بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: 0200200 شماره دادنامه سیلور: 140431390001738082 تاریخ:1404/07/14
شاکی: آقای سهراب شکیبا
طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال صورتجلسه شماره 1978 مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی و بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11رییس سازمان امور اراضی کشور
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان امور اراضی کشور به خواسته ابطال صورتجلسه شماره 1978 مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی و بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11 رییس سازمان امور اراضی کشور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره های مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
"الف- بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11 رییس سازمان امور اراضی کشور:
مدیریت محترم امور اراضی استان/ منطقه
سلام علیکم،
به ضمیمه تصویری از مصوبه مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی در مورد اجرای مقررات مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی و قانون تقسیم عرصه و اعیان باغات مشمول قوانین اصلاحات ارضی مصوب 1351/09/19 در باغات مشمول ارسال و مراتب به شرح زیر به منظور اجرای صحیح و سریع و دقیق قانون در باغات مورد بحث اعلام می‌گردد:
فصل اول: کلیات
.......
فصل دوم: وضعیت باغات از نظر ثبتی
.......
فصل سوم: مراحل و عملیات اجرایی قانون
.......
بسمه تعالی- صورتجلسه
گزارش شماره 1229/02/5359 مورخ 1380/08/29 سازمان امور اراضی در مورد نحوه اجرای مقررات قانون در باغات مشمول مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی در جلسه مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی مطرح و به شرح زیر اعلام نظر گردید.
خلاصه گزارش:
نظر به اینکه بعد از تصویب مصوبه مورخ 1370/03/02 مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص تعیین تکلیف باقیمانده قراء مزارع و املاک مشمول قانون اصلاحات ارضی به جهت اینکه در متن ماده واحده مصوبه مذکور اشاره صریحی به اجرای مقررات قانون در باغات مشمول مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی نشده، اجرای مقررات قانون در باغات مورد بحث در مناطق مختلف کشور با ابهام روبرو گردیده و از طرفی از آن جا که غارسین و مالکین اینگونه باغات مکرراً با مراجعه به واحدهای امور اراضی مناطق درخواست تعیین تکلیف وضعیت این نوع باغات را می نمایند و به تبع آن ها مدیریت های امور اراضی استان ها نیز ضمن تماس های تلفنی و یا درگردهمایی های منطقه ای و مکاتبات لازم با سازمان در مورد نحوه عمل در این زمینه کسب تکلیف می نمایند. فلذا موضوع پس از بحث و تبادل نظر مفصل در شورا و بررسی و ملاحظه مفاد مصوبه فوق الذکر و سایر قوانین مورد عمل نظریه شورا به شرح زیر اعلام گردید.
نظریه شورا:
با توجه به تعریف مندرج در بند 1 ماده 1 قانون اصلاحی قانون اصلاحات ارضی مصوب 1340/10/19 که زراعت به شرح زیر تعریف گردیده، زراعت، عبارت است از تولید محصول به وسیله عملیات زراعتی و باغداری و در آن صراحتاً باغداری به عنوان زراعت قید شده است و در تعریف زارع نیز در بند 2 ماده 1 همان قانون زارع به شرح زیر اعلام گردیده «زارع، کسی است که مالک زمین نیست و با دارا بودن یک یا چند عامل زراعتی شخصاً یا به کمک افراد خانواده خود در زمین متعلق به مالک مستقیماً «زارعت» می کند و مقداری از محصول را به صورت نقدی یا جنسی به مالک می دهد» لذا بر مبنای مفهوم دو بند فوق مشخص می‌گردد که باغات نیز جزو اراضی زراعی زارعان بوده و از نظر اجرای مقررات قانون مربوط عیناً باید نظیر سایراراضی زراعتی زارعان مورد عمل قرار گیرد ضمن این که طبق مقررات قانون اصلاحات اراضی و مفاد ماده 2 قانون مذکور از لحاظ اجرای مقررات قانون شش دانگ ملک قریه یا مزرعه مورد مالیکت مالکان که شامل اراضی زراعتی اعم از اراضی آبی، دیمی، باغات و اراضی بر مستحدثات و غیره می‌باشد مشمول قوانین اصلاحات ارضی تشخیص و مورد عمل قرار می‌گیرد و تصریح مذکور در ماده واحده مصوبه مورخ 1370/03/01 مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص تعیین تکلیف باقیمانده قراء، مزارع و املاک مشمول قانون اصلاحات ارضی نیز نسبت به اراضی مشمول قانون اصلاحات ارضی در ارتباط با همین اراضی می‌باشد. فلذا به نظر شورا با توجه به نکات فوق اجرای مقررات مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی و قانون تقسیم عرصه و اعیان باغات مشمول قوانین اصلاحات ارضی در مورد باغات غارسی زارعات با رعایت کامل مقررات و دستورالعمل های ابلاغی در این زمینه از جمله احراز همزمان مشمولیت اراضی در زمان اجرای قانون، استمرار تصرف زارعانه زارع صاحب نسق و عدم تراضی با مالک یا مالکین مربوطه، و آراء وحدت رویه شماره 213 مورخ 1375/10/15 و 145 مورخ 1377/07/11 منضم به دستورالعمل شماره 2159/02/53 مورخ 1378/02/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بلااشکال می‌باشد.
ب- مصوبه شماره 1978 مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی:
صورتجلسه: گزارش شماره 1229/02/5359 مورخ 1380/08/29 سازمان امور اراضی در مورد نحوه اجرای مقررات قانون در باغات مشمول مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی در جلسه مورخ 1385/11/03 شورای اصلاحات ارضی مطرح و به شرح زیر اعلام نظر گردید.
خلاصه گزارش:
نظر به اینکه بعد از تصویب مصوبه مورخ 1370/03/02 مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام در خصوص تعیین تکلیف باقیمانده قراء، مزارع و املاک مشمول قانون اصلاحات ارضی به جهت اینکه در متن ماده واحده مصوبه مذکور اشاره ضریحی به اجرای مقررات قانون در باغات مشمول مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات اراضی نشده، اجرای مقررات قانون در باغات مورد بحث در مناطق مختلف کشور با ابهام روبرو گردیده و از طرفی از آنجا که غارسین و مالکین اینگونه باغات مکرراً با مراجعه به واحدهای امور اراضی مناطق درخواست تعیین تکلیف وضعیت این نوع باغات را می نمایند و به تبع آن ها مدیریت های امور اراضی استان ها نیز ضمن تماس های تلفنی و یا در گردهمایی های منطقه ای و مکاتبات لازم با سازمان در مورد نحوه عمل در این زمینه کسب تکلیف می نمایند. فلذا موضوع پس از بحث و تبادل نظر مفصل در شورا و بررسی و ملاحظه مفاد مصوبه فوق الذکر و سایر قوانین مورد عمل نظریه شورا به شرح زیر اعلام گردید.
نظریه شورا:
با توجه به تعریف مندرج در بند 1 ماده 1 قانون اصلاحی قانون اصلاحات ارضی مصوب 1340/10/19 که زراعت به شرح زیر تعریف گردیده «زراعت» عبارت است از تولید محصول به وسیله عملیات زراعتی و باغداری و در آن صراحتاً باغداری به عنوان زراعت قید شده است و در تعریف زارع نیز در بند 2 ماده 1 همان قانون زارع به شرح زیر اعلام گردیده زارع کسی است که مالک زمین نیست و با دارا بودن یک یا چند عامل زراعتی شخصاً یا به کمک افراد خانواده خود در زمین متعلق به مالک مستقیماً زارعت می کند و مقداری از محصول را به صورت نقدی یا جنسی به مالک می دهد. لذا بر مبنای مفهوم دو بند فوق مشخص می‌گردد که باغات نیز جزو اراضی زراعتی زارعان بوده و از نظر اجرای مقررات قانون مربوط عیناً باید نظیر سایر اراضی زراعتی زارعان مورد عمل قرار گیرد ضمن اینکه طبق مقررات قانون اصلاحات ارضی و مفاد ماده 2 قانون مذکور از لحاظ اجرای مقررات قانون ششدانگ ملک (قریه یا مزرعه) مورد مالکیت مالکان که شامل اراضی زراعتی اعم از اراضی آبی، دیمی، باغات و اراضی بایر، مستحدثات و غیره می‌باشد مشمول قوانین اصلاحات ارضی تشخیص و مورد عمل قرار می‌گیرد و تصریح مذکور در ماده واحده مصوبه مورخ 1370/02/03 مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص تعیین تکلیف باقیمانده قراء، مزارع و املاک مشمول قانون اصلاحات ارضی نیز نسبت به اراضی مشمول قانون اصلاحات ارضی در ارتباط با همین اراضی می‌باشد. فلذا به نظر شورا با توجه به نکات فوق اجرای مقررات مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی و قانون تقسیم عرصه و اعیان باغات مشمول قوانین اصلاحات ارضی در مورد باغات غارسی زارعان با رعایت کامل مقررات و دستورالعمل های ابلاغی در این زمینه از جمله احراز همزمان مشمولیت ارضی در زمان اجرای قانون، استمرار تصرف زارعانه زارع صاحب نسق و عدم تراضی با مالکیت یا مالکین مربوطه و آراء وحدت رویه شماره 213 مورخ 1375/10/15و 145 مورخ 1377/07/11 منضم به دستورالعمل شماره 2159/02/53 مورخ 1378/02/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بلااشکال می‌باشد."
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی مدعی است بخشنامه های صادره از سازمان امور اراضی به شماره های فوق الذکر خلاف ماده 3 قانون الحاق موادی به آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب سال 1346 می‌باشد زیرا قانون مذکور در مورد باغات فقط شق تقسیم را در نظر گرفته است. تقسیم با توافق و یا توسط اصلاحات ارضی و نه هیچ شق دیگری از جمله فروش عرصه به زارع. همچنین با وحدت ملاک ماده 504 قانون مدنی و با مواد 30 و 31 قانون مدنی نیز در تعارض است و مخالف مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌باشد. همچنین مخالف شرع است زیرا شورای نگهبان در سال 63 ادامه اجرای مقررات اصلاحات ارضی را خلاف شرع دانسته است و با قاعده فقهی تسلیط منافات دارد که اصلاحات ارضی مالک را مجبور به فروش عرصه با نام خود به غارس می‌نماید بنا به دلایل خواستار ابطال کل بخشنامه و مصوبه شورای اصلاحات ارضی گردیده است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
سازمان امور اراضی کشور در لایحه دفاعیه شماره 98-2848-8 مورخ 1398/10/28مثبوت در دفتر اداره کل هیات عمومی و هیات های تخصصی بیان داشته:
اولاً بخشنامه و مصوبه شورای اصلاحات اراضی در جهت اجرای رای شماره 145 و 212 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تنظیم و ابلاغ گردیده است. ثانیاً بخشنامه و مصوبه ای که وکیل محترم تقاضای ابطال آن را دارند در راستای اجرای مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی صادر شده است و در مواد مزبور که مبنای قانونی مقررات مورد اعتراض می‌باشد هم تقسیم و افراز و هم فروش باغات و بیشه ها و باغات غارسی پیش بینی و تجویز شده است و ایراد وکیل محترم مبنی بر اینکه پیش بینی شق فروش در بخشنامه خلاف بوده و می بایستی فقط تقسیم باغات مورد حکم قرار گیرد وارد نمی‌باشد. ماده 27 آیین‌نامه اصلاحات ارضی مربوط به خرید و فروش باغات و بیشه هایی است که زارع با مالک در اعیانی شرکت داشته و ماده 28 آیین‌نامه مذکور مربوط به فروش عرصه باغات و بیشه ها با استفاده از حقابه معمول محل به زارعینی است که اعیانی آن کلاً متعلق به زارعین است بنابراین حکم فروش عرصه که مورد اعتراض و تقاضای ابطال قرار گرفته است برگرفته از نص صریح مواد قانونی است و صرف نظر از عدم ایراد آن، ابطال بخشنامه عملاً تغییری در احکام قانونی یاد شده و تکلیف دستگاه های ذی مدخل نخواهد داشت درخواست رد شکایت شاکی مورد استدعاست.
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با قواعد شرعی نیز قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46887 مورخ 1404/05/26 اعلام کرده است:
"موضوع کل بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11رییس سازمان امور اراضی کشور در خصوص نحوه اجرای مقررات مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی، در جلسه مورخ 1404/05/15 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
-با توجه به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب 1370/03/02 بخشنامه مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد."
پرونده شماره ه ت/0200200 مبنی بر درخواست ابطال صورتجلسه شماره 1978 مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی و بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11 رییس سازمان امور اراضی کشور به لحاظ مغایرت شرعی و قانونی در جلسه مورخ 1403/06/23 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
1- بر اساس مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب 1343 مقرر گردیده: «ماده 27 - در مورد باغات و بیشه‌ها (اعم از باغ میوه - قلمستان ها - نخلستان ها - باغات مرکبات - چای - حنا - و امثال آنها) و همچنین باغات غارسی که در محدوده دهات واقع شده و زارع با مالک در اعیانی شرکت دارند مالک یا مالکین می‌توانند با رضایت زارعین، اعیانی و حقوق آنها را خریداری نموده یا (به) زارعین بفروشند و یا سهم خود را با حقابه مربوط مفروز نمایند.» و «ماده 28 - عرصه باغات و بیشه‌های واقع در محدوده دهات که اعیانی آن کلا متعلق بزارعین است و همچنین عرصه سایر اعیان های آنان به استثنای خانه‌های مسکونی به تراضی مالکین و زارعین ارزیابی و با استفاده از حقابه طبق معمول محل بزارعین فروخته خواهد شد. در صورت عدم تراضی مالک و زارع رای سازمان اصلاحات ارضی قاطع است.»، لذا بر اساس مواد 27 و 28 آیین‌نامه مذکور علاوه بر افراز و تقسیم امکان فروش حقوق قانونی و توافق مابین زارعین و مالکین نیز پیش بینی گردیده است.
2- بر اساس ماده واحده قانون تقسیم عرصه و اعیان باغات مشمول قوانین و مقررات اصلاحات ارضی بین مالکان و زارعان مربوط مصوب 1351 نیز مقرر گردیده: «به مالکان و زارعان باغات و بیشه‌های مشمول مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب کمیسیون خاص مشترک مجلسین که زارع با مالک در اعیان باغ شرکت داشته و یا اعیان کلاً متعلق به زارعان است و تاکنون مقررات اصلاحات ارضی در آن باغات اجرا نشده اجازه داده می‌شود تا پایان شهریور 1352 جهت تقسیم و افراز عرصه و اعیان باغات به نسبت حقوق مربوط و یا خرید و فروش حقوق یکدیگر به نحوی که مورد توافق و تراضی طرفین قرار گیرد راساً با تنظیم سند رسمی اقدام نموده و مراتب را با ارسال رونوشت سند تنظیمی به اداره تعاون و امور روستاهای شهرستان مربوط در قبال اخذ رسید کتبی اعلام نمایند. چنانچه ظرف مدت مقرر فوق مالک یا مالکان با زارع و یا زارعان ذیربط در زمینه تقسیم باغ یا خرید و فروش حقوق یکدیگر توافق ننمایند، وزارت تعاون و امور روستاها در هر یک از مناطق کشور به تبعیت از ضوابط مذکور در آیین‌نامه‌ای که به تصویب کمیسیون های تعاون و امور روستاهای مجلسین خواهد رسید حقوق قانونی مالک یا مالکان را تعیین و به زارع یا زارعان ذیربط منتقل می‌نماید. زارع یا زارعان مکلفند که نسبت به پرداخت ارزش حقوق قانونی مالک یا مالکان اقدام نمایند. در صورتی که زارع یا زارعان ظرف سه ماه از تاریخ سر‌رسید اقساط از پرداخت وجوه اقساطی مربوط به بهای ملک خودداری نمایند مالک یا مالکان می‌توانند مبلغ اسمی قبوض اقساطی خود از بابت بهای ملک را با پرداخت کارمزد وصول (طبق تعرفه عمومی معاملات بانک تعاون کشاورزی ایران) و ظهرنویسی قبوض و تسلیم آن به بانک مذکور نقداً از بانک تعاون کشاورزی ایران دریافت دارند.»
3- بر اساس ماده 2 قانون اصلاحات ارضی مصوب 1341 مقرر گردیده: «حداکثر مالکیت کشاورزی هر شخص در تمام کشور یک ده ششدانگ خواهد بود.» بر اساس ماده 3 قانون مذکور نیز مقرر گردیده: «مستثنیات از ماده دو به قرار زیر است:
1 - باغات میوه و باغات چای و قلمستان هایی که عرصه و اعیان آنها متعلق به مالک باشد با حقابه معموله به ملکیت مالک باقی خواهد ماند.
2 - کلیه اراضی که در تاریخ تصویب این قانون از طریق زراعت مکانیزه بدون شرکت زارع و به وسیله کارگر کشاورزی مورد بهره برداری واقع شده باشد مادامی که به این ترتیب مورد بهره برداری است از مقررات متن ماده 2 و تبصره های 1 و 2 و 3 مستثنی است چنانچه بهره برداری این قبیل اراضی از صورت زراعت مکانیزه و به وسیله کارگر کشاورزی خارج شود مشمول مقررات ماده 2 و تبصره های 1 و2 و 3 خواهد بود.»
لذا بر اساس بند یک ماده 3 قانون اصلاحات ارضی مصوب 1341، باغاتی که عرصه و اعیان آنها متعلق به مالک به طور کلی از شمول این قانون مستثنی می‌باشند.
4- بر اساس مصوبه مورخ 1370/03/02مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص «تعیین تکلیف باقیمانده قراء، مزارع و املاک مشمول قانون اصلاحات ارضی» نیز مقرر گردیده: «وزارت کشاورزی موظف است، نسبت به اراضی مشمول «قانون اصلاحات ارضی» که به تصرف زارعین صاحب نسق درآمده و تاکنون اسناد رسمی مالکیت برای آنها صادر نشده است، اقدام نموده تا طبق قانون اسناد مالکیت آنها صادر شود.» بر اساس تبصره 2 این مصوبه نیز مقرر گردیده: «چنانچه زارعان و مالکان این اراضی، به طریقی غیر از آنچه که در قانون آمده است، قبل از صدور سند تراضی نمایند، این تراضی معتبر خواهد بود.»، لذا این مصوبه صرفا در خصوص اراضی مشمول «قانون اصلاحات ارضی» بوده و بر اساس تبصره 2 این مصوبه نیز سایر توافقات مابین زارعان و مالکان از جمله توافق آنها بر فروش حقوق قانونی تنفیذ گردیده است.
5- بر اساس ماده 3 قانون مواد الحاقی به آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب 1346 مقرر گردیده: «در صورتی که طبق مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب 1343/5/3کمیسیون مشترک مجلسین بین مالکین و زارعین موافقت حاصل نشود سازمان اصلاحات ارضی قیمت عرصه و اعیان را جداگانه تعیین و بر اساس مجموع بهای تعیین شده باغ را به نسبت حقوق طرفین بین آنها تقسیم و افراز می‌نماید.»، لذا ماده 3 قانون مذکور در مواردی قابل اجراست که توافقی بر اساس مواد 27 و 28 آیین‌نامه اصلاحات ارضی مصوب 1343 حاصل نگردیده باشد.
6- به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 102/46887 مورخ 1404/05/26 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی صورتجلسه شماره 1978 مورخ 1380/11/03شورای اصلاحات ارضی و بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11رییس سازمان امور اراضی کشور تصریح گردیده: «با توجه به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب 1370/03/02 بخشنامه مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد.»
بنا به مراتب مذکور و با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 صورتجلسه شماره 1978 مورخ 1380/11/03 شورای اصلاحات ارضی و بخشنامه شماره 53/028/126522 مورخ 1381/01/11 رییس سازمان امور اراضی کشور در راستای اجرای مواد قانونی مذکور و آرای وحدت رویه شماره 213 مورخ 1375/10/15و 145 مورخ 1377/11/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده و مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن و مغایر شرع نیز نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری