً: شاکی به‌صورت صریح، شفاف و استدلالی، حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده باشد و جهات این مخالفت یا مغایرت ادعایی به‌صراحت اعلام و به بیان نکرده و درخواست بدین‌جهت ناقص می‌باشد.
ثانیاً: تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار مقرر داشته است: «عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن به پیشنهاد شورای اسلامی شهرها پس‌از تایید شورای عالی استان‌ها تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذرماه هرسال توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ می‌شود… »، دستورالعمل موضوع این تبصره توسط وزیر کشور به استانداران سراسر کشور ابلاغ گردیده است و شورای اسلامی شهر شیراز برطبق صلاحیت ناشی از بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی در چارچوب موارد اعلامی اقدام به وضع مصوبات مذکور نموده است.
ثالثاً: رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سالهای اخیر این بود که دریافت این نوع از عوارض را مجاز دانسته، به عنوان مثال آراء هیات عمومی، از جمله ؛ آرای شماره 368 الی 381 مورخ 1397/03/08 وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از طرحهای توسعه شهری و تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است.
رابعاً: شورای اسلامی شهر شیراز براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و همچنین وفق بند ث 1 تبصره 3 ماده 50 قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در راستای وظیفه خود دایر بر وضع عوارض شهر با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود اقدام نموده و هیات تطبیق مصوبات فرمانداری شیراز در نظارت قیمومتی خود بر شورا، مصوبه را مطابق با قانون تشخیص داده و ابلاغ نمود.
خامساً: نگاه شورای اسلامی در ماده 2 مصوبه معترض عنه، نگاه مثبت و حمایتی در قبال انجام تکالیف قانونی مردم بوده و همچنین در ماده 12 این مصوبه با استناد به بند 8 تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاری‌ها مصوب 1401/04/01 عنوان گردیده که رشد عوارض نبایستی از نرخ تورم اعلامی مراجع ذیصلاح بیشتر گردد که این موضوع نیز مبین نگاه واقع نگرانه و درک شرایط اقتصادی جامعه و سیر در مسیر قانونی و عوارض دارد و در تضاد با ادعای شاکی است.
سادساً: این مصوبه در راستای عنایت به «اصل حاکمیت قانون»، منطبق با قوانین و در راستای حفظ مصالح وحقوق شهروندی تدوین گردیده، به‌عنوان مثال در ماده 8 با هدف «حفظ ریشه‌ی درختان»، ماده 9 با هدف «حفظ باغات گروه 1 قصردشت شیراز وفق مصوبه قانونی و لازم‌الاجرای سال 1379 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» و ماده 4 نیز وفق ماده 14 قانون زمین شهری و دستورالعمل مربوط به ماده 100 قانون شهرداری و نظریه 1633/92/07 مورخ 1399/08/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه تصویب گردیده است. همچنین در تبصره ماده 4 ضمانت اجرای استنکاف مالک را الزام شهرداری به ارجاع به کمیسیون ماده 7 آیین‌نامه اجرایی ماده 1 قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها جهت تعیین تکلیف، بیان داشته است.
سابعاً: هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری، در رای اخیرالصدور به شماره‌ی 6578 مورخ 1403/11/08 در مقام رسیدگی به شکایت از یکی از مصوبات شورای اسلامی شهر که موضوع و ماهیت آن دریافت هزینه خدمات از باغها واقع در حریم شهرداریهای مناطق 3، 6 و 10 شهرداری شیراز می‌باشد، (به شماره‌های 1400/ 4718 ص مورخ 1400/10/27) مصوبه مذکور را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر ندانسته و شکایت شاکی را مردود اعلام نموده است.
با عنایت به مراتب فوق و اینکه مصوبات مورد اعتراض در چارچوب قوانین و مقررات و قانون درآمدهای پایدار و دستورالعمل اجرایی آن و در حدود اختیارات شورا به تصویب رسیده، رد شکایت شاکی مورد استدعاست.
هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری با حضور اعضا تشکیل، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارک موجود در آن و بعید از قرائت گزارش عضو ممیز و بررسی و انجام مشاوره به اتفاق آرا اعضا حاضر به شرح ذیل مبادرت به صدور رای می نماید.
* رای هیات تخصصی شوراهای اسلامی*
1-طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده است. با توجه به اینکه وضع اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداریها طبق بند ب رای شماره 79-1395/02/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده و نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره های ماده صد قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود و آراء شماره 587 مورخه 1383/11/25 و 786 مورخ 1396/08/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید آن می‌باشد بنابراین ماده 1 و تبصره های زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5، 6، ماده 7 و تبصره های آن، مواد 11، 12 و 13 و 14 و تبصره های مواد مذکور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری مصوب شورای اسلامی شهر شیراز از مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رییس محترم دیوان عدالت اداری و یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
رحمان پیوست
رییس هیات تخصصی شوراهای اسلامی
دیوان عدالت اداری