شماره دادنامه: 140431390003076382
تاریخ دادنامه: 1404/11/28
شماره پرونده: 0302915
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3-9 از ماده 3 دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی‌های دولتی مصوّب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 228604 مورخ 1402/08/22
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره 321344 مورخ 1403/08/26 ابطال بند 3-9 از ماده 3 و مواد 4، 18 و 23 از دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی‌های دولتی مصوّب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 228604 مورخ 1402/08/22 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند «دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی»، در این سازمان از حیث انطباق با قوانین و مقرّرات مورد بررسی قرار گرفت و نتیجه آن جهت طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستند به بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری به حضور تقدیم می‌گردد.
الف) بند 9-3 از ماده 3: «رسانه هایی که مجوّز جدید دریافت می کنند و نیز رسانه های چاپی که تغییر وضعیت داده و به روزنامه و گستره سراسری تبدیل شده اند؛ رسانه های برخطی که به چاپی تغییر وضعیت داده اند و همچنین رسانه هایی که تغییر صاحب امتیاز می دهند؛ پس از گذشت سه سال می‌توانند درخواست خود را برای انتشار آگهی های دولتی از طریق سامانه جامع رسانه های کشور ارایه دهند...». این بند در حالی به تصویب رسیده است که مستندی قانونی برای اعمال محدودیت سه ساله بر رسانه هایی که تغییر وضعیت به چاپی و یا تغییر صاحب امتیاز داشته اند وجود ندارد و لذا خارج از حدود اختیارات وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی و نیز مصداق تبعیض ناروا موضوع بند 9 اصل 3 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد.
ب) ماده 18 دستورالعمل اشعار می دارد: «به استناد ماده 20 قانون مطبوعات، رسانه هایی که در صورت درخواست اداره کل (مطبوعات و خبرگزاری های داخلی) نسبت به ارسال مستندات آن اقدام نکنند تا ارایه اسناد قابل قبول از فهرست و اجرای شرایط دریافت آگهی دولتی حذف خواهند شد». با عنایت به این که اختیار اعمال ضمانت اجرای حکم ماده 20 قانون مطبوعات در حیطه اختیارات وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی نمی‌باشد، لذا وضع ضمانت اجرا برای حکم این ماده قانونی خارج از حیطه اختیارات وزیر بوده و از این حیث مستحق ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد.
ج) ماده 23 دستورالعمل بیان می دارد: «در صورت تذکر کتبی هیات نظارت (بر مطبوعات و خبرگزاری ها) و اعلام معاونت مبنی بر توقف سهمیه آگهی به رسانه ها به ازای هر مورد، نسبت به حذف سهمیه آگهی آن رسانه از یک ماه تا سه ماه اقدام خواهد شد». در این ماده، به نحوی اعمال محدودیت و تعیین مجازات اداری انجام شده که موجب تضعیف نهاد رسانه و خارج از مفاد قانون مطبوعات و قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است و علاوه بر این، اعمال مجازات «توقیف سهمیه آگهی» نیاز به نصّ قانونی دارد و بدون وجود چنین نصی، وضع مجازات در حیطه اختیارات وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی نمی‌باشد. با توجه به مراتب فوق بند 9-3 از ماده 3 و مواد 4، 18 و 23 دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی مصوّب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 228604 مورخ 1402/08/22 خارج از حدود اختیارات مرجع واضع بوده و نیز با قوانین و مقرّرات موضوعه از جمله قانون مطبوعات مغایرت دارد؛ لذا مستند به بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری (سال 1402) ابطال مقرره های مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی‌های دولتی مصوّب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 228604 مورخ 1402/08/22
به استناد قانون نشر آگهی دولتی مصوّب 1336/04/13 و بند 5 از ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تعیین ضوابط توزیع و نشر آگهی های دولتی در داخل و خارج از کشور از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و تمرکز این امور در این وزارتخانه تصریح شده است. براین اساس دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی، به شرح زیر ابلاغ می‌شود و کلّیه دستگاه های اجرایی و همچنین رسانه های دارای مجوّز از هیات نظارت بر مطبوعات، مکلّف به اجرای این ضوابط هستند.
...................
ماده 3- رسانه هایی به تشخیص معاونت می‌توانند مشمول دریافت سهمیه آگهی های دولتی شوند که واجد شرایط زیر باشند:
...................
3-9- رسانه هایی که مجوّز جدید دریافت می کنند و نیز رسانه های چاپی که تغییر وضعیت داده و به روزنامه و یا گستره سراسری تبدیل شده اند، رسانه های برخطی که به چاپی تغییر وضعیت داده اند و همچنین رسانه‌هایی که تغییر صاحب امتیاز می دهند، پس از گذشت سه سال می‌توانند درخواست خود برای انتشار آگهی های دولتی را از طریق سامانه جامع رسانه های کشور ارایه دهند مشروط بر این که در دو سال منتهی به درخواست، نظم در انتشار مندرج در این دستورالعمل را رعایت کرده باشند.- وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به موجب لایحه شماره 1403/233332 مورخ 1403/10/29 نامه شماره 1403/231951 مورخ 1403/10/24 معاون امور رسانه ای و تبلیغات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را ارسال نموده که خلاصه متن آن به قرار زیر است:
" 1- طبق بند 5 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، «اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقرّرات مربوطه و تمرکز، توزیع و نشر انواع آگهی های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج کشور»، یکی از وظایف اساسی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است.
2- وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در اجرای تکالیف قانونی مقرّر برای نظارت بر عملکرد رسانه ها و به منظور توزیع عادلانه آگهی های دولتی با عنایت به رسالت، حقوق و حدود قانونی مطبوعات، نسبت به تدوین دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی اقدام نموده است.
3- مواد مورد اشاره در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور با هدف اجرای عدالت در سیاست های حمایتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به عنوان عامل بازدارنده برای جلوگیری از بروز تخلّفات رسانه ها طراحی شده است. بدیهی است وقتی «نظارت دقیق بر عملکرد جراید و انجام رسالت مطبوعاتی آنان» (موضوع ماده 45 قانون مطبوعات) و «اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقرّرات مربوطه و تمرکز، توزیع و نشر انواع آگهی های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج کشور» (موضوع بند 5 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی) بر عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نهاده شده، این وزارتخانه وظیفه دارد از صلاحیت های قانونی مذکور برای مدیریت و هدایت فضای رسانه ای کشور و جلوگیری از بروز تخلّفات و جرایم در عرصه رسانه و اطّلاع رسانی استفاده نماید. در خصوص بند 3-9 از ماده 3 دستورالعمل مورد شکایت که درخواست ابطال آن مطرح شده، اعلام می‌دارد که هدف این بند در ابتدا جلوگیری از اعطای آگهی دولتی به اشخاصی است که بدون برنامه ریزی مشخص در مورد اقتصاد رسانه، صرفاً به امید دریافت حمایت های دولتی اقدام به اخذ امتیاز رسانه می کنند. همچنین جلوگیری از خرید و فروش امتیاز رسانه که طبق تبصره 3 ماده 8 قانون مطبوعات ممنوع است و جرم محسوب می‌شود. شایان ذکر است با توجه به روند رو به رشد ارتکاب این تخلّف و گسترش موضوع خرید و فروش رسانه، مقرّر شد با سخت کردن شرایط با این پدیده مقابله شود. لذا تعیین بازه زمانی سه ساله برای مواردی که صاحب امتیاز تغییر می کند (به جز مواردی که امتیاز به ورثه رسیده است) به همین منظور پیش بینی شده و با اجرای آن مانع موثری برای درخواست های تغییر وضعیت رسانه ها به روزنامه یا تغییر صاحب امتیاز ایجاد شده است. "
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002579457 مورخ 1404/10/07، مواد 4، 18 و 23 از دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی‌های دولتی مصوّب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 228604 مورخ 1402/08/22 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند 3-9 از ماده 3 از دستورالعمل مورد شکایت در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/11/28 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 1365/12/12، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مسیول اجرای سیاست های رسمی نظام جمهوری اسلامی ایران در زمینه فرهنگ عمومی است و به موجب بند (5) ماده 2 این قانون، اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقرّرات مربوطه و تمرکز، توزیع و نشر انواع آگهی های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج کشور از جمله وظایف اساسی این وزارتخانه است. بنابراین با توجه به اینکه مقرره مورد شکایت با هدف جلوگیری از اعطای آگهی دولتی به اشخاصی که بدون برنامه‌ریزی مشخص در اقتصاد رسانه و صرفاً با هدف دریافت حمایت های دولتی به اخذ امتیاز رسانه اقدام می‌کنند وضع گردیده و اساساً حکم مذکور در این مقرره نسبت به همه رسانه‌هایی که مشمول حکم مقرّر در این بند هستند به نحو برابر و بدون تبعیض و با هدف رعایت عدالت در اعطای حمایت های دولتی به تصویب رسیده و اعمال می‌شود، لذا بند (9) ماده 3 دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی مصوب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 228604 مورخ 1402/08/22 خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری